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社会保障作为近现代工业文明的产物，已经经历了100多年的历史，且已日趋完善，成为社会稳定系统的一个重要载体。虽然世界各国社会保障制度有所不同、形式多样，但作为政府都不同程度地介入社会保障。政府作为社会管理的权力机关，是国家权力的具体代表，是社会保障的责任主体。本文拟对政府介入社会保障的动因、政府介入社会保障的缺陷、影响政府介入社会保障的因素和政府介入社会保障的政策选择进行探讨。
一、政府介入社会保障的动因
政府为什么介入社会保障？要解决这个问题必须从政府介入社会保障的外在动因和内在动因进行分析。
1.政府介入社会保障的外在动因
政府介入社会保障主要是由市场机制下的收入分配缺陷所决定的。在市场经济条件下，经济决策的主体是具有法人地位的企业，生产和交换的目的是企业盈利最大化，生产和交换受市场供求关系和价值机制的调节，与此相适应，收入分配的主体是作为独立的商品生产者和经营者的企业，收入在不同社会成员之间的分配依据是其拥有的生产要素市场稀缺程度和要素价格，收入分配的形式是与各种提供给市场的要素相对应的报酬形式，如资本所有者根据投入的资本量取得相应的资本收益，劳动者根据投入的劳动量取得相应的劳动报酬，土地所有者根据出租土地的数量获得地租等。这样，不同的要素所有者，由于他们拥有要素的数量或质量不同，他们竞争机会也就不均等，从而他们的收入也就不平等。要素的差别，主要体现在拥有的财产和个人天赋上的差别，而由财产和个人天赋的差别所产生的机会不均等和收入不平等又是市场机制自身难以克服的。这种靠市场调节收入的结果：一是使得占有大量生产要素并在市场上取得很高价格的人取得很多的收入，而那些只有少量生产要素并取得很低价格的人只能得到很低的收入；二是有相当一部分社会成员得到的收入要低于最低生活需要的水平；三是没有生产要素的人，如老人、残疾人、失业者则无法取得收入以至无法生存。
靠市场调节收入还会产生不良后果。一方面由于一部分人收入难以维持最低生活需要，难以养活本人及其家庭成员，使劳动力再生产处于一种萎缩状态，使劳动力不仅在数量上不能满足现代化大生产需要，而且使劳动力的科学文化素质也难以适应现代经济的要求；另一方面，由于一部分收入难以维持最低生活需要，难以养活本人及其家庭成员，致使劳动者对现实不满，对明天失去希望，在很大程度上增加了社会不安定因素，出现罢工、游行示威、刑事案件等，危及国家政权。
这种在市场机制下的收入分配的内在缺陷，需要通过市场以外的力量加以矫正和弥补。究竟由什么力量来矫正和弥补？能够矫正和弥补这个缺陷的力量必须具备以下两个条件：
(1)要有雄厚的物质基础且能提供公共需要。市场机制下的收入分配的缺陷，是由于市场机制本身运行过程中带来的，它根据人们提供的生产要素的质和量获取报酬，只有这样才符合商品经济的等价交换原则和社会经济发展的客观要求，才能使生产要素所有者、供给者和经营使用者之间产生一种相互制约的利益机制，在平等竞争和追求各自收入最大化的过程中，推动生产要素的合理配置和有效利用，因而市场机制下的分配是建立在效率基础之上的。如果外在力量对市场机制下的收入分配本身进行干预，必然干扰市场机制的效率发挥，进而造成生产要素配置和使用的效率损失。因此外在力量对市场机制下的收入分配本身不能干预，而只能靠外在力量的能力（主要是经济实力）对收入分配进行矫正和弥补。这种矫正和弥补的具体对象是大量失去最低生活来源的人及其家庭，矫正和弥补的手段是对这些人进行收入补偿，涉及的面广、量大，这是任何家庭、企业、社会团体、宗教慈善机构的能力无法顾及的，也没有这种职责义务。
(2)要有立法权。要矫正和弥补市场机制下收入分配的缺陷，主要是通过对失去最低生活来源的人及其家庭提供收入补偿，只要市场机制运行就有收入分配的缺陷，就要有这种提供收入补偿的行为，因而提供收入补偿行为不是一时之事，而是一种长期行为。要提供收入补偿，首先就要筹集资金，对筹集资金的方式、依据、负担的主体及资金管理要作出具体的规定；其次要对收入补偿支付的原则、条件、标准和方式作出具体的规定，这些具体的规定要使全社会都来遵守执行，必须以法律、法规的形式予以规范。
综上所述，只有政府具备有雄厚的物质基础且能提供公共需要，只有政府具有立法权。因而，矫正和弥补市场机制下的收入分配缺陷的外在力量只有政府，因此，矫正和弥补市场分配的缺陷是政府介入社会保障的外在动因。
2.政府介入社会保障的内在动因
并不是说，有这种外在动因，政府就一定要介入社会保障，它们之间并没有必然的联系。政府介入社会保障还有其内在动因。
社会保障是一种由政府提供给人们消费的物品，这种物品既具有私人物品的性质，又具有公共物品的性质。对具体某一人讲，政府提供给他最低生活需要，解决了后顾之忧；对整个社会来讲，由于政府提供社会保障使社会安定，为经济发展提供良好的外部环境。可以说，社会保障是介于私人物品和公共物品之间的物品，具有双重性质。这种物品如果由私人、企业或社会团体来经营，其效率就会受损，只有政府承担这种经营，才能取得更高的效率，这种社会效率是不言而喻的，这里只分析其经济效率。
1.政府介入社会保障可以减少社会保障基金筹集和支付中的成本、费用。
矫正和弥补市场机制下收入分配的缺陷，主要手段是对社会失去最低生活来源的人给予收入补偿，这种补偿有筹集社会保障基金、支付社会保障基金的两个过程。通过政府介入社会保障，能减少在筹集资金和支付资金过程中的成本、费用，因为政府可以通过法律、法规形式对筹集资金的对象、依据、标准、方式等给予强制性规定，这些规定使社会保障基金筹集能按规定的对象、依据、标准足额征收，减少征收中的非正常成本、费用，减少基金收入不足现象；同时对基金的支付能按规定的对象、依据、标准支付，减少基金支付中的损失，避免企业、社会团体、慈善机构等多头举办社会保障而引起机构设置重叠、经营管理人员增加而使成本、费用增加。
2.政府介入社会保障可以增加政府的财源。
政府介入社会保障其主要内容是筹集社会保障基金和支付社会保障基金，尽管世界各国所选择的社会保障筹资方式不同，但大多数国家都坚持政府、企业（单位）、个人三方出资原则，资金主要来源于企业和个人双投保，政府以目的税形式从企业和个人那里收取用作社会保障的资源，然后分给那些需要保障的人，不足部分由政府以非目的性的各种间接税和直接税增补。这种筹资方式，从表面上看增加了企业和个人负担，减少了企业的盈利，减少了个人可用的收入，其实质是将一些少数企业和个人未来的成本、费用以及风险，由社会共同负担；如若这种负担由少数企业和个人承担，它是无法消化、无法承受的，现在通过社会共同负担，每个企业和个人的负担是有限的。这样使企业和个人能够站在同一起跑线上平等竞争，放下了包袱，为社会创造物质财富，增加了社会财源。职工医疗保障就是一个很好的说明，使原由一个企业负担的医疗费用由社会共同负担，避免了企业因一两个职工的医疗费用而拖垮一个企业的情况，使企业和职工都无后顾之忧。
3.政府介入社会保障可以调控经济。
(1)从社会保障收入来看，世界各国基本上采用开征社会保障税的形式筹集社会的保障资金。一方面，开征社会保障税影响雇主的收入水平，影响劳动者的当前消费水平，从而影响整个社会的供求关系。另一方面，政府还可以根据国民经济的总体情况，调整征税的范围、税率等，对国民经济进行调控。当经济发展，可以扩大征税范围、提高税率来减少需求，抑制投资，避免经济过热；当经济萧条时，降低税率，缩小征税范围，来增加需求，增加投资，刺激经济发展。
(2)从社会保障支出来看，一方面政府可以根据社会总供给和总需求的状况，调高或调低社会保障支付水平、支付标准，从而达到影响社会总需求的水平，调整社会供求关系。另一方面，即使社会保障支出水平不变，社会保障支出也能随着经济情况的变化而调节社会供求关系，在社会经济高速发展的时期，劳动者收入普遍提高，失业人数减少，社会保障支出减少，形成社会保障基金收入多、支出少的局面；当社会经济处于萧条时期，劳动者收入普遍下降，失业人数增加，社会保障支出增加，形成社会保障基金收入少支出多的局面。
(3)从社会保障储备基金投向来看，所谓社会保障储备基金就是一定时期内（通常为一年）社会保障收入扣除本期各项保费支出和管理费支出后的余额。社会保障储备基金是暂时闲置、暂时沉淀资金，政府可以将社会保障储备基金用来投资，并通过控制投资量和投资方向来调节社会供求关系，达到供求总量平衡和结构平衡。当然，社会保障储备基金对社会经济的调节应与国家财政政策、货币政策相一致，并且它对社会经济调节的能力大小由社会保障储备基金的总量决定。
根据以上分析，政府介入社会保障既有外在动因，又有内在动因，外在动因是矫正和弥补市场机制下收入分配的缺陷，内在动因是追求经济效率。
二、政府介入社会保障的局限性
1.政府强制实施社会保障，使得企业（单位）、个人统一购买社会保险，带有明显的强制性，这种强制性使得企业（单位）、个人不可避免带来损失，带来效益低下。这是因为社会保障基金是按一定标准、依据强制筹集的，任何企业（单位）和个人都不能根据自身的情况加以选择，这些购买或支付如若用于其它方面，也许能取得更大的效益，这就使得整个社会资源配置效益未能达到最优。
2.由于政府强制实施社会保障，强制企业（单位）、个人统一缴纳社会保障基金，社会保障基金缴纳者是全体企业（单位）和个人，而短期内获益者或者说实际受益者仅仅是少数企业（单位）和个人，这种缴纳者和受益者的分离，权利和义务的不平等，使社会上大部分缴纳者对政府这种强制行为带有不满情绪或抵制情绪，这种不满和抵制情绪的明显表现就是不缴或少缴社会保障基金。而商业保险采取自愿形式，人们不满情绪少。
3.政府介入社会保障，独立从事社会保障事业，没有其它机构参与竞争，对社会保障基金的投入与产出效率无法进行横向比较，使得社会很难对政府所从事的社会保障事业效率进行评判，也缺乏评判的基准。
三、影响政府介入社会保障的因素
1.政策制定者的认识水平
不同政策制定者对于社会成员生存权力的保障程度认识不同，政府介入社会保障的程度也不同。如果将保障社会成员和劳动者的基本生活看作是政府的首要职责，那么这个政府将会积极主动地为社会成员提供保障。相反，如果认为保障社会成员和劳动者的基本生活是巩固政权、维护统治阶级利益需要，那么这个政府提供社会保障的范围、水准就可能有所不同。
2.社会经济发展水平
社会经济发展水平决定政府介入社会保障的程度。因为社会保障水平的高低直接取决于国民收入的总量与结构，而国民收入的总量与结构又由国民经济发展规模和效益即国民经济发展水平决定。一般来讲，一国经济发展水平低，大多数居民所获收入除维持基本生活需要外，所剩无几，纳税能力弱，政府也没有经济能力来承担整个社会保障；一国经济发展水平高，人们纳税能力强，能够由政府和社会调节和转移的收入多，政府的社会保障能力则强。
3.人口因素
由于社会保障的对象是全体社会成员，因此，一国（地区）的人口总量与人口结构影响着政府介入社会保障的程度。
从人口总量看，在一定时期内，一国经济发展水平一定的情况下，人口总量越大，需要政府对其实施保障的人口越多，政府保障水平越低；相反，人口总量越少，需要政府对其实施保障的人口越少，政府的保障水平越高。
从人口结构看，人口总量影响人口结构量，进而影响政府介入社会保障的程度。例如，人口总量越大，残疾人口量越多、老龄人口越多、失业人口越多，那么政府需要开支的失业保险、养老保险规模就越大，政府的保障水平就越低；相反，政府的保障水平就越高。
4.其它因素。其它因素主要有物价水平、自然灾害、战争因素等。
四、政府介入社会保障的政策选择
1.社会保障基金筹集模式的选择。由于，世界各国的社会、经济、文化等方面的差异，各国的保障范围、水平以及基金分配规模的不同，社会保障基金筹集方式也不同。主要有两种类型：一种是现收现付制，这种形式是根据一定时期内（通常为一年）收支平衡原则筹集社会保障基金的一种方式，即本期社会保障收入仅仅满足本期支出的需要，本期征收，本期使用。这种形式管理相对简便、具有一定的经济调节功能，共济性强，但这种方式适应性、稳定性较差，特别是经济出现波动时，很容易出现支付的危机。另一种方式是预筹积累制，这种形式是一种国家强制储蓄积累后支付的形式，这种形式可靠性强，具有积累性、稳定性和较强的激励作用，但这种形式共济性差。我国有自己的国情，在选择社会保障基金筹集模式时，应吸收这两种方式的优点，建立有我国特色的社会保障筹资模式。
2.社会保障支付水准的选择
世界主要发达国家通过各种保障措施，形成了一个庞大的安全保障网络，覆盖了全体公民基本生活需求的各个方面，这种“高福利”的社会保障也给这些国家带来巨大的财政负担，这种负担在经济滞胀年代表现得更为突出。随着经济滞胀，失业人口增长，人口结构老化，需要救济的家庭增加，社会保障支出迅速增加，并超过经济增长的速度，给政府带来沉重的负担，造成巨大的财政赤字。我国是一个发展中国家，经济发展水平不高，并且我国人口众多，应吸取这些发达国家的经验教训，在现阶段社会保障支付水准只能满足人们的最基本的生活需求。
3.社会保障项目的选择
当今世界，各国比较普遍设立的社会保障项目包括五大保险项目和八种给付。五大保险项目是：养老、残废和遗属保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和家庭津贴；八种给付是养老金给付、残废抚恤金给付、遗属抚恤金给付、医疗给付、生育给付、工伤给付、失业救济金给付和家庭津贴给付。我国经济发展水平决定我国社会保障项目还不能过宽，目前应适应我国的市场经济要求，建立和健全失业保险、医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险、残废和遗属保险等最基本的保险，重点完善企业养老、失业保险和整个社会医疗保险。
4.社会保障管理体制的选择
社会保障管理体制由社会保障的行政管理机构、社会保障基金的经办机构和社会保障基金运作的监督机构组成。我国目前社会保障管理部门分散，既有劳动部门、人事部门、民政部门，也有卫生部门，与此相适应，这些部门集社会保障基金的管理、经办和监督于一身，既是社会保障的管理机构，又是社会保障业务的经办操作机构，还是社会保障基金运作的监督机构，这种三位一体的管理机制，不利于社会保障事业的发展。目前，应建立统一的社会保障管理机构，提高社会保障事业的管理水平，形成社会保障行政管理、经营和监督机构的分离，使社会保障基金运作呈良性循环。