完善养老保险省级统筹管理体制的思考*，本文主要内容关键词为：养老保险论文,管理体制论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840.67文献标识码：A文章编号：1006-4346(2007)04-0057-07
养老保险统筹层次不高，始终是中央财政或省级地方财政不得不为养老保险制度输血的制度原因之一。一些省份即使提高到养老保险省级统筹层次，又受到地市级养老保险负担水平参差不齐与经济发展水平的影响，拥有基金结余的地市抵制基金上调，地方财力保护现象盛行，大保险的理念被地方政府一时的养老保险基金盈余的短视意识与保护意识所冲淡。夯实养老保险省级统筹体制，确实需要从财政政策、保险理念、保险制度本身设计上采取措施。
1 养老保险省级统筹“统而难筹”的原因
截止2006年1月，我国实现和基本实现省级养老保险统筹的省份只有12个。在退休人员逐年递增的情况下，养老保险个人账户“空账”以每年1000亿元的规模增加。据《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》透露，到“十五”末期，这一数字达到8000多亿元，2.5万亿元的养老金缺口。[1]促使中央和地方财政对养老保险基金的补贴逐年大幅度增长。
《中共中央关于制定十一五规划的建议》指出：“建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式。增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会保障基金，逐步做实个人账户。逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂的能力。”中央提出的增强统筹调剂能力，提高统筹层次，减少结构性资金短缺，无疑可以通过减少管理环节和管理层次，实现集中管理，降低基金分散管理风险，适应劳动力流动性的需要。针对1997年国务院26号文件提出的加快建立基本养老保险基金的省级统筹，为最终实现全国统筹创造条件的要求相比，我国省级统筹的改革步伐较为缓慢，且运行效率不高，其主要矛盾在于：一是地区间人均工资与赡养比例不一造成的养老保险基金的存量有别，形成省内劳动人口结构相对年轻、覆盖面较小且经济发展水平较低的地区补贴劳动人口结构老化、覆盖面较大且经济发展水平较高的地区；二是未能在政策上明确各级政府在养老保险上应该承担的具体责任，形成企业依赖政府，下级财政依赖上级财政，省级财政依赖中央财政的局面；三是“分灶吃饭”财政体制制约了统筹层次的提高。一位劳动保障部官员在接受《第一财经日报》采访时一语道破天机：现在建立省级统筹比较大的困难是省级地方政府的阻力。因为在哪一级统筹就要哪一级财政负责，在中央还没有下定决心的时候，省级财政不愿意主动担此责任。
一些观念认为，统筹层次越高，对经济发达地区来说就会多拿钱去“劫富济贫”，经济上要吃亏。由于认识不到位，存在短期行为，许多企业少报、瞒报缴费基数。相当部分的省市仍以地市为统筹单位，这在经济欠发达的地区暴露出更多的矛盾，企业效益不景气，费率高，负担重，逃避和拖欠养老保险费现象严重，收不抵支，造成养老保险基金发放的较大缺口。
表1 2004年分地区养老保险基本情况及结余保障水平*
基金结余参保人数 人均基金 结余保障基金结余参保人数 人均基金 结余保障
地区结余 水平地区 结余 水平
(万元)(万人)(元/人)(月)
(万元) (万人)(元/人) (月)
全国 22065401 11646.5
1894.60 2.69
北京378691
307.0
1233.52 1.75 湖北
434851 554.4784.36 1.11
天津221073
185.7
1190.48 1.69 湖南
757407 468.7
1615.97 2.29
河北872288
501.9
1737.97 2.47 广东 4567456 1278.5
3572.51 5.07
山西701009
276.3
2537.13 3.60 广西
333686 198.5
1681.04 2.38
内蒙古 268420
228.3
1175.73 1.67 海南
106219
83.1
1278.21 1.81
辽宁
1557866
754.9
2063.67 2.93 重庆
155727 187.6830.10 1.18
吉林258991
311.5831.43 1.18 四川 1111592 418.0
2659.31 3.77
黑龙江 732467
518.3
1413.21 2.00 贵州
320611 120.0
2671.76 3.79
上海743332
461.1
1612.08 2.29 云南
454622 179.6
2531.30 3.59
江苏
1193700
863.8
1381.92 1.96 西藏 -2604.4-59.09
浙江
2006702
657.0
3054.34 4.33 陕西
207032 265.0781.25 1.11
安徽247157
343.1720.36 1.02 甘肃
200118 140.8
1421.29 2.02
福建464774
284.8
1631.93 2.31 青海 6600
40.5162.96 0.23
江西304829
262.5
1161.25 1.62 宁夏
157788
46.5
3393.29 4.81
山东
1754944
916.7
1914.41 2.72 新疆
539624 186.3
2896.53 4.11
河南971519
580.0
1675.03 2.38
资料来源：根据2004年劳动与社会保障统计年鉴计算整理。
*我国养老金结余保障水平按2004年退休职工平均每月705元计算(企业退休人员养老金水平与机关事业单位退休人员退休费水平存在一定的差距。为了减少两者之间的差距，2006年6月，国家出台政策，明确企业退休人员基本养老金三年连调，企业先于机关事业单位。2006年组织的是2005、2006年两年的调整，共有3966万企业退休人员上调了养老金，为此养老保险基金支出共增加678.4亿元，中央财政补助179亿元。目前新增加的养老金已全部发到退休人员手中)。
2 省级养老保险基金结余与财政补贴并存
从近几年我国劳动与社会保障统计年鉴中的养老保险统筹基金收支情况看，我国各地区之间养老保险统筹基金收支情况良好，除个别地区外，几乎所有地区每年都有一定量的基金收支余额。如在2004年，全国只有西藏自治区的养老保险统筹基金没有结余，其他30个地区的养老保险统筹基金全部有结余(见表1)。而另一方面，是中央与地方财政对养老保险的补贴却逐年大量增加(见表2)。
表2 1998-2005年全国企业职工基本养老保险基金收支情况(单位：亿元)
养老金 中央财政地方财政
中央与地方
养老金 养老金征缴当年滚存 当年滚存结余
年份占当年支出
征缴收入补贴收入补贴收入财政合计 支出 与支出结余 结余比例(％)
1998 1442.1 0 16.916.9 1511.6
-69.5611.6 40.46
1999 1797.5
3.0164.5
167.5 1925.0 -127.5734.0 38.13
2000 1959.6
9.4309.0
318.4 2115.0 -155.4947.0 44.78
2001 2161.6 327.4
—
327.4 2321.0 -159.4
1054.0 45.41
2002 2551.4 408.2
—
408.2 2842.9 -291.5
1608.0 56.56
2003 3044.0 474.3 55.7
530.0 3122.0
-78.0
2207.0 70.69
2004 3585.0 522.0 92.0
614.0 3502.083.0
2975.0 84.95
2005 4312.0 544.0107.0
651.0 4040.0
272.0
4041.0 100.02
资料来源：根据历年劳动和社会保障事业统计公报及其它资料计算整理。
从结余保障水平看，按退休职工全国平均退休工资水平计算，全国只有广东、宁夏、浙江、新疆、贵州、四川、山西、云南可对离退休人员维持发放三个月稍多的养老金工资；湖北、陕西、安徽、青海对离退休人员的养老金存量不能维持发放一个月；而西藏则停留在负水平的基础上。从全国水平看，结余保障水平也只有2.69个月，可见，我国养老保险的保障水平较低，抗风险能力非常脆弱，苦乐不均的现象明显。
1998年至2003年当年养老金征缴收入与当年养老金支出连续出现负值。连续多年中央与地方财政给予了大部分养老基金收不抵支的省市以大量的补贴，到2005年底，我国养老保险基金的滚存结余为4041亿，若扣除这些当期补贴，事实上我国的所谓养老保险基金滚存结余只有4041-3034.4=1006.6亿元。
图1 1998年至2005年中央与地方财政养老保险基金补贴情况
图2 全国养老保险基金滚存结余折线图
省级养老保险基金大部分看起来有所结余，但这种结余非常有限，不足以抵御任何风吹草动的社会风险，同时会掩盖省级内部各地区之间养老保险基金结余与不足并存的现象。从增值功能看，我国基本养老保险基金积累达7000亿元，积累的基金目前每年记账收益率不到2％，隐性损失是很大的。[2]省级统筹“统而难筹”，是地方保护主义体制造成的，迫使中央与省级地方财政不得不实施一年比一年高的养老保险基金财政补贴。
3 省级养老保险统筹的统计考量
中共十六届三中全会上的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”“十一五”期间，加强省级基金预算管理，在完善地市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，建立健全省级调剂金制度，实现养老保险基金省级统筹。调剂基金可以采用下式计算：
其中：Q[′][，1]——表示调剂金额；AS——表示单位工资总额；
——表示平均负担率；B[，a]——表示单位负担率；P——表示社会保险费用(离退休费用)。
实际工作中，平均负担率用基金提取率D[，ra]取代，此时的调剂金额用下式计算：
Q[′][，1]＝∑|AS×D[，ra]-P|
如果考虑结余积累等因素，同时达到少调出调出地区的部分调剂金额的目的，这时采用下式计算：
Q[′][，1]=∑|(AS+P)×D[，ra]-P|
实现省级统筹，覆盖范围扩大与覆盖人数大量增加，就是要在更大的区域范围内均衡各地市畸轻畸重的养老负担，通过调剂手段使小区域(地市)平均负担率高于大区域(省级)平均负担率的差额通过再分配的形式，转由大区域来分担，这样，养老金发放风险降低，同时，还可以在更大区域范围内降低对企业的养老金缴费率，扩大企业的竞争力。由下式计算如下养老保险基金调剂金额：
小区域平均负担率
=∑P[，小]/∑AS[，小]
大区域平均负担率
=∑P[，大]/∑AS[，大]
大小区域养老保险费用负担离散系数V[，σ(大或小)]=σ[，(大或小)]/
养老保险基金调剂金额Q[′][，1]=∑|-|×AS
∑P——表示养老保险费用总额；∑AS——表示工资总额；σ——表示标准差
上述省级养老保险统筹水平的考量，计算地区负担率不均衡的状况，通过省内调控，实施省内地区间养老基金的调剂。但是受地方保护主义体制的影响，在实践过程中政府的调剂手段往往十分有限。我国名义上已有十多个省市实现了省级统筹，但省级统筹金的作用非常有限，省级范围内仍存在养老保险苦乐不均的状况，市县之间画地为牢，结余与赤字并存，导致中央财政对地方养老保险赤字的补贴数额越来越大，地方统筹以社保基金的支付缺口增大为理由，不断加重企业的社保负担，大幅度超过国外企业的水平。在近年的辽宁省养老保险改革试点中，省级范围内不同的县市的企业供款率差别巨大，最低可以是19％，最高达到了29％。个别县市由于企业严重老化，企业社会保障的负担甚至高达工资总额的50％以上，其中主要就是因为养老保险企业缴费率在各地方的不同。[3]过高的企业缴费率，导致许多企业无力缴费或以各种方式逃避参保。如减少雇工、不签雇工合同、把固定工改为临时工、把固定工资改为临时奖金等等，不仅侵害劳动者的基本权益，而且与国家促进就业的宏观经济目标形成冲突。[4]统筹层次低，为了维系养老保险的正常运转，迫使地方不得不进一步提高企业缴费率，形成了一种恶性循环。在这种情况下，统筹需要省级财政负起责任，落实财政对地区养老金收支缺口补贴以及做实个人账户的补助资金。而由于分税制的影响，事实上大量的财政补贴由中央财政负担。从表二可以发现，从2003到2005年，地方财政的养老金补贴占全部养老金财政补贴的比例不超过17％。而2006年，中央财政对养老基金的补贴高达774亿元，为历史新高。
4 完善省级养老保险统筹体制需要认真解决的核心问题
4.1 制度改革：统一养老保险制度
在我国一些实行了省级统筹的省市，采取了统一缴费比例和基数、统一基本养老保险统筹项目、统一基本养老金计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一社会保险经办机构管理等措施。六统一政策基本夯实了省级养老保险统筹基金调剂的体制基础，为运行基金调剂机制创造了条件。省级社保最高行政部门发挥强势，同时明确各级地方财政的责任，将基金的管理和调剂、组织机构和人员的系统化管理等权力集中在省级社保行政主管部门。把握养老保险基金的控制权，减少流转环节，理顺业务流程，完善服务功能，通过强化其再分配功能，完善利益协调机制，杜绝差额缴拨、协议缴费、随意减免养老保险费等不规范行为和违纪问题的发生。如黑龙江省实行省级统筹后，全省平均缴费比例为20.18％，较省级统筹前平均下降2.42个百分点，仅2005年就为企业减轻负担4.13亿元。统一统筹项目，缩小了全省基本养老金水平差距，减轻了企业统筹项目外待遇的支付压力。及时兑现“不差一人、不欠一分、不拖一天”的发放承诺。[5]实行制度与政策统一的省级统筹，使养老保险关系的个人账户的可携带性在省内成为现实，从制度上为劳动力在省内的合理流动提供了方便之门。
4.2 观念变革：树立大保险与养老保险可持续发展观
一些名义上已实现或基本实现省级统筹的省市，由于有效的制度建构缺失，“统而难筹”真正来自于地方政府官员只顾眼前利益，不顾长远利益；只考虑局部，不顾整体；只顾小家，不管大家，缺乏全局观念的思想阻碍，来自于人们在制度取舍中的逆向选择，甚至一些道德缺失。从保险理论看，省级统筹是一种大保险，同时也要从养老保险的可持续发展来考虑省级统筹范围内的保险要素。省级范围内，确实存在养老保险负担不均、经济发展水平各异、人口年龄结构不平衡等问题，导致养老保险基金收支地市间出现或盈或亏的局面。受制于体制障碍，不能有效实现盈亏相抵、调剂基金余缺，必能在静态上迫使中央与省级财政为实施“两个确保”政策加大养老金的财政补贴。为此，2006年中央财政共补助养老保险基金774亿元，是近年来补助幅度最大的一年。此外，各地还补发放养老金历史拖欠5.1亿元。[6]从动态的年龄结构动态看，养老保险制度是一种长期的制度，在职职工年龄结构年轻化且养老负担较轻的地市，在一定年限后年龄平移会成为年龄结构呈老态的地市，而现在职工年龄结构相对老化且养老赡养率较高的地市，若干年后随着人口的自然淘汰，养老负担自然降低，从长远看可以实现两者的基金互补与双赢。从经济发展的动态看，经济发展的快慢是相对的，国家宏观调控政策与各地市之间产业结构的调整与升级，可能出现新的经济结构布局，经济发展对养老保险的贡献率会出现新的变化，一些自然灾害带来的对经济的影响而对养老基金征缴造成的暂时困难也存在很大的随机性。显然，经济发展不平衡的互补从长远上看也是公平的，完全符合大保险法则与可持续发展原则。
4.3 公平与扩大养老保险基金双支撑：努力扩大养老保险覆盖面
劳工组织专家塔玛格诺和克诺普(Edward Tamagno & Rudiger Knop)在劳动保障部与国际劳工组织2005年12月14-15日召开的“扩大社会保障覆盖面国际研讨会”上提出：目前中国养老保险制度至少在两方面阻碍了劳动力流动，一是一些省份没有建立养老保险的省级统筹，二是对跨省工作的劳动者养老保险利益缺乏有效的保护机制。缺乏省级统筹机制，现在受伤害最大的群体是进城务工人员和灵活就业人员，将来可能是知识分子以及其他核心人才。扩大养老保险覆盖面是“十一五”社会保障规划的重点，《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》全面规划了“十一五”期间中国社会保障的蓝图：未来五年内，政府将对城镇个体劳动者和灵活就业人员、进城务工人员、被征地农民、农村务农农民的社会保障问题做出制度性安排；到2010年城镇养老保险参保人数将达到2.2亿人，中国将初步形成基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。
我国第一次制定劳动保障的发展规划，其中扩大社会保险覆盖面被列为劳动保障的约束性指标。努力扩大养老保险覆盖面，一方面对实现省级养老保险统筹无疑将带来财力支持，利用扩大养老保险覆盖人员的年龄级差可以缓解养老基金紧张的局面。基本养老保险社会统筹的运行机制是“大数法则”统筹层次越高、调剂范围越大，调剂能力的抗风险的能力越强；另一方面通过城镇基本养老保险制度，对现行个体私营企业、进城务工农民，外商投资企业、个体劳动者提供养老保障，解决他们的后顾之忧，实现社会公平。但一定要统筹考虑建立规范的财政补贴制度和运行成本控制制度，有序推进扩大覆盖面的工作。
4.4 多管齐下：个人账户“空账”率降低到最低程度
个人账户不做实，在人口老龄化程度进一步提高后，保持养老保险基金的长期平衡将更为困难，为省级统筹乃至全国统筹带来极大的财政障碍。我国个人账户“空账”化现象根源于改革前未能为离退休职工积累保险基金，而实施社会保障统筹与个人账户相结合的养老保险制度之后，采用了代际转借技术，在职职工一方面要为自己积累养老保险基金，另一方面要负担离退休职工的养老保险基金的发放，在社会统筹账户收不抵支的情况下，大量地动用了个人账户基金，形成了个人账户的“空账”运行。为何要做实个人账户，起源于三个方面的原因：一是有利于从养老保险现收现付制向部分积累制过渡，统筹账户基金实行现收现付制，用于互助共济；个人账户基金实行积累制，用于职工个人未来养老。但在实际运行中，由于养老保险没有基金积累，在退休人员越来越多的情况下，为了确保养老金当期发放，不得不动用本应留作积累的个人账户基金。这样既不利于养老保险制度的稳健运行，也会影响将来养老金的按时足额发放。要真正实现部分积累的制度模式，就必须做实个人账户；二是有利于应对人口老龄化与高龄化的挑战。为应对人口老龄化程度高峰的到来，必须及早进行基金积累，以承接老龄化高峰时养老金支付的压力，届时如果仅靠当期征缴和财政补助将难以为继；三是有利于促进劳动力流动。参保人员因个人账户没有做实，养老保险关系的转移受到影响，制约了劳动力的正常流动。做实基本养老保险个人账户后，个人账户基金具有可携带性，从而有利于参保人员流动。
表3 2003年我国地区赡养系数与人均基本养老保险基金结余率比较
赡养系数人均养老保险 与全国平均人均
地区 (％) 基金结余(元) 结余相差额(元)
上海
21.881612.08 -282.52
天津
14.551190.48 -704.12
北京
14.321233.52 -661.08
宁夏8.393393.29 +1498,69
新疆7.782896.29 +1001.69
云南
10.292531.30 +636.70
资料来源：根据2004年劳动与社会保障统计年鉴整理。2003年全国人均养老保险基金结余为1894.6元。
我国各省市的“空账”化率不一致，一般而言，老龄化程度越大、赡养系数越高的地区，人均养老保险基金结余较低，“空账”化程度较高。以我国赡养系数最高的前三个省市与赡养系数较低三个省市对比，人均养老保险基金结余可以看出其中一般规律(由于制度设计问题与覆盖范围问题，不能绝对看待这一命题的准确性，“空账”率的高低与人均养老保险基金结余有一定关系，下表中各省市的“空账”率资料无法查到，暂缺，但可以基本说明问题)
各省市“空账”率程度相差较大，发达地区“空账”率相对高于不发达地区，中央财政对各省市养老保险的赤字补贴也相差较大。尽可能各省市在全国统筹前做实个人账户，对实现养老保险全国统筹有着重大的经济意义。
5 从省级养老保险统筹最终走向全国统筹
世界上建立现代社会保障的国家基本上都是中央统筹，中央统筹是最大范围的社会统筹，从管理成本角度看，可以做到成本最低。我国劳动保障“十一五”规划养老保险改革的目标是基本实现省级统筹，远期目标是按照十六大三中全会文件精神最终实现全国统筹，这是政府介入社会保障的责任。建立养老保险基金全国统筹，前提条件是率先搭建健康的省级统筹的阶递和平台，我国现行的省级政府地方统筹，省级财政要负担责任，仍存在管理体制难以理顺的问题，省级财政高度依赖中央财政，中央财政负责对亏损的省份给予赤字补贴。从表二的数字分析看，2000年至2001年为一历史拐点，2000年中央财政补贴养老基金为9.4亿元，地方财政补贴养老基金为309亿元，2001年，中央财政补贴养老基金迅速上升到327.4亿元，随后各年份大量增加，2006年高达774亿元，中央财政成为养老保险基金补贴的主角。地方财政2001年和2002年补贴养老基金为0，2003年后只保持数十亿元或百亿元左右的水平，成为养老保险基金补贴的配角。用以下图型的数字计算中央财政对养老保险基金财政补贴的增长率，取值不同的年份区间，中央财政对养老保险基金补贴的年均增长率存在较大差异：从2001年到2005年计算年均增长率为13.54％，若从2000年到2006年计算年均增长率则为107.21％，主要是受2000年(9.4亿元)和2006年(774亿元)两个相对极端数字的影响(图3)。
图3 中央财政养老保险基金补贴示意图
在省级统筹的基础上再进一步提高养老保险的统筹层次到全国层次，这既可以减少不同省份间划转养老保险基金的管理成本，也可以为建立全国统一的劳动力市场消除障碍。同时，中央统筹取代地方统筹，不仅可以进一步降低企业平均缴费压力，降低参保人的缴费负担，为更多的人享受基本社会保障创造条件。克服地方统筹的弊端，而且还可以解决落后地区建立基本社会保障制度面对的缺少专业人才和诸多科学管理的技术问题，大力减少社保基金因缺乏宪政制度保障而流失的腐败与非法挪用问题。
目前，我国养老保险统筹水平较低，管理机构众多、工作人员膨胀，导致基本养老保险管理出现了诸多问题，如寻租现象严重、管理混乱、服务质量差、工作效率低、管理成本居高不下，影响劳动力市场的统一建立。借鉴国际先进经验，建立全国范围的基本养老保险社会统筹，完善个人账户设置和建立经济核算机制，充分运用国家财政调节收入分配的职能，进一步稳定养老保险在全国范围内实现社会化发放与足额发放的目标、进一步促进经济发展和维护社会稳定。
省级统筹向全国养老保险统筹过渡应该首先将做实个人账户作为最基础的要件，要求中央财政将弥补养老保险隐性负债这一长期悬而未决的问题尽快解决好，地方财政给予一定的财力支持，“空账”化问题基本解决之后，才能在一个公平的平台上实施全国统筹。否则将这一带有“危险”性的高“空账”率带入全国统筹，中央财政担负要责，失去地方财政支撑，全国统筹制度很难得以可持续发展。
百分之百地做实个人账户，再实施养老保险全国统筹，这个时间表难以确定，但一个前提条件是，要实现养老保险全国统筹，必须将各省养老保险个人账户“空账”化率尽可能降低到最低程度。降低“空账”率不可能一蹴而就，2005年我国养老保险个人账户“空账”额达到8000亿元，我国的“空账”率在未来几年可能会越来越高，而政府消减“空账”的最主要手段在于加速划拨部分国有资产充实社会保障基金，“空账”率占GDP的比率在30％以下，实施养老保险全国统筹的经济条件应该比较成熟，中央财政有能力对社保收支账户总量平衡实施赤字补贴。也有的学者提出，划拨一部分外汇储备充实社会保障基金，不失为一个可以考虑的选择。国资委坚持支持将部分国企的收益(利润)转为社保基金，为社保基金的短缺弥补带来了福音。养老保险全国统筹更大的意义在于，作为游击大军的农民工参与城镇养老保险，其个人账户转移将不因跨省区流动而频繁退保，真正地享受国民待遇。
诚然，全国经济发展水平不一，城乡差别较大，养老保险赡养系数也存在较大的地区差别，这些因素都会给养老保险全国统筹带来一定的制约，但是作为十六大确定的一个长期目标，努力克服这些制约因素，尽力完善养老保险制度全国统筹的技术机制，推进财政体制改革，加强宏观调控，相信这一目标可以实现。
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