对民事诉讼中法院“不作为”行为的思考，本文主要内容关键词为：民事诉讼论文,不作为论文,法院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民事诉讼就其本质而言，在于通过国家强制力对当事人之间争议的民事权利义务关系作出确认，并保证确认的权利义务得以实现。诉讼中法院与当事人分别运用审判权与诉权实施相应的诉讼行为，（注：本文是从广义上来理解诉讼行为的，即将人民法院的行为也包括于诉讼行为之中。从狭义上讲，诉讼行为仅指民事诉讼中的诉讼参加人以及其他诉讼参与人依照法律规定在诉讼中所实施的行为，而将法院行使审判的行为称为审判行为。）并通过其相互作用共同推动民事诉讼的发展。其中法院作为代表国家行使审判权的主体，既是诉讼活动的指挥者与组织者，又是案件实体问题与程序问题的裁决者，因而其诉讼行为对诉讼活动的顺利进行与当事人合法权益的保护具有至关重要的作用。为了确保法院诉讼行为的实施合乎理性，各国民事诉讼立法都对其进行了严格规制，并通过设置一系列诉讼程序救济机制对其违法行为予以矫正和补救。但从各国诉讼立法实践来看，规制和救济的对象大多限于法院作为形态的违法行为，即滥用职权、超越职权的显性违法行为。对诉讼中不作为形态的违法行为，即失职行为或隐性违法行为规制较少，且往往缺少相应的救济机制。在许多国家，特别是在像我国这种诉讼程序意识相对阙如的国度，法院不作为形态的违法行为即隐性违法行为还普遍存在，以至严重影响了诉讼程序的顺利进行和当事人合法权益的有效保护。在诉讼实践中，法院“不作为”行为所带来的后果具体表现为诉讼的过份迟延、诉讼程序不公以及诉讼程序机制的相对软化。随着社会主义法治国家目标在我国的确立以及审判方式改革的纵深发展，这一问题日益突出，并引起了人们的普遍关注。
一
具体来说，所谓法院“不作为”行为是指法院以消极的不作为方式规避法定职责的行为。从司法实践来看，法院“不作为”行为贯穿于诉讼的全过程。
1.立案阶段。主要表现为人民法院对符合立案条件的起诉不予受理或拖延受理，以及受理立案后，不依法定期间和方式送达有关诉讼文书等。
2.审理阶段。主要表现为故意拖延审理期限；明知依法应当回避的人员不予回避；应当采取保全措施的故意不采取保全措施；对依法应当收集的证据故意不予收集；应当接受委托的故意推诿委托事项或虽已接受但迟迟不予办理等。
3.执行阶段。主要表现为对已经发生法律效力并符合强制执行条件的裁决，调解书不予执行或拖延执行；对异地执行案件，受托人民法院不接受委托或虽已接受委托，但迟迟不予执行等。
上述各阶段的“不作为”行为虽表现形式各异，但其实质特征是基本相同的，具体来说，主要表现在两个方面：
1.违法性。从上述法院“不作为”行为的具体表现形态不难看出，法院所谓的“不作为”行为是针对其法定的“作为”职责而言的，即法律规定其在一定条件下应当为某种行为，而法院却以消极的不作为方式规避其职责的履行。我们知道，法院诉讼行为从本质上说是一种国家行为，是行使国家审判权的具体表现，而审判权的行使与运用只能依法进行，既不能滥用，也不能予以放弃。滥用意味着公然违法，放弃则意味着失职，因而同样也属违法。在这一点上，可以说它充分体现了法院审判权行使与当事人诉讼权利行使的根本区别。如根据我国《民事诉讼法》的规定，人民法院接受诉前财产保全申请后，必须在48小时内作出裁定，裁定采取财产保全措施的，应当立即开始执行。但是如果审判人员不依上述法定期限作出裁定，或者虽作出裁定，但迟迟不采取相应的保全措施，其行为即属一种典型的“不作为”行为，其性质与滥用职权的显性违法行为可以说并无本质上的区别。因此，笔者认为，因法院“不作为”行为而给当事人造成损失的，法院及其审判人员同样应承担相应的责任。
2.妨碍性。这是法院“不作为”行为违法性的必然结果。民事诉讼作为法院与当事人及其他诉讼参与人的一个互动过程，其能否顺畅运行，取决于各诉讼主体是否依照法定的诉讼程序行使了诉讼权利、履行了相应的诉讼义务或职责。人民法院“不作为”行为作为对其法定“作为”职责的规避必然会对诉讼活动的顺利进行及诉讼目的的实现起阻碍作用。并且，法院作为诉讼活动的指挥者与组织者，其违法行为所造成的阻碍作用及后果较其他诉讼主体更为严重。近年来，人们经常抱怨的“诉讼迟延”以及“执行难”等问题无不与此相关联。
通过上述分析我们不难看出，法院“不作为”行为所带来的危害较其他诉讼主体的违法行为尤烈，其造成的后果不仅表现为对当事人合法权益与诉讼权利的侵犯，更主要表现为司法机关对法律的公然违反与侵犯。近年来，司法公信力的普遍低落也无不与法院诸如此类现象的普遍存在相关联。而司法公信力的低落显然又与我们今天建立社会主义法治国家这一目标是背道而驰的。作为法治国家，首要的前提是司法必须具有权威，并能在社会生活中扮演着极为重要的角色。对此有的学者认为，“法治的含义与其说在于法的权威高于一切，还不如说在于司法的特殊位置”。（注：王亚新：《民事诉讼法的程序、实体和程序保障》（代译序），载[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第10～11页。）正因如此，防止和矫正法院“不作为”行为，重塑司法公信力无疑也就成了我们今天每一位法律工作者不能不加以思考和关注的问题。
二
我们知道，关注和思考问题的目的在于探寻解决问题的途径与方法，而探寻解决问题的方法与对策又离不开对问题本身尤其是其成因的剖析。因此，我们在探寻防止和矫正法院“不作为”现象的对策之前，不妨对法院“不作为”现象产生的根源予以理性地反思与检讨。
在实践中，法院“不作为”现象的普遍存在是审判人员“不作为”行为的整体反映。因为尽管法院在对外方面是作为一个整体而存在的，但其职权的行使和职责的履行却是通过具体审判人员的诉讼行为来实现的。而我们知道，只要我们不将审判人员视为神来对待，他们就不可能不具有因其自然个性而存在的缺陷和弱点。事实上，与社会生活中的任何其他主体一样，法官也具有两面性：一方面，他是作为社会统治秩序的特定维护者；另一方面，他同时也是社会生活中的自然人。前者决定了法官的社会组织本质，后者则决定了法官的个人自然本质，法官的社会组织本质和个人自然本质构成了法官这一特定社会角色的双重人格载体。 （注：参见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》， 四川人民出版社1991年版，第136页。）“作为特定社会法治秩序的维护者， 法官理应排除干扰，秉公执法，独立行使职权，完成社会对其秩序维护者的期待，然而，法官仅仅是人——我们在人的统治下生活，而不是在法律的统治下生活——以至不应把法官看作是法学家公认的明确意义上的法官。”（注：顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，四川人民出版社1991年版，第180页。）作为普通社会成员的法官， 其行为必然要受到来自社会诸多方面，有时甚至权威方面的影响，而这些也正是法官缺陷与弱点的成因之所在。在诉讼运作过程中，法官的这些缺陷和弱点将不可避免会反映到审判活动当中去。因此，人民法院尽管是按照最美好的愿望设计创造的“庇护神”，但是当审判机关本身所具有的职权与行使职权的个人缺陷弱点相结合时，就难以避免各类违法现象的发生。在某种意义上说，所谓法院“不作为”现象实乃审判人员自身缺陷、弱点在诉讼活动中的反映与体现。当然，审判人员缺陷与弱点之形成，又往往是多种因素的综合产物。具体就诉讼实践中法院“不作为”现象的产生而言，笔者认为主要基于下述原因：
（一）审判人员法制观念淡薄
我国是一个有两千多年封建传统的国家，封建专制传统多，民主法制观念少。尽管近20年来，我国民主法制建设取得了很大的进步，但全民法制观念、法律意识的提高尚需时日。在人民法院内部表现为某些审判人员法制观念淡薄，法律意识不强，尚缺少依法办事的习惯。加之重实体、轻程序观念的影响以及法院内部管理模式的行政化，诉讼程序法往往成了可遵守可不遵守的“软法”。法院“不作为”现象的普遍存在就是其典型反映。
（二）司法地方保护主义之影响
司法地方保护主义，是指各地司法机关在司法工作中违背法的根本精神与统一原则，歧视和损害外地当事人的合法权益，并对本地区的各种法律主体实行不正当的特殊保护的意识和行为。司法地方保护主义作为一种客观存在有其深厚的历史文化根源，同时也有其现实根源。市场经济体制的确定，一方面打破了地方彼此间的封闭，但与此同时，随着主体和利益的多元化发展，在某种程度上又强化了地方利益的至高性。而现有的司法管理体制与地方政权的联系可谓血肉相连，唇齿相依。具体表现在：（1）在财政方面， 各级司法机关经费的划拨由各级政府决定，且司法机关经费的多少因各地经济发展及财政状况不同而大相径庭；（2）在人事制度方面， 各级司法机关又依附于各级地方党委与人事部门。依照法律的规定，不仅司法机关的司法行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，并且司法人员也由地方各级国家权力机关任免。而在实践中，地方党委组织部门和地方政府人事部门又拥有司法机关重要领导干部的推荐或指派权。在上述管理体制下，地方司法机关显然无力抗衡地方政权的权力干预而处于相对独立超然的地位。相反，在行政权力日益地方化的同时，司法权也随之地方化。因此，不变革现有的司法体制与管理模式，法院就不可能真正做到依法独立审判。司法地方保护主义以及由此而衍生的法院“不作为”现象也就不可能得以彻底根治。
（三）人民法院内部不正常的利益驱动
随着社会主义市场经济的确立和发展，讲求经济效益已成为社会普遍认同的价值目标和价值取向。人民法院在不同程度上也受到了这一价值观的冲击和影响。具体表现在各庭（室）专有职能分工的淡化，所收诉讼费用与审判人员经济利益挂勾。因此，一方面法院之间及法院各庭（室）之间互相争办经济大案、要案，另一方面却对一般民事经济纠纷互相推诿、拖延立案、拖延审理、消极执行，以至造成一部分当事人“告状难、结案难、执行难”的局面，其诉讼权利与实体权益难于真正实现，有失诉讼的公正性。
（四）法律规范有失科学严密
一般来说，作为一项法律规范，无论规范何类主体，一般都有较为严密的逻辑结构，即假定行为模式与法律后果两部分。从我国民事诉讼立法来看，诸多用于规范法院及其审判人员行为的规范往往缺乏相应的法律后果，因而在违反规范时也就没有相应的制裁补救措施。正因如此，要确保这类诉讼法律规范得以真正实施显然比较困难，尤其在我们这样一个人们法治观念尚未真正确立，法律尚未被人们真正信仰的国度。相反，法律规范因自身逻辑结构的欠缺，为某些审判人员违法行使职权解除了思想负担，原本属于法院的法定职责反倒成了某些审判人员手中的自由裁量权。此外，某些法律条款规定过于灵活，弹性过大，也往往为审判人员实施“不作为”行为找到了相应的托辞与法律上的理由。
（五）人民法院人力、物力、财力的局限性
近年来，随着社会主义市场经济的不断发展，市场主体、利益日趋多元化，在繁复的经济交往过程中，经济主体彼此间的冲突与纠纷也日益增多，人民法院现有的人力、物力、财力尚难承担如此繁重的审判任务，积案现象比较突出。因此，从某种意义上说，人民法院投入不足，也是导致“不作为”现象产生的一个重要因素。
三
如前所述，法院“不作为”现象的大量存在是我国目前诸多因素交织的产物。但是，从建设社会主义法治国家的目标与要求来看，它又是我们必须加以根治的对象。1998年9月4日，最高人民法院发布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》不仅将滥用职权的积极作为行为即显性违法行为纳入到追究的范围，而且将法院消极的“不作为”行为即隐性违法行为也列入了追究的范围。具体来说，该《办法（试行）》已将民事诉讼中审判人员六类“不作为”的隐性违法行为列入追究范围：（1）擅自对应当受理的案件不予受理的；（2）明知具有法定回避情形，故意不依法自行回避或者对符合法定回避条件的申请，故意不作出回避决定，影响案件公正审理的；（3 ）当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集影响案件主要事实认定的证据，请求人民法院调查收集，有关审判人员故意不予收集，导致裁判错误的；（4 ）依职权应当对影响案件主要事实认定的证据进行鉴定、勘验、查询、核对或者应当采取证据保全措施而故意不进行，导致裁判错误的；（5 ）拒不执行审判委员会决定或者拒不执行上级人民法院裁判的；（6 ）故意拖延办案，或者因过失延误办案，造成严重后果的。此外，《办法（试行）》还对违法审判责任的确认与追究程序作了明确规定。该《办法（试行）》尽管在具体操作上还存在诸多弊端与不完善之处，但在一定程度上起到了扼制违法审判行为发生的效果却是勿庸置疑的。当然，从彻底根治法院“不作为”现象以及建设社会主义法治国家这一长远目标来看，该《办法（试行）》仍非一项根本性的举措。因此，在切实实施《办法（试行）》的同时，我们仍有必要采取一些更为有效的对策与措施。具体来说，笔者认为不妨从以下几个方面着手：
（一）转变观念、正确认识诉讼程序的独立价值
根治法院“不作为”现象是一项巨大的社会系统工程，转变观念，正确认识诉讼程序的价值，树立科学的诉讼程序价值观是基础。重实体、轻程序是我们国家几千年的固有传统，诉讼程序历来仅被当作实现实体正义的手段与工具，因而毫无独立价值可言。进而在处理实体法与程序法的关系上，程序法自然也就成了实体法的助法，甚至被视为可遵守也可不遵守的“软法”。法院“不作为”现象的普遍存在，在某种程度上反映了人们对诉讼程序的轻视，因为审判人员“不作为”行为本身即体现为对诉讼程序立法规定的违背。近年来，随着人们法律意识的增强以及对诉讼本质规律认识的不断深入，程序的独立价值问题日益引起了人们的普遍关注。并认为既能保障公民权利，又能控制司法行为，既能保证法官的法律秩序代表的地位，又能防止少数害群之马借此践踏法律的唯一办法，就是严密的程序。（注：参见周永坤：《错案追究制度与法治国家》，《法学》1997年第9期。）90年代中期， “程序论”开始在我国法学界勃兴，并产生了广泛的影响。（注：笔者认为，程序论的勃兴可以以1993年季卫东先生先后在《中国社会科学》和《比较法研究》发表“论程序的意义”以及“程序比较研究”为标志，当然，这并不否定在季卫东先生以前或同时，我国民事诉讼法学界已经出现的对程序问题的重视以及研究的水准。如顾培东先生的《社会冲突与诉讼机制》（四川人民出版社1991年版）以及张卫平先生的《程序公正实现中的冲突与平衡》（成都出版社1993年版）等，都对程序以及程序公正问题有深刻的探讨。）大多学者一致认为，诉讼程序除具有工具性的价值外，还具有自己的独立价值。具体来说，诉讼程序的独立价值，主要体现在以下几个方面：（1）诉讼程序保障实体裁判的权威性。 因为裁判的权威性虽然离不开国家强制力的保障，但纯粹的强制则有可能成为外在的暴力压制。事实上，真正的权威应建立在当事人对裁判结果内心确信与承认的基础上。裁判结果是否公正，人们往往难于找到一个十分客观准确的标准，这是由法律与事实等标准的不确定性所决定的。因此当事人往往是通过诉讼程序过程的直接感受来评价裁判结果公正与否。正是在这个意义上，我们说“法律程序有助于从心理层面上和从行动层面上解决争执，法律程序的诸多内容无助于判决之准确但有助于解决争执”。（注：[美]迈克尔·D ·贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，中国大百科全书出版社1996年版，第34页。）（2 ）诉讼程序能使法律的适用更合乎理性。诉讼法所确立的当事人主义、辩论主义等原则以及公开审判、举证、质证、辩论、合议等程序制度，使当事人成为了诉讼中的真正主体，使事实的认定和法律的适用建立在充分论证与理性思考的基础上，从而在一定程度上确保了裁判结果的合理性。（3 ）诉讼程序法能在某种程度上克服实体法的局限，并创制和发展实体法。法院处理案件和适用法律的过程并非简单的“执法”，而是一种复杂的，以法律为框架和主线，综合考虑政策、文化、经济、社会发展等多种因素的高度技术性的创造活动。在诉讼过程中，法官依其自由裁量权通过法律解释、法律补充等作业使法律漏洞、法规冲突等实体法所固有的缺陷得到有效克服，从而实现真正意义上的实体公正。（4）此外， 对于社会公众来说，他们对裁判结果的认同，大多不是通过对实体法的怀疑而是源于对诉讼程序的直接体验，而对裁判结果的不信任也往往始于对诉讼程序的怀疑。通过上述对诉讼程序独立价值的考察，我们不难看出，诉讼程序法，决非某些人所说的可以遵守也可以不遵守的“软法”，而是当事人与审判人员都必须严格遵守的“刚性法”。从某种意义上讲，对诉讼程序的崇尚与诉讼法的严格实施乃建设法治国家关键之所在。
（二）提高法官素质，构建法官依法独立审判的保障机制
如果说，转变观点，正确认识诉讼程序价值，树立诉讼程序独立价值观乃根治法院“不作为”现象的基础，那么提高法官素质，构建法官依法独立审判的保障机制乃根治法院“不作为”现象的根本保障或关键之所在。众所周知，审判独立既是现代法治社会的一项基本原则，同时也是司法裁决获得正当性的一项重要资源。因此，对于一个欲迈向法治国家行列的国度来说，从体制构造到制度建设上确保法官依法独立审判也就成了一项最基本的要求。为此，各个国家一方面不遗余力地对其司法体制与制度进行变革，另一方面，不断提高法官素质，严格法官任职资格，以确保司法具有公信力和权威性。我国司法实践中地方保护主义的存在以及由此而引起的法院“不作为”现象的泛滥无不与法官素质不高以及独立审判缺乏应有的保障相关联。为此，一方面我们必须不断提高法官素质，严格法官任职资格，另一方面又必须对现有的司法体制及制度进行变革。前者是抗衡其他社会影响的前提条件，后者却是关键和保障。审判人员违法审判责任制度的确立，虽可在一定程度上扼制法院“不作为”等违法现象的发生，但毕竟不是根治违法现象产生的根本措施。事实上，一个因害怕惩罚而不犯法的法官，也决不可能成为一个好的法官，他也不可能承担独立审判的重任。因此，从长远计，根治审判人员违法行为产生的根本措施乃不断提高法官素质，健全法官保障机制，从制度上确保法官依法独立审判。从我国目前的司法体制和管理模式来看，司法对行政过于依赖。因此，有必要使各级司法机关与各级地方行政机关保持合理的距离，在人、财、物方面形成自己的相对独立的系统，与此同时，在法院系统内部，大力推行审判方式改革，严格法官任职资格，逐步实现由现行行政管理模式向职业化管理模式的转换。
（三）完善诉讼立法规范，健全监督救济机制
如前所述，法院“不作为”现象的普遍存在还与诉讼法律规范自身的欠科学、欠严密不无关系。因此，进一步完善诉讼立法规范，明确“不作为”行为所应承担的法律后果，健全监督救济机制不失为扼制该现象发生的一项重要举措。具体来说，法院对其“不作为”行为所应承担的法律后果主要是两类：一类是实体性法律后果，另一类是程序性法律后果。所谓实体性法律后果又称实体救济，即人民法院及其审判人员因其“不作为”行为致使诉讼当事人的合法权益遭受损害，从而就其损害予以赔偿的制度。从目前我国国家赔偿立法来看，给予实体性救济的仅限于三类作为违法行为即滥用职权的显性违法行为，如人民法院在民事诉讼过程中违法采取妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误、造成损害的，受害人有权要求法院予以赔偿。对于因法院“不作为”行为所造成的损害尚无可获取赔偿的立法依据。但尽管如此，笔者认为仍不能因此而排除对隐性违法审判人员的责任追究，对此《办法（试行）》作了充分肯定。不过笔者认为，仍还有必要在诉讼立法上再次对此予以明确。只有这样，才能树立诉讼程序及诉讼法的权威，尤其在建设社会主义法治国家的初创阶段。所谓程序性的法律后果，又称程序救济，即对人民法院及其审判人员违反诉讼程序法的不作为行为即隐性违法行为予以矫正，以使其回复正当的制度。对于这一点主要通过赋予诉讼当事人一系列的救济性诉讼权利来实现。如对符合法定回避条件的申请，法院故意不作出回避决定的，当事人有权申请复议；对符合受理条件的案件法院故意不予受理的，原告有权对其不予受理裁定提出上诉等。但是，从我国民事诉讼立法来看，当事人所拥有的程序性救济权利仍欠广泛，尚不能对法院的诉讼行为形成有力的监督。当然，无论是实体性救济，还是程序性救济，法律都必须明确救济提起的主体、途径与方法等程序性问题，只有这样，救济机制才能在实践中充分运作，真正起到抵制抗衡法院违法审判的目的。此外，从诉讼的外部环境来看，我们必须进一步加强监督立法与新闻立法，使各类监督主体有章可循，并充分发挥新闻舆论的监督作用，从而增强诉讼的透明度，并使审判人员在诉讼领域的一切违法行为均无藏身之所。此外，加强人民法院人力、物力、财力的投入，切实解决目前人民法院审判任务过于繁重的局面，同样也不失为一项防止法院对案件久拖不决等“不作为”违法现象发生的有力措施。
标签：法律论文; 不作为论文; 法官论文; 法院论文; 民事诉讼主体论文; 诉讼参与人论文; 法律救济论文; 司法公信力论文; 诉讼代表人论文; 立法原则论文; 法律主体论文; 法制论文; 民事诉讼当事人论文; 司法程序论文;