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石油是工业的血液，是国家的战略物资；石油工业也被世界各国作为战略性、基础性产业，备受政府的关注。中国的石油工业在六、七十年代有过辉煌的历史，曾为处于困难时期的国家经济作出了巨大贡献。然而，自八十年代以来，人们越来越注意到一个令人忧虑的事实——中国石油工业正面临困境：未发现新的大油田，后备储量日益减小，原油产量低速增长，石油进口逐年增加，生产成本急剧上升，资金短缺与浪费并存，行业严重冗员等。与此同时，中国石油工业的体制改革却明显滞后，除了因产业的特殊性政府采取谨慎的态度，以及行业内利益集团的阻力外，另一个重要原因就是中国石油工业的体制改革缺乏明确的目标和可供操作的方案。为此，本文对中国石油工业管理体制和产业组织的模式进行了探讨。
一、我国石油工业管理体制模式
我国传统的石油工业管理体制具有前苏联高度集权的计划经济的典型特征：由国家石油管理部门统一管理全国的石油勘探开发和生产建设工作，建立了单一全民所有制的、高度集中的石油工业管理体制。尽管七、八十年代，国家对石油化工企业的隶属部门几经调整，但并未根本改变国家对石油工业高度集中的计划管理方式。
八十年代，政府针对当时石油上下游业务分别隶属于石油部、化工部、纺织部和商业部，过多的环节造成石油资源低效益使用的矛盾，先后成立了四大国家公司按行政分割实行纵向管理。由中国石油天然气总公司（英文缩写CNPC）主管陆上石油资源的勘探开发，中国海洋石油总公司（CNOOC）主管海上石油资源的勘探开发，中国石油化工总公司（英文缩写SINOPEC）主管石油加工和以石油为原料的化工产品的开发利用，中国化工进出口总公司（英文缩写SINOCHEM）主管石油产品的进出口和国际化经营，从而形成了石油工业上下游分割、海陆分割、产销分割、内外贸分割的格局。
尽管这一行业管理模式在当时讲有其合理的一面，但是无论从石油工业长期发展，从经济资源的合理利用，或提高石油工业整体经济效益来看都是弊大于利的。因为石油工业作为一个完整的工业体系，从系统的观点看，它不是一个单一的生产部门或生产过程，而是一个内部结构复杂，联系紧密的有机系统。从纵向看，存在着上游与下游两个既相互区别又相互联系的产业（生产过程）。这种组织结构的分割状况破坏了石油工业作为一个系统而内生的生产、技术、经济联系，从而窒息了石油工业内在活力的发挥。特别是在低油价的情况下，这种分离的体制更加深了上下游之间的冲突与内耗，加大了交易费用。上游负债亏损经营，资金短缺，勘探不足，生产发展相对困难；下游利润虚涨，非规模经济生产，资源浪费。据国家统计局资料：1991年至1993年，石油加工企业的资金利税率分别为31.28%、25.29%和20.24%，而石油企业分别为2.07%、—1.18%和4.48%。
特别是在1993年撤消能源委员会之后，由行业公司实行部门分割分治垄断经营，而无行业管理的管理体制就带来了一系列弊病。
1.由于缺乏国家石油工业统一的政府机构，就难以对全国的石油勘探开发市场和原油、成品油市场进行统一的管理与协调；就没有一个部门负责制订和实行海洋石油工业和石油资源的各项法规和政策；也没有一个部门代表国家的利益同进入我国石油下游市场的国外石油公司谈判、发放许可证。
2.由于这种体制，现有的四大行业性公司是集行业管理职能、国有资产管理职能、所属行业业务统一经营职能于一身。这种多重身份的出现，往往使管理者和被管理者双方都难以辩明哪一项政策属于行政性，哪一项政策又归属于正常的“公司”内部管理的权限范围。因此，这一体制的现实逻辑是：
行使部分政府管理职能的行业性公司往往会借公司管理之名，对下属企业的经济活动进行大量的、形式不断变换的不正当干预。因为干预的权限越大，行业公司的准官员们“寻租”的租金规模也就越大，这是一种内在的利益引导。
此外，作为被管理者的各石油企业往往会对管理者的许多正当的管理措施，以不正当行政干预为借口而予以拒绝。从而使得管理者和被管理者相互产生不信任、冲突和矛盾。由于双方利益的不平衡以及投资、产量的定额分配问题，现在冲突已愈来愈公开化。
3.由于行业公司与石油企业又相当于母公司与子公司的关系，所以说行业公司所担负的国家管理职能行使的有效性、公正性和权威性是大受怀疑的。例如，由于CNPC无法有效行使政府的管理职能，我国陕西省北部出现了各行各业争相开采油气的“热潮”。据粗略统计测算，亿吨级大油田近一半的储量被地方侵占，各地方公司因缺乏技术，石油采收率仅在6%左右，造成上百亿元资源的损失。管理当局与被管理企业之间存在的这种共生关系必然导致“管制的失效”（regulatory failure）（植草益，1992）。
我们由此判断现行的石油工业管理体制是难以有效运作的，有必要予以改变。为此，国家应成立一个名为石油部或石油委员会的新的行政机构，接管从中国石油总公司、中国海洋石油总公司、中国石化总公司和中国化工进出口总公司中所分离出的政策管理、行业管理职能（邓翔，1992；宋鲁，1995）。该机构可以从各四大总公司现有的领导班子中组建，其职能在于对我国石油工业进行宏观调控以及对石油企业进行必要的经济、技术监督。具体如下：
1.依据国家的产业政策，制订我国石油工业的发展战略、规划，尤其是针对我国已成为石油进口国的变化，该机构应对本世纪末及二十一世纪我国能源供需结构、石油工业的发展战略、石油的战略储备等重大问题及早规划和准备；制订石油天然气勘探开发及相关的技术政策和规范并组织实施与监督。
2.保证并贯彻石油法规的实施和执行。这些法规包括有关石油工业的管理条例，如石油税制、石油资源的归属和保护、油气探明储量的有偿转让以及在转轨阶段和特殊的外部条件下，对企业确定油气生产配额等。
3.负责监督和管理国外石油公司在我国进行的勘探开发活动，如组织石油勘探开发的公开招标，出面与外国公司签订合同，负责监督外国公司履行合同情况等。
4.在国内油价仍未与国际油价接轨的情况下，以及在特殊时期（如国外石油供应中断，国家发生经济危机和处于战争时期），负责确定合理的定价原则和实行价格管制。
5.保护消费者利益，负责监督油气产品质量，并对一些垄断企业所采取的价格歧视、定价非透明化和追求垄断利润等行为予以制止。
由此，各四大公司的行政管理业务就移交给新的国家管理机构。
二、产业组织结构的调整
我们必须认识到新的管理模式并非要重新建立一个高度集中的石油工业管理体制，而是希望在负有权威的行业政府部门的管理和监督下，形成适宜的产业组织结构。因为产业组织结构将对企业的效率与行为产生重大影响。
那么，什么样的产业组织结构才适宜于我国的石油工业？在回答这个问题之前，我们应澄清一个基本问题：石油行业不具有自然垄断性。如果我们被称为西方石油“七姐妹”等跨国石油公司以及林林总总的国家石油公司存在的假象所迷惑，也许会得出相反的结论。而事实上，石油行业本质上具有很大的竞争性，并不具有自然垄断特征。萨缪尔森在对不同行业的自然垄断程度进行排列时，将采油与炼油排在农业之后，同属于竞争性企业。这一判断也可以从现实中得到证明。从反托拉斯政策较为严厉、不拥有国家石油公司的美国来看，虽然有埃克森、谢夫隆等大型跨国石油公司，但同时也存在着数百家效益良好的中小型石油公司。另外，大部分国家的国家石油公司的建立与其说是出于规模经济的需要，不如说更多地是因为石油资源的战略地位。这就不难解释为什么一旦当今世界原油供应较为充足、中东石油危机发生的可能性减少的情况下，英国、印度、墨西哥、秘鲁等许多国家都纷纷选择了将本国国家石油公司民营化和商业化的道路。
图 不同行业自然垄断程度的排列
资料来源：保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯，《经济学》（第12版），中译本（下）第870页，中国发展出版社，1992。
由此判断，我国石油行业的产业组织形式应是竞争性的，而缺乏竞争恰好是我国油气产业效率低的重要根源。为此，产业组织结构的调整已势在必行。针对我国石油行业的特点，有如下四个方案可供选择。
1.按现有的行业管理特点，组建国家石油控股公司
该方案是将已失去行政管理职能的四家行业性公司改组为四大控股公司，负责国有资产的经营和管理，并接受国务院和人大的监督[①]。四家国家石油控股公司的目标是在确保国家经济利益和社会利益的条件下，实现国有资产价值的最大化。
在控股公司，总公司持有子公司或分公司部分或全部股份，下属各公司具有独立的法人资格，形成相对独立的利润中心和投资中心。控股公司型结构是实行内部分权的一种形式。总公司的控制权仅限于估价各子公司的财务绩效、调配资金、以及买进或抛出子公司的股票以调整总体的业务规模。所以，控股公司很象一个内部资本市场。公司工作人员的好坏在企业财务绩效上加以评价和奖励。
该方案的主要优点在于：
（1）在政府和国有企业之间设立国家控股公司，政府不能再对国有企业直接进行干预，而必须通过控股公司。控股公司是追求盈利为目标的企业，政府部门只能对该层次实施管理，而不能越过该层次去管理控股公司属下的子公司或分公司，这就在企业与政府之间形成了一个隔离带。
（2）尽管政府对石油工业资产的直接控制有所消弱，但由于有国家石油控股公司的存在，政府仍能有力地控制油气资源和油气产量，保障国家的石油供给。
（3）组建控股公司有利于提高国有资产的运营效率。控股公司引入市场经济的一般运作原则，如对公司工作人员的好坏在企业财务绩效基础上加以评价和奖励，聘请有能力的人担任公司董事或经理，实行财务自我约束等，这必然会提高国有资产运营效率。
（4）对控股公司属下的企业的组织结构未作较大调整，故能顺利过渡。
但该方案也存在着一系列缺陷：
（1）如果政府仍需严格维持产量和价格约束不变，那么遵守和执行这些约束的将只是控股公司们，而不是新的石油部或石油委员会。国家石油控股公司很有可能演变成新的行政机构，公司的“头头们”又有可能成为新的官僚。更为糟糕的是，这些控股公司很有可能打算收回企业的决策权，变成“婆婆兼老板”（钱颖一，1995），同时因它们与政府有对等的谈判能力，新的石油部或石油委员会就有可能被架空，重演八十年代四大行业公司与能源委员会的权力关系的格局。
（2）与国外的控股公司不同，所建立的四大控股公司都具有“全行业”特征，而不是跨行业的。由于控股公司有可能在子公司之间对投资、价格、产量等重大决策进行内部协调，即便允许各石油化工企业在石油工业上下游、陆上海上进行作业和投资，但各控股公司仍在各自领域和地域内形成完全垄断的局面。CNPC在上游业和大陆勘探开发作业拥有绝对优势，SINOPEC在下游业拥有绝对优势，竞争的格局难以形成。
（3）由于各控股公司都规模庞大（巨额的资产和众多的员工），使得经理人员难以面临破产和兼并的现实威胁，从而无法带来产品市场和资本市场的竞争激励。况且，由于各控股公司之间企业兼并的困难，这某种程度上将妨碍企业一体化的形成，上下游分割的状况仍将维持下去。
（4）如何界定控股公司与各石油企业之间的关系，或者说国家控股公司内部的组织如何构建仍是一件棘手的事。控股公司应适当分层，若不分层，权力过于集中，运作不便；但是分层过多，也容易失控，致使国家所有权旁落。若公司总部对基层企业的人、财、物、产、供、销有着绝对的控制权，实行非市场经济的科层管理模式，将导致基层企业被统得过死，经济效益低下。例如目前中国石化总公司要求国家承认对燕山石化公司的出资权，而燕山石化则要求国家授权自己成为投资主体，控股公司与其下属的企业集团的利益冲突也表明控股公司内部仍涉及集权或分权的两难困境。
2.按油田划分，组建石油企业集团
此方案即组建几个大型石油化工企业集团，行使国家资产的委托经营。方案的优点在于：上下游多个竞争主体的出现，将激励管理者提高经营效率；破产与兼并的现实威胁增大，将强有力地约束经理人员的行为。而且，为了分散上游的风险和实现投资运营的协调性，降低市场的交易费用，以及获得稳定原料供应等目的，上下游企业由于重组和兼并的难度较小，能较为顺利完成纵向一体化。最后一点是，该方案延续了现有石油企业的区域分布现状和管理结构，产业组织的调整幅度较小。
然而，该方案也存在着一些问题。国有资产的经营权无疑会委托给这些大型石油化工企业集团，但随着这些代理者数目的增加，国有资产管理当局对企业监督的难度也随之加大。此外，本方案还涉及如何确定企业合理的规模及行业内厂商的数目的问题。若直接将CNPC属下的各石油管理局以及SINOPEC属下的炼制企业作为独立的企业法人在经济上是不合理的。因为石油工业是具有高风险并要求有规模经济的行业。资金量和规模的大小直接决定了企业承受勘探风险的能力。如果根据经济学家斯蒂格勒利用“生存法则”来间接地确定厂商的最佳规模的话，即凡是在长期竞争中得以生存的规模都是最佳规模（斯蒂格勒，1989），世界上石油勘探开发公司的最小规模应为年产量100万吨，炼油厂的最小规模为年产量650万吨。与此相比，我国大多数石油企业基本上符合最小规模要求，而炼油厂的规模却偏小，缺乏规模经济。
在石油行业内既要鼓励竞争，又能发挥规模经济，较为恰当的形式是采用寡头垄断的市场结构。根据我国地域宽广，资源相对分散的特点，石油行业内以组成四至五个企业集团为宜。数量再少就难以形成竞争，数量过多每一个集团又缺少规模经济。
若将现有的大庆、胜利、辽河等作为大型石油企业集团，那么，随之而来的另一个问题是其余的中小型石油企业又怎么办？作者认为有效的解决办法是以大庆、胜利、辽河等石油企业为龙头，其他各石油企业以自愿参加的形式组建。当然这种办法涉及到对地域分布极广、众多类型不同的石油企业的监督、控制和利益协调等问题。
3.其他两种产业重组方案
一种是按区域组建若干个大的石油化工企业集团公司，即把各区域内的油田、炼化等企业组成企业集团，实行纵向一体化。该方案将分布在黄河以北的大庆、胜利、辽河吉林、冀东等油田组成一个企业集团；将西部新疆、青海、玉门、长庆、延长等油田组建成一个企业集团；将中部中原、河南、江汉、西南四川等油田组建成一个企业集团；目前的海洋石油总公司仍保留为一个企业集团（唐建生，1996）。但该方案的最大缺陷是产业组织的调整幅度较大，各区域集团的管理层的建立几乎要重起炉灶；况且该方案与第二方案相比将涉及更为复杂的企业间的利益分配和协调。
另一种是在各石油企业的二级单位上组建独立的石油公司。该方案的优点在于由于企业规模较小，资本存量不大，能较为顺利地实行产权的多元化，也可较容易实现合资、兼并、嫁接等，同时随市场中厂商数目的增加将增强产品市场竞争。但该方案不宜在行业内大面积实施，因为随着大型企业的分解无疑会削弱国家对石油资源的控制，牺牲规模经济，并且增大因市场对企业的替代所产生的交易费用（包括信息费用、谈判费用、拟定和实施契约费用）。
综上所述，通过以上几种产业组织模式的比较，作者认为第一种方案可以作为近期的方案，第二种方案仅作为一个未来的组织模式。这样选择的主要原因是基于产业发展的稳定性来考虑的。第一种方案将能保证国家对产业的控制，减少因产业组织调整所带来的震荡，并且对四大行业公司的部门利益适当的给予了照顾。因为象CNPC等拥有行政权力并与政府部门拥有对等谈判能力的行业总公司不可能支持一种旨在削弱自身权利的方案。然而，为了提高产业组织的运行效率，通过重组、合并、参股等方式逐步过渡到第二种方案所提出的产业组织模式。
最后，我们应注意产业组织结构的调整，并不意味着随后就会产生中国的埃克森、中国的美孚、中国的谢夫隆，真正意义上的石油企业集团的形成还有赖于漫长而艰难的产权变革、社会职能的分离和市场制度建设。石油工业新的政府管理机构应打破目前地域之间、上下游之间、海陆之间划地为牢的经营格局，尤其是扩大陆上油气勘探开发采用许可证制度的领域，提高我国油气资源的许可证发放的竞争性和管理的透明度，以加强该领域的竞争并吸引国际石油企业公司的进入[②]。因为国际石油公司的进入不仅带来了资金、技术（这些对于充满高风险、高投资的石油业是重要的），更重要的是思想、观念的输入和市场竞争的输入，这将为石油企业的干部（大多数仍属于技术型或行政型）提供更多的市场体验，有助于他们在短时间内变成企业家。事实上，长期从事对外合作的海洋石油总公司（CNOOC）在效益上与陆上石油天然气总公司（CNPC）的巨大差异也能为上述建议提供佐证。
注释：
①事实上，中国石油化工总公司已作为国家三大控股公司的改革试点。在中国石油天然气总公司与英国C＆L咨询公司合作完成的研究报告中，也提出将CNPC改造为国有控股公司。
②鉴于石油资源的战略性，国家已强制规定CNPC在所有获得许可证的外国公司中拥有51%的股权。