走向21世纪的中国青少年政策，本文主要内容关键词为：中国青少年论文,走向论文,政策论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国青少年政策在形式上的特点
中国有关青少年的政策，是许多部门分别制订的，其表现形式也多种多样。仔细分一分类，大体上可以分为三个层次：居于第一个层次的是方针；处于第二个层次的是比较规范的法律、法规、政策；处于第三个层次的是准政策。
方针是一种指导思想。就方针的形式而言，有一些是不规范的政策与法规。它的主要形式是党和国家领导人的有关谈话，或是他们在有关文件的指示中对青少年工作提出的意见、建议。这些谈话、批示性的东西，一般说来比较抽象、原则，大多是一些总的要求、一种指导性的东西，体现了领导人的个人意见，而不是经过民主程序形成的规范的政策。这种谈话、批示往往成为制订具体政策的理论依据，在实践中逐渐化为具体的政策。比如，1953年6月30日，毛泽东在接见共青团第二次全国代表大会主席团时发表的《青年工作要照顾青年的特点》的谈话，就是几十年来指导青少年工作的一个总方针。刘少奇在1956年召开的中国共产党的第八次全国代表大会上代表党中央作的报告中，谈到党对青少年工作的指导思想时，贯彻的就是毛泽东此次谈话的精神。同年10月中国共产党以中央委员会的名义向全党发出指示，要求各级党委在领导青少年工作中贯彻毛泽东谈话的精神。甚至此后党中央在每届共青团代表大会的祝词中，都离不开贯彻毛泽东此次谈话精神。如1978年，李先念在共青团第十次全国代表大会上代表党中央所作的祝词中说：“要把关心青少年作为我们党的一条基本方针，把这个问题放到各级党委议事日程上来，经常想一想我们能为青少年做些什么。要在加强思想政治工作的同时，切实帮助青年克服各种具体困难……要想一想我们采取的具体政策和措施还有哪些应当改进，是不是照顾了青年的特点……”。与此相类似的方针，是中国青少年政策中具有重要意义的一个组成部分。作为方针，比起具体法律、法规、政策来说，都要简明扼要，群众易于把握；同时富于启发性，给群众发挥创造性留下了很大的余地，在指导工作中发挥着重要作用。
比较规范的法律、法规、政策是以国家权力机关、国家行政机关颁布的法律、行政法规的形式出现的。有一些是以中共中央及其下属部门的名义颁布的。如1991年9月全国人大常委会通过的《中华人民共和国未成年人保护法》；1991年4月由国务院颁布的《禁止使用童工规定》；1987年劳动人事部发出的《关于严格禁止招用童工的通知》。中共中央颁布的如1985年10月中共中央《关于进一步加强青少年教育预防青少年违法犯罪的通知》。还有一些政策是中共中央与国务院联合颁布的文件，如1980年12月中共中央与国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》。此外还有以中共中央转发党的机关或其他国家行政机关的有关文件的形式出现的，如1979年中共中央向全党转发的中共中央宣传部、国务院文化部、公安部、教育部、共青团中央等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。
在中国的法律、法规和政策中，还有一类现象，即有的法律、法规、政策主要涉及青少年的利益，但若从名称上看，它与青少年没有直接联系，如1986年全国人大常委会通过的《中华人民共和国义务教育法》。严格地讲“义务教育法”是国家的教育政策而不是关于青少年的政策，但实际上义务教育的对象是青少年，实行义务教育法是对青少年受教育权利的维护，因此，在一定意义上讲，这也是一种青少年政策。类似这种政策、法规还有一些。如青少年的法律保护问题，在《中华人民共和国未成年人保护法》颁布之前，在宪法、民法、刑法、婚姻法、继承法、诉讼法等部门法中，都有许多条款涉及到。就是在“未成年保护法”颁布之后，有关法律中的涉及青少年权利和义务的条款，也仍然会保留。
在中国的青少年政策中，还有为数不少的“准政策”。所谓准政策，指的是民间群众团体制订的一些只适用于团体内部的条例、规定、指示等。作为群众性团体，无权制订政策。但有的群众团体如共青团组织，又是一个人数相当庞大的青年团体，影响的范围很宽，其作用还会辐射到组织之外的青少年，它是全国青少年各项活动的具体组织者，它所制订的规定、要求等虽不具有法律、政策的性质，但是在贯彻、落实党和国家有关方针政策的过程中，对于其组织的成员，具有十分重要的作用。所以称之为准政策。这一部分准政策把党和国家的有关政策进一步具体化为符合青少年特点的、操作性十分强的具体要求、方法、措施，这对于有几亿青少年的一个人口大国来说，是十分必要的，它是动员、组织青少年参与整个社会生活，发挥青少年在社会生活中的创造性、积极性所不可缺少的。在这些准政策中，有一部分规定、办法、意见经过实施，不断得到修订、补充，然后可能由政府部门通过法律程序确认为正式的法律、法规。“未成年人保护法”由酝酿、试行，到成为国家的正式法律，就经过这样一个过程。
方针、政策与准政策三者相配合，是中国现行的青少年政策的特色。
二、中国青少年政策的主要内容
中国现有的关于青少年的政策内容十分丰富，涉及领域十分宽泛。若将其作一些归纳，大致可以分为以下九大类。
1.青少年思想道德教育方面。这一方面的政策，主要是由党和国家领导人的讲话、指示，党和政府的文件等构成。这方面的政策，在改革开放之前，是青少年政策的主要组成部分。近20年来在比例上有所减少，但也还占居突出位置。从历史经验来看，思想道德教育无疑是一个极重要的问题。只要这些教育的内容、方式方法都是得当的，只要不以思想道德教育排斥、否定青少年其他方面的发展，就不会在青少年的发展方面造成不良后果。
2.维护青少年受教育权利方面。这是关系到青少年发展的一个重大的问题。在这一类政策中，也包括党和国家领导人的讲话、指示，但数量更多的是党和政府的一些正式文件、法律、法规。这一类的政策在近20年来呈现越来越多的趋势。
3.鼓励、号召、组织青少年学文化、学科学、学技术方面。党和国家领导人的这一类讲话、指示，自50年代起就非常多，其数量不亚于有关思想道德教育方面。如毛泽东在1952年党中央讨论共青团工作的会上就指出：“面对着一个新的时期，学习是更加特别突出的任务。”1955年毛泽东在给一篇文章所写的按语中，号召在农村大力开展扫除文盲的工作。1956年2月，教育部、共青团中央、全国青联曾联合发布《关于举办停学待业高中学生补习学校的通知》，1956年11月中共中央在批转共青团中央《关于在职知识青年向科学进军的情况和意见》的指示中指出：“希望各级党委因时因地制宜、积极热忱地领导青年向科学进军的工作。”1977年之后，这一类的文件、决定、政策就更多了。
4.促进青少年成才方面。这一方面的政策，主要是近几年出台的。不仅有党和国家领导人的讲话，还有许多具体的政策。1993年全国人大通过的《中华人民共和国科学技术推广法》中的有关条文，对鼓励、支持青少年在学科学、学技术，促进青少年成才与参与社会、发挥作用方面都有明确规定。近十多年，国家在各类科学研究的资助规划中，都为青年科研工作者设立青年科学研究资助项目；在每所大学都设立有奖学金，鼓励大学生努力学习，立志成才；中华全国青年联合会设立了“中国青年科学家奖”，组织了“中国十大杰出青年”评选活动；国家经贸委、劳动部与共青团中央联合组织了“全国推进岗位能手的活动”；国家科委与共青团中央组织了为农村培养人才的“青年星火带头人”活动；由国家高等教育自学高考指导委员会与共青团中央联合组织了“百城青年CRE达标活动”等。这些活动、规定，意在开发青少年人力资源，促进青少年才智的发展。
5.青年就业方面。青年就业一直是中国青年问题中的一个重要的方面。有关的政策也不少，但先后变动较大。随着改革开放的深入，计划经济转变为市场经济，就业政策正在发生革命性变革。这一类政策，大多是政府有关机构所制订。虽然不单纯是针对青年的政策，但青年是就业群体中的主要部分。所以，就业政策应是青年政策的重要方面。
6.青少年困难救助方面。青少年的困难是多方面的，与此相关，这一方面的政策也是比较分散的。如残疾青少年的救助政策，散见于有关的法律、法规中。如《中华人民共和国残疾人保障法》、《残疾人劳动就业条例》、《残疾人教育条例》等。对因贫困而失学，不能完成义务教育阶段学业的少年，可通过共青团中央设立的青少年发展基金会得到救助，完成义务教育阶段的学业。在大学，国家为经济困难的学生设立了贷学金，可以通过享受贷款完成学业；城市失业青年按城市居民最低生活保障制度，保障其最低生活水平。青少年在突发事件中遇到的不可抗拒的困难，还会得到国家民政部门、慈善机构的救助。
7.青少年权益维护方面。维护青少年权益的政策、法律、法规，有专项的，有作为部分条文存在于其他政策、法律、法规之中的。专项的较少，而分散于其他文件之中的较多。专项的如《中华人民共和国未成年人保护法》、1988年国家教委发布《关于减轻中小学生课业负担过重问题的若干规定》，1990年对此规定又进行重申，要求教育部门认真执行。还有《禁止使用童工的规定》、《中小学卫生工作暂行规定》、《中小学生勤工俭学暂行工作条例》、《关于严惩拐卖、绑架妇女儿童的犯罪分子的决定》、《关于办理少年刑事案件的若干规定》、《中华人民共和国收养法》等。作为部分条文存在于其他政策、法律、法规之中的就太多了，此处不一一列举。
8.青少年闲暇时间的文化生活方面。这一类的政策、规定在“文化大革命”之前就有一些，但为数较少。近些年出台的较多，如1980年中共中央在转发共青团中央的一项报告时指出，各级党政领导要把建设青少年活动阵地作为一项事业来办。此后，文化部、教育部、科协、全国总工会、共青团中央联合发布的《关于切实解决青少年文化活动场所的意见》，1981年中共中央发布《关于关心人民群众文化生活的指示》，1986年中共中央宣传部、文化部、团中央等8个单位联合颁布《关于加强农村“青年之家”建设的通知》，1986年团中央颁发《青年宫、少年宫管理条例》，1987年国家教委和共青团中央联合颁布《关于加强青少年宫工作的意见》，1989年共青团中央颁布《关于改革和加强共青团文化工作的意见》等。1992年共青团中央颁布《共青团文化建设十年规划》，本规划可以说是一个跨越两个世纪的规划。
9.预防青少年违法犯罪与教育、挽救失足、违法犯罪青少年方面。对于青少年违法犯罪的问题，中国的政策重点在于预防青少年违法犯罪。1979年中共中央宣传部、教育部、公安部、共青团中央等8个单位联合起草报告，提请全党关注青少年违法犯罪问题。1985年，中共中央再一次发布《关于进一步加强对青少年的教育，预防青少年违法犯罪的通知》，要求全社会联合行动，综合治理。对那些已经失足、违法、犯罪的青少年，视其情况，分别采取不同政策。对于有较严重的劣迹、有违法行为但还不构成犯罪的青少年，一般送他们到工读学校进行教育，对于有一般轻微犯罪行为的少年送少年管教所教育。1965年，公安部、教育部就发布过《关于加强少年管教所工作的意见》；1987年国家教委、公安部、共青团中央联合提出《关于办好工读学校的几点意见》，国务院办公厅向全国转发了这个文件。
以上只是大致的归纳，可能还有些内容没有包括进去。但由此可以看出，中国不但有青少年政策，而且这些政策涵盖了青少年生活的方方面面。
三、对中国青少年政策内容的总体评价
几十年来中国的青少年的政策，是中国国情的产物，是整个中国政策的一部分。
前面曾经提到，1953年毛泽东的一次讲话，是几十年来中国青少年政策的一个总纲。我们先较为详细地分析一下毛泽东的这次讲话的内容。毛泽东谈话的背景是他对青年团的工作有一些意见。他认为青年团的工作能围绕党和国家的中心工作是很好的，但是只围绕党和国家的中心工作还不够，还必须照顾到青年的特点，要照顾青年的特殊需求。他说：“14岁到25岁的青年们，要学习、要工作，但青年时期是长身体的时期，如果对青年长身体不重视，那很危险。青年比成年人更需要学习……但是，他们的学习和工作的负担都不能过重。尤其是14岁至18岁的青年，劳动强度不能同成年人一样，青年人就是要多玩一点，要多娱乐一点，要跳跳蹦蹦。不然，他们就不高兴。以后还要恋爱、结婚。这些都和成年人不一样。”他的谈话中明确提出，社会制度变了，要为青少年着想，要扩大青少年的权利。
现在回头看毛泽东在45年前的这次谈话，其精神与1995年联合国制订的《到2000年及其后世界青年行动纲领》的总精神很相似，即关心青年的发展、参与，从世界历史的过程与青少年的立场出发考虑有关青少年工作的问题。
但是回顾几十年来，特别是改革开放以前的青少年政策的实际情况，可以说毛泽东所批评的只要青年工作、不照顾青年利益的倾向，一直存在。改革开放以后有所改观，但尚未完成根本性的变化。几十年来，中国的青年在国家建设中，一直起生力军和突击队的作用，但青年自身的利益，青年自身的发展，没有得到充分的重视。这是青年政策中的一大缺陷。青少年政策中的另一大缺陷，是在青少年发展的问题上过分强调与看重思想品德教育，相比之下对文化、科学、技术、技能方面，强调得很多，但落实得不够。
那么造成这一状况的原因是什么呢？是认识不正确吗？是由于意识形态的原因吗？这些原因也许是有的，但并不是根本的原因，根本的原因是经济与社会发展的落后。
一个国家、一个社会，对青少年的态度，就如同一个家庭对未成年子女一样。若是一个经济富裕的家庭，大人对孩子的读书、居住、爱好等方面的愿望大体上都能满足，为子女未来着想的多，而且有能力办到。若是一个经济困难，全家人在生存问题都难以解决的家庭，则必须尽早地让子女参加劳动，以分担生存的重担。中国是一个人口大国，但经济相对落后。毛泽东尽管从理性上想到要照顾青少年的特点，要为青少年着想，但国家拿不出更多的钱来办学校，不能建更多的文体活动场所、设施，不能充分地照顾青少年的利益。所以，毛泽东1953年的谈话，在一定的程度上只是一种理想，一种理论。
就全世界的状况而言，我以为也是这样一个道理。青少年政策特别是青年政策作为一个概念提出，也只有十多年、二十年左右的时间。在二战前没有这个概念。战后，西方国家平稳发展二三十年后，提出了青少年政策这个问题，这就是说青少年政策有一定的特殊的含义，它的提出要有一定的背景、条件。这个特殊的含义是什么呢？我理解就是关心青年的利益，关心青年的发展与鼓励青年的参与社会发展。我之所以强调它的重心是青年，是因为在传统的观念中，只有小孩子、少年儿童才是要关心的。至于青年，似乎就该替社会出力了，他们似乎已经成了强者，不需要关心了。在古代大概是这样的，今天已经有所变化。青年一方面到了承担义务的年龄，应当为社会出力；另一方面他们还不成熟，又有许多人生矛盾需要关心照顾；他们需要受教育，同时又是主体，是参与社会生活的主体，不仅仅是教育的对象。这一认识是制订未来青年政策的思想基础。可见，建立起青年政策的概念的条件之一，是对青年认识的转变。
另一个条件就是整个社会经济的发展与整个社会民主法制水平的提高。世界上提出青年政策的概念的大背景是二次世界大战之后，西方发达国家经济与科学技术的飞速发展，物质生活水平的普遍提高，民主法制水平提高。在此基础上人的价值得到提高，只有这时候人们才能为青年的发展，为满足青年的要求提供经济上的支持。在二次大战的时候，在战后恢复建设的时候，没有人讲什么青年政策，那时所要求的是青年为国家出生入死。
在上述两个条件中，似乎认识到青年也需要帮助，青年也是参与社会的主体更为根本。这是一种观念的转变。正是在这个意义上，我认为毛泽东在1953年的那次谈话的精神是非常重要的。他比其他人更早地认识到了这个问题，而且号召人们要重视这个问题。我认为在中国现在还需要在广大的范围内宣传这个观点，特别是在政府的官员中要宣传这一思想。只有这一思想在官员的心里扎了根，青年政策才能有较大发展。
四、21世纪中国青少年政策发展的总趋势
近20年来，中国发生了巨大变化。经济体制深刻变革，经济实力有所提高，民主法制建设日趋完善，人们的思想方法、价值观念也有很多变化。这一切都为21世纪中国青少年的成长、发展提供了前所未有的有利条件。从近20年来中国有关青少年政策发展变化的轨迹来推测，21世纪中国青少年政策基本的发展趋势可以概括为以下五个方面：
1.由重视发挥青少年的社会作用、忽视青少年自身的利益与发展的状况变为既重视青少年的社会作用，同时也重视青少年的自身的利益与发展。这一发展变化的趋势在近20年的政策变化中，已经显露出来了，有利于青少年发展的政策陆续出台。在这里可以举一个典型的关心青年利益的例子来说明这一变化。1983年5月22日，中共中央办公厅曾发布一个名为《关于关心三十岁以上未婚青年婚姻问题的通知》。总的精神是要求各级党组织关心大龄未婚青年的终身大事。像这样的通知，在改革开放以前是根本不会有的。在那时，个人的事再大也是小事。尤其是男女婚姻问题，更是小事中的小事，因为按照当时的逻辑，爱情永远没有事业重要。一部分青年人的婚姻问题怎能排到中共中央的议事日常上？可是在改革开放之后，情况发生了变化，中共中央办公厅号召各级党组织关心青年的婚事，这是价值观念上的重大变化。今年北京大学一百周年校庆时，江泽民讲话中明确提出：“青年要坚持实现自身价值与服务祖国人民的统一”。人的价值、青少年自身的价值在人们的心里已光明正大地占有一席之地。21世纪关心青少年自身价值、自身的发展，已经成为历史潮流。
2.在青少年教育方面，由过分强调思想道德的教育变为重视全面的素质教育：既重视思想道德教育，同时又重视文化科学知识的传授，重视生产技术的练习，以及各种实际能力的培养；既重视陶冶精神情操，又重视强健体魄的练习。在21世纪，青少年教育的总的方针，还是德、智、体全面发展。但是，整个教育将会进行很大改革。思想道德教育不会再以阶级斗争为纲，不再会只是单调的政治口号和抽象的道德原则，道德准则也不会是上上下下一个尺度。党“鼓励一切有利于国家统一、民族团结、经济发展、社会进步的思想道德。”国家正在为青少年受教育创造越来越好的条件，教育经费每年都在增加，教育制度的改革也正在进行之中。国家对各学校的规模条件、任教教师的学历资格已经做出明确规定；教学内容、课程设置、教学手段、教学方法的大变革即将来临。这一切在不久的将来，将会以法律的形式得到确认与维护。在1998年3月召开的九届人代会上，代表们提交的有关议案中，与青少年利益密切相关的教育立法就有不少。其中《高中教育法》、《民办教育法》、《教育投入法》等议案，已交有关专门委员会审议。《高等教育法》近日获通过。预计在21世纪初，有关教育方面的立法将会更加完备、更加专门化。青少年受教育的权益能更加得到法的保证。
3.青少年的社会角色将由单纯的受教育变为受教育与全面参与社会生活并重。青少年也有权参与社会生活的观念，以往只是存在于少数人的头脑中，普遍的观念是青少年只是受教育的对象。近十多年来，在实际的改革开放过程中，青年人是走在整个社会的前列的；在大量的经济生活中，在许多具体的工作中，青年人已成为真正的主体，他们不仅是人数上的多数，而且参与决策，或处于决策地位。1991年6月15日，公安部、监察部与共青团中央等8个部、局联合提出开展青年社会监督、促进政治稳定和经济发展活动的意见。青年人正以自己的观念与实践影响着社会。可以说，青少年不再是单纯的受教育者，青少年全面参与社会生活的序幕已经拉开了。
4.青少年政策在形式上也会有较大变化，以青少年为主题的专项政策会越来越多。在以往，中国的政策大多是以事为主题，有工业政策、农业政策、商业政策、教育政策、外交政策、军事政策等。有关人的问题，大多夹杂在以事为主题的政策之中，而专门以人为主题的政策比较少。这也表明人的价值在以往带有一种附带的性质。在这种形势下，专门以青少年为主题的政策当然也不会有多少。但是，近十多年来，以人为主题的政策多了起来，1993年通过了《中华人民共和国消费者权益保护法》，1994年通过了《中华人民共和国母婴保健法》，1996年通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》。十多年来专门以青少年为主题的政策、法律、法规也出台不少，除前面列举的外，还有1987年国家教委联合其他7个政府部门发出的《关于严格控制中小学生流失的通知》，1991年最高人民法院对于办理少年刑事案件发布的规定，关于设立少年法庭的规定等。可以预见，随着整个社会民主法制进程的发展，在下一世纪，有关青少年利益保护、有关青少年的发展与参与的专门政策、法律法规将越来越多。
5.青少年政策所涉及的内容将会迅速与国际接轨。改革开放以来，中国许多方面的政策已经开始与国际接轨，在青少年政策方面也必然是这样。对于国际公约，在不违背中国宪法的原则下，中国将会签署；有一些内容相近的具有普遍意义的法律、法规，将会采取移植办法移植到中国来。比如1991年全国人民代表大会常务委员会批准了改造联合国大会通过的《儿童权利公约》。在相关的问题上，在合乎中国法律的条件下，与国际接轨，也是中国青少年政策发展的一个趋势。
在21世纪，中国的青少年政策将朝着维护青少年利益，为青少年发展创造条件，鼓励青少年积极参与社会生活的方向发展，这是近20年发展已经表现出来的趋势。我相信这一趋势必将会沿着这一方向迅速向前发展。