香港特区政府资助产业发展的做法与启示，本文主要内容关键词为：产业发展论文,香港特区论文,启示论文,做法论文,政府资助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港长期以来被国际组织评价为全球最为自由的市场经济体，但香港政府仍然对产业发展进行了足够的资助。为了认识和了解在市场经济体制下政府对产业发展的支持方式与扶持力度，从而更好地构建深圳市产业发展基金的运营模式，近期我们走访了香港特区政府工商及科技局、创新科技署、工业贸易署所属相关机构，较为系统地了解香港特区政府对产业发展的资助方式与资助内容，以便更好地借鉴香港特区政府的有益经验与做法，提高政府财政资金运营效率，推动深圳产业发展和结构提升。
一、香港政府产业基金的主要类型
在公共财政体制下，不论是公共产品的供给还是公共事务的组织，都需要依靠公共财政给予资助。从这个角度来看，由于公共产品的供给或者公共事务的组织都主要是依靠政府来推进，因而差不多每个政府部门都会设立以财政投入为支撑的各类资助计划，由此形成多种多样的政府基金。其中，以财政投入形成产业发展基金，是不少国家和地区支持产业发展的重要方式。
香港特区政府也不例外，在全部由政府部门或相关机构负责设立和运作的政府资助基金或计划中，也包含了为支持产业发展而先后组建的一系列政府产业基金，通过对研究、开发、市场推广等活动的有效资助，有力地推进了这些产业和活动的发展。
在香港政府所设立和运作的全部政府产业基金中，资助项目较多、资助力度较大、管理相对集中、资助效果较为明显的产业基金，主要集中在工商与科技局所辖系统内，其中尤以创新科技署、工业贸易署所设立和负责管理的基金或计划最为明显，主要包括以下6大项12细项：创新及科技基金（细分为创新及科技支援计划、一般支援计划、大学与产业合作计划、小型企业研究资助计划等4项具体资助计划）、应用研究基金、专利申请资助计划、新科技培训计划、中小企业资助计划（细分为中小企业信贷保证计划、中小企业市场推广基金、中小企业培训基金、中小企业发展支援基金等4项具体资助项目）、专业服务发展资助计划。
根据资助对象与机构性质，在由上述6大类12个资助项目所构成的香港主要产业基金中，以创新科技署为主（另外还包括应用研究局、生产力促进局、职业训练局）分别负责管理前4大类共7个资助细项，可以统称为科技创新型基金；以工业贸易署为主（另外还包括同属工商及科技局所辖的工商服务业推广处）、负责管理后2大类共5个细项，可以统称为企业发展基金。由创新科技署和工业贸易署所管理的这6大类12个资助计划，便成为香港政府基金中支持产业发展的主要基金。
二、支持科技创新的香港政府基金
1.创新及科技基金
创新及科技基金成立于1999年11月，由创新科技署管理的创新及科技基金，基金总额50亿港元，主要资助香港本地公司、大学、研究机构以及产业支援组织等机构，以便推动有利于产业开发创新意念和提升科技水平的项目以及对提升和发展产业非常重要的项目，从而鼓励和协助香港企业提升科技水平和培育创新意念，最终提升香港经济活动的增值力、生产力及竞争力。
由于科技创新活动包括的范围很广，而且不同科技创新的运作方式又各不相同，因此香港政府所设立的创新及科技基金划分为不同的资助计划，包括创新及科技支援计划（创新产品开发资助计划）、一般支援计划、大学与产业合作计划、小型企业研究资助计划等4项，基金按资助计划分别运作。
2000年以来香港创新及科技基金的资助，截止到2002年底，创新及科技基金已累计资助338个项目，资助金额达到8.54亿元，其中创新与科技支援计划批出的金额最多，占资助总额的67%左右。按资助项目来看，2002年创新及科技基金资助的项自主要集中在工作流程／产品／技术的发展或改良项目（占当年资助总额的89%）；按资助的领域来划分，2002年创新及科技基金资助的重点分别为电机及电子(33%)、生物科技(18%)、资讯科技（从2001年以41%比重排名首位下降到本年的16%）。
从总体上看，创新及科技基金所包含的4个资助计划虽然在资助对象、资助条件与资助金额上有所区别，但在运作程序、管理方式、评审机制与评审准则等方面却基本相同，均严格按照基金管理原则运行。
2.应用研究基金
应用研究基金成立于1993年，是政府拥有的创业资本基金，资本额为7.5亿港元，由政府全资拥有和专为履行此项职能而成立的应用研究局执行。应用研究基金通过资助香港企业推行具有商业发展潜质的科技开发及科研项目，以便提升香港本地产业的科技能力和增加其竞争力，从而推动香港的高增值经济发展。
应用研究基金的资助方式有2种，一是贷款，通过低息、优惠利率，帮助香港企业开展应用研究；二是股权投资，在项目取得收益后转让股权，吸引民间资金进入。据介绍，在1998年以后资助的24个项目中，目前已平价转让6个项目，仍持有股权的项目为18项。
3.专利申请资助计划与新科技培训计划
专利申请资助计划的执行机构为香港生产力促进局，主要用于协助香港本地公司和个人为其发明作专利注册申请，在本计划资助下取得的专利权属于有关公司或个人所拥有。其申请条件是：①只要以往从未拥有任何专利注册的本地公司、香港永久居民或准予逗留本港不少于7年的香港居民均可提出申请。②所有功能性发明（外观设计除外）均可申请资助。申请项目会先交由执行机构进行专利检索和技术评审，确保其没有侵犯现有的专利权，亦借以肯定其专利申请有一定的成功机会。
专利申请资助计划所提供的资助额，最高可达港币10万元或专利申请费用总额的90%，以金额较低者为准。资助款项只会发放给负责处理专利申请的执行机构，同时只可用以支付有关专利申请所需的直接费用，例如正式提出专利申请前的技术评审费用、律师费、顾问费和提交专利申请存档费用等。专利申请资助于申请批核后3年内有效，而资助金额不能转让。
新科技培训计划成立于1992年，旨在资助那些有意让员工接受新科技培训以协助业务发展的公司。作为培训内容的新科技，包括一些现时没有在香港广泛使用，但如获本地工商界吸纳和应用又会对香港大有裨益的科技，培训对象为获得雇主赞助并具备所需背景、经验的香港永久性居民。
新科技培训计划由香港职业训练局负责推行。资助方式为基金负担培训费用的75%，企业负担25%。培训方式分为3种：海外培训课程或借调实习、本地培训课程或借调实习、为个别公司特别设计的培训课程。
三、支持中小企业和专业服务业发展的香港政府基金
1.中小企业资助计划
香港的中小企业是指为了盈利而从事的任何形式的生意、商务、工艺、专业、职业或其他活动，其雇佣人数依据行业性质有所不同，其中从事制造业的中小企业是指在香港雇佣少于100人的企业，从事非制造业的中小企业是指在香港雇佣少于50人的企业。从总体上看，中小企业是香港经济的支柱，在香港企业总数中所占比例超过98%，其聘用雇员人数相当于私人机构雇员总数的60%，因而成为推动香港经济发展的重要动力，在经济转型过程中扮演举足轻重的角色。
为支援中小企业应付经济发展所带来的挑战，香港特别行政区政府十分重视对中小企业的支援，于2001年12月～2002年1月，先后拨款19亿元成立中小企业资助计划，组建包括中小企业信贷保证计划、中小企业市场推广基金、中小企业培训基金、中小企业发展支援基金等4项政府基金，总承担额为75亿元，用以支持中小企业应付新的挑战和机遇，促进中小企业发展。
2.专业服务发展资助计划
本计划所资助的专业服务业包括：①会计及有关服务（包括审计、簿记和税务服务）；②法律及有关服务（包括仲裁和调停）；③工程及与基础建设有关的服务，包括建筑和园林建筑、建造、工程服务、规划、项目发展和融资、地产服务（包括代理、设施管理、估价）、测量；④医疗及有关服务（包括牙科服务、中医药）；⑤其他服务，包括兽医服务、辅助医疗服务、设计（包括平面、产品、室内和时装设计）、工商顾问服务（包括人力资源管理顾问服务、管理顾问服务、资讯科技顾问、财务顾问服务等）、废物管理和环境顾问服务等。
专业服务发展资助计划所资助的项目包括举办研讨会、会议、培训课程、调查研究与展览会等推广活动，申请机构为在香港注册的专业团体、工商机构以及研究院所，如属法定机构需要符合非分配利润的条件（指不派发红利给其董事、股东、雇员或任何人士）。
专业服务发展资助计划实行对等资助原则，即获得批准的项目资助额最多不能超过项目成本的50%，并且每个项目的最高资助额不得超过200万元；申请机构必须最少承担项目成本的50%，这部分金额可以采取现金方式或实物形式支付，既可由申请机构自行承担，也可通过物色第三方赞助，或者利用项目收入来支付。
审查专业服务发展资助计划的主要准则，一是考察项目效益，包括项目是否有潜力加强相关专业服务行业在内地或海外市场的竞争力，是否有助于提高香港本地专业服务水平，项目所取得的成果是否对相关专业服务业有实际帮助；二是考察项目的成本效益，分析项目能否使相关专业服务业的大多数专业人士受惠，项目成本与预期成果是否大致相称；三是考察项目的实施可行性，分析申请机构的经验、条件、资源状况以及项目管理能力，实施进度表是否周全，项目预算是否合理可行，项目能否在2年内完成，是否或会否与其他机构进行的工作重复；四是考察其他因素，如项目是否属于申请机构的一般业务范围而不需要由资助计划资助，在确立资助额时要分析受惠人士能否合理地分担项目成本等。
与其他对等资助计划（如资助额与自筹额比例为9∶1的“创新及科技支援计划”）一样，专业服务发展资助计划要求申请机构设立专门的银行账户，专门处理与项目有关的所有收支账目，并按要求提交账目结算报告。同时，项目机构还必须提供进度报告、项目报告以及项目完成后的评估报告。在资助款项发放上，要求申请机构在对等承担或第三方赞助的款项已准备就绪后，并符合协议内的各项条款要求，政府才会一次性发放（项目资助额不超过20万元或预计1年内完成）、或者分2期发放（项目资助额在20万元以上且预计需时1年以上完成）。
四、香港政府基金运作经验的启示与借鉴
香港政府在设立、运作和管理政府产业基金方面进行了不少应功的探索，积累了大量有益的经验，对于深圳市建立、规范和完善政府产业发展基金，具有重要的启示作用与借鉴意义。
1.逐步建立和完善产业专项资金运作新机制
以提高产业专项资金利用成效、推动经济持续健康成长为目标，遵循突出重点、强化绩效、产业导向、有效放大筹主要原则，借鉴国内外政府发展产业专项资金的先进经验和有益做法，通过大力整合现有各类政府支持产业专项资金，不断创新专项资金资助手段，积极探索专项资金管理方式，最终形成资金投向合理、资助标准科学、资助方式优化、管理监督到位、使用绩效显著的政府支持产业专项资金运作新机制，从而不断提高政府支持资金的使用效率，促进全市产业结构升级和优化，培育长期持续稳定财源，确保深圳经济持续健康增长。
按照上述总体发展思路，当前应当在资金导向、资助标准、资助方式、运作流程、全程监管和绩效评估等方面进行探索和创新，从而构建政府支持产业发展专项资金运作新机制。
①资金导向创新。根据全市经济发展战略目标，科学确定政府支持产业专项资金投向。从长期发展导向来看，产业专项资金要根据全市产业结构升级、经济社会发展和建设国际化城市的总体战略目标，重点用于促进产业协调化和推动产业高度化。其中包括支持高新技术产业以提升核心竞争力和扩大自主知识产权为重点的国际化发展，支持现代物流业构建国际物流平台和开拓新型物流业务，支持金融业建设区域性金融中心，推动先进制造业和传统优势制造业进入国际市场，支持产业公共技术平台建设和软科学研究，确立产业应急和支持企业专项发展比重。近期重点是在充分调查现有政府专项资金的基础上，根据资金性质与管理方式，整合现有各类政府专项资金，优化专项资金结构与组合，增强专项资金的引导功能，提高专项资金综合效益。
②支持标准创新。按照专项资金投向，分门别类地建立和完善各个专项资金的支持标准，确定享受产业专项资金的企业或项目支持条件。近期重点是建立针对重点企业或重点项目的年度资助计划，只有符合支持条件的企业或项目，才能够享受产业专项资金的资助。
③运作流程创新。对提出申请产业专项资金资助的企业，在组织咨询机构按专项资金支持标准进行专项认证的基础上，建立规范、透明、公正、公开的审批流程，确立专项资金年度资助名单，并以此为依据建立政府专项资金企业库，为下一年度按绩效评估确立专项资金资助计划作好准备。
④资助方式创新。借鉴发展国家或地区政府财政性产业基金的资助手段与资助模式，一方面，积极探索和建立项目主管部门与资助企业共同承担风险的风险共担机制、资助计划招标与审批结果公示相结合的公开运作机制、过程评估与分期支付相结合的资金拨付机制；另一方面，大胆探索与成熟市场经济体制和公共财政相适应的新型资助手段与资助方式。在充分利用有偿支持与无偿支持相结合的资助模式基础上，积极引导社会投资和担保机制，不断扩大产业专项资金自身积累与增值，放大产业专项资金规模，更好地推动专项资金对重点企业和重点产业的支持力度。
⑤全程监管创新。按照“分散申报、联席审批”的模式，建立和完善由财政部门与主管部门相结合的政府支持产业专项资金管理体系，形成政府部门之间良好的分工协作关系，不断提高专项资金管理效能。根据政府支持产业专项资金使用业务程序，依据对项目进展的日常考核，规范与完善专项资金发放与资金日常管理，从而不断提高专项资金绩效，促进深圳经济持续稳定增长。
⑥绩效评估创新。采用科学的绩效考评方法，选择绩效考评指标，合理控制资金投向风险，按照资助项目实施中、资助项目完成时、资助项目运行后3个阶段，分别对产业专项资金进行同步绩效评估，针对存在的主要问题及时提出改进办法；根据绩效评估结论，作为下期专项资金投放与资助力度的重要依据，从而不断提高产业专项资金的使用效益。
2.合理选择财政资金投向，不断优化政府专项资金结构
根据香港政府基金的运作经验，在设立政府产业基金时尤其应注意2个方面。
①合理选择财政资金投向。在政府财政需求无限而财政供给有限的现实条件下，为了更好地发挥财政资金的杠杆效应和引导作用，必须根据特定时期城市的经济社会发展战略，主要针对制约城市经济社会全面提高的短腿因素，科学确定政府财政资金扶持产业发展的重点投向，适时组建、设立能够有效地促进城市经济社会发展的政府产业基金，力争每个新设立的政府产业资金都能够最大化地发挥作用，增强专项资金的引导功能，提高专项资金综合效益。
②优化产业专项资金组合。在此基础上，不断优化不同投向的财政专项基金的结构与组合，把最大化地发挥作用的单项产业专项资金有效地组合起来，使产业专项资金形成集群化，并使集群化的产业资金综合效应也能够达到最大化，从而不断提升和优化产业资金总体效果。
3.探索和建立公正、透明、规范的政府产业专项资金运作流程
公正、透明、规范的运作流程，是实现政府专项资金的政策效应、确保政府专项资金发挥作用的重要保证。香港所设立的各类政府产业基金之所以能够有效地发挥作用，无不得益于每项资金都制定和实施了一整套公开、透明和规范的运作流程。从香港政府产业基金的运作经验来分析，科学、高效的政府专项资金运作流程，应当包括从资金指引、资金申报、审批，到资金拨款与管理、项目评估在内的资金运作的全过程和各个环节。
①在资金宣传阶段，应通过各种宣传手段（尤其是通过政府网站），重点介绍政府专项资金的目的、资金资助领域与资助项目类型、资金申报机构条件、资金评审准则、资金资助额度与支付方式、资金管理机构，以方便企业、行业机构、团体以及社会大众认识和了解政府专项资金。
②在资金申报阶段，政府专项资金管理机构应提供完整的资金申报表格，详细说明表格填写要求，以方便申报机构填写申报表格。同时，对于申报文件的递交方式与时间、递交时应当提交的各项资料，也应给予明确规定，以方便申报机构申请。
③在资金审批阶段，为了体现公正原则，政府专项资金管理机构可以成立资金评审专家委员会，主席可由社会人士担任，成员包括专业技术领域、相关行业机构和学术研究领域人士以及政府人员，根据评审准则对全部符合申报条件的申报项目进行评估，提出资金资助项目名单和资助金额建议，经政府专项资金管理机构审核后公示，并由资金管理机构与获得资助的项目机构签订资助合同。
④在资金日常管理阶段，一方面，检查资金资助单位是否按资金管理要求开设专门的项目账目、项目自筹资金落实程度或需同行赞助的资金是否到位，在达到资助合同所要求的条件后，资金管理机构按资助合同发放资助款项。另一方面，督促资金资助单位规范化管理资金，提交项目进度报告，检查项目是否顺利实施。如项目进展出现问题，政府专项资金管理机构需要暂缓或停止发放项目资助。
⑤在项目实施完成后，政府专项资金管理机构不但要督促资助单位提交项目完成报告，而且还可以要求项目资助单位在项目完成后的若干时段内提交项目评估报告，以了解政府专项资金对企业和行业到底发挥了多大的作用，同时也便于用实例宣传政府专项资金。
4.加强和完善政府产业专项资金管理
建立和完善政府产业发展资金的管理机制，是提高政府专项资金绩效、全面实现资金政策目标、促进经济与社会持续健康发展的重要途径。从香港政府产业基金的运作经验来看，加强和完善政府专项资金管理需要做好以下几点工作：
①加强政府专项资金管理部门之间的沟通与协同。产业专项资金管理涉及到政府相关部门，既有与资金业务有关的政府主管部门，又有专职负责政府财政收支的财政部门，还有代表政府主管部门的半官方机构（如法定机构、行业管理协会等）。因此，要如期达到设立政府专项资金的初衷，顺利发挥政府专项资金的政策效应，就必须加强政府资金管理部门之间的沟通与协同，一方面，切忌政府部门之间各自为政、互相矛盾；另一方面，切忌资金管理部门雁过拔毛，把政府专项资金转变成为部门（集团）的小利益。只有通过政府部门之间的大力协同，才有可能共同推动政府产业专项资金目标的顺利实现。
②创新政府产业专项资金管理手段。从专项资金全过程管理出发，在政府产业专项资金管理方面，特别应当加强和完善以下几个方面：第一，建立资金资助标准。按照政府产业专项资金设立的政策目标与资金投向，分门别类地建立政府产业专项资金的扶持标准，确定享受政府产业资金资助的企业或项目准入条件。第二，组织资助标准认证与评审工作。对提出专项资金资助申请的企业，按政府产业资金标准，通过独立的专业委员会进行专项认证与评审，确立政府专项资金资助项目和资助企业，并对已获得政府资助的企业与项目建立数据库。第三，树立政府产业专项资金的风险意识，建立政府资助与申报机构出资相结合的对等式资助模式，通过政府资助资金与企业自筹资金捆绑起来运作，从而在制度上保证政府专项资金的安全，提高政府产业专项资金的资助效益。第四，对于市场化程度较高的政府产业专项资金资助项目，可以委托市场化的基金公司进行管理，政府主管部门负责宏观决策与管理，资金日常运作交由基金公司负责，从而尽可能提高基金运作效率和资金使用效益。第五，规范资金使用程序。根据政府产业资金目标，建立资金使用程序，严格按照程序发放资金资助款项。
③评估政府产业专项资金绩效，提高政府财政资金效率。由政府产业专项资金管理部门委托专业评估机构，采用绩效考评方法，选择绩效考评指标，定期对政府产业专项资金进行总体绩效评估，检讨政府专项资金在设立、运作与管理和监督方面的经验与问题，分析政府产业资金的整体运作绩效，提出相应的改进办法，提高政府财政资金使用效率。