PPP模式下高速公路项目前期策划的研究
●陈 浩
摘 要： 对PPP模式下的高速公路项目前期策划进行深入研究，主要内容包括：做好项目的前期调研，成立策划小组，做好各层级的对接工作，编制可行的投资合作方案等内容全面分析，结合已经成功实施运作的山西省太原市西北二环高速公路PPP项目的实际案例，分析总结出一些经验。
关键词： PPP 高速公路 前期策划中图分类号：F270 文献标识码：A
一、研究背景
项目策划指的是项目管理的一个关键组成部分。在项目的建设初期，对工程项目相关资料进行调查研究和收集，在对工程项目充分了解的条件下，就工程项目的决策以及实施的相关问题，对整个项目的实施过程的各方面因素和可能出现的问题进行系统的规划的过程，便是项目的前期策划。对项目进行策划可以帮助项目的建设者对于后面的工作有一个正确的方向目的，也可以让建设项目的相关设计工作能有一个明确的方向，而且充分体现了业主对于项目的建设目的，总的来说就是为项目的决策和实施提供支持。
同时，笔者提出以下设想：（1）加强试题库建设，尤其是从临床一线搜集护生发生的真实差错事故案例。（2）完善教学方案，建立案例教学小组。引进本学科具有中高级职称的教学专家、临床工作一线具备丰富带教经验的护士、法律专业人员，共同组成案例审核、分析、制定小组。（3）单独开设护理风险教育课程，完善教学方法。（4）制定护理风险教育课程评价考核方法。通过临床情景案例考核的方式，安排理论考核和技能考核，考核内容包括是否有风险评估意识、是否熟悉护理职业暴露的防护措施、是否了解护理不良事件的报告制度、是否了解相关操作中病人和护士的权利与义务、是否明确护生的法律身份等[4]。
(3)推进自动化监测技术，提高监测能力。自动化监测是地下水监测的发展趋势，新建设的监测站点一般都安装了自动化监测设备，提高了监测精度和频率[13]。同时应该加快推进人工长期监测点的改建工作，提高自动化监测点比例，全面提升地下水自动监测能力和现代化水平。
二、采用PPP模式的必要性及可行性
（一）采用PPP模式的必要性
党的十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，政府与社会资本合作模式受到各级政府部门的高度重视。从国家发展大环境来看，在公共服务、基础设施等领域鼓励采用政府与社会资本合作模式将是今后发展的政策导向。国务院、财政部、发改委相继出台的系列文件中，积极推广运用政府与社会资本合作的PPP模式。围绕中央改革精神，交通运输部于2015年初开展了经营性公路PPP模式试点工作，加快推进PPP模式在公路建设领域的推广和运用。
（二）采用PPP模式的可行性
2014年至今，国家发改委、财政部和交通运输部陆续发布了一系列规范性文件和操作指引，明确了政府和社会资本合作的主要原则、范围等，积极规范、引导政府和社会资本合作，为政府和社会资本合作（PPP）模式的顺利实施提供了相应的制度保障。
随着生活方式的改变，我国人群中存在MS的比例逐年增加，目前已报道的我国成人MS的比例为9.8%～17.8%[17]，本研究中合并MS的前列腺癌患者占16.08%，与之前的报道相符。ZHANG等[12]的研究结果显示MS和前列腺癌的Gleason评分≥8以及较晚的病理分期有关。本研究的结果证实了MS和病理T分期的相关性，然而，未发现两组之间Gleason评分有明显差异，可能的原因是本研究采用的Gleason评分分组方式与之前的研究不同。为了减少其他临床终点对结果的干扰，我们采用竞争风险模型评估MS对生化复发的影响，结果显示合并MS的前列腺癌患者出现生化复发的概率是无MS者的1.86倍。
运作方式一：BOT+设计施工总承包+政府投资补助（车购税），运营期（含收费期）30年。
三、太原市西北二环高速公路PPP项目概况
（一）工程概况
本项目路线全长153.829公里，总投资估算约为218.05亿元。其中：京昆国家高速公路太原绕城西北段改线工程（太原西二环）路线全长93.776公里，总投资估算为137亿元。京昆国家高速公路太原绕城西北段改线工程（太原北二环）路线全长60.053公里，总投资估算为81.05亿元。特许经营期30年，资本金为项目总投资的26.33%（57.41亿元）,社会资本方负责筹集项目资本金和资本金以外的其他建设资金。如有车购税补助，则作为政府对项目的无偿投入，不作为社会资本投入项目的资本金。经项目实施机构同意，社会资本可根据实际情况对项目资本金进行适当调整，但不低于国家法定要求。
（二）运作模式
可行性缺口补助拟通过申请中央车辆购置税补助（以下简称车购税）和延长收费年限的方式解决，但山西省和太原市政府不对本项目提供财政资金支持。根据车购税补助到位情况，具体运作模式分为以下三种情况：
PPP项目不同于以往的传统投标项目，传统的投标项目只要确保施工利润就可以了，且时间仅限于建设期内；而PPP项目不仅要关注施工利润，还要关注整个运营周期内的投资收益且风险较大。传统的投标项目更多地关注的是招标限价的编制，而PPP项目更多地关注的是项目可研的估算。要确保PPP项目的中标及中标项目的质量，必须将基础工作前置，做好PPP项目的前期策划至关重要。本文结合已中标的太原市西北二环高速公路PPP项目，谈一谈PPP项目前期策划的主要内容及方法。
运作方式二：BOT+设计施工总承包+延长收费年限，运营期（含收费期）38年；
目前，围绕盐碱地改良与利用的研究较多，尤其是如何在盐碱地上实现农业的高效利用已成为研究热点。国内外学者主要从盐碱地的形成原因、分布特征、对植被的影响、改良措施等方面开展了大量的研究工作，反映了土壤与环境之间的相互关系[3]。现阶段，有关滨海地区盐碱地的改良与治理技术通常可以根据改良措施的不同分为物理、化学、生物和综合改良方法等几个方面[4]。不同的方法均有各自的优缺点，不同地区由于土壤盐碱化程度、性质等的不同，其具体适合的改良措施也不尽相同。然而，在盐碱地的治理与改良上由于存在盲目借鉴的问题，收效甚微，因此针对不同地区的盐碱地及其环境特点，研究适合当地的盐碱地治理与改良方法非常必要。
Silicon Carbide Micro-optical Components[J]. Acta Photonica Sinica, 2018, 47(12): 1214003
运作方式的转换：当车购税补助金额不低于24亿元时，本项目采用运作方式一；如车购税补助未下达（即未能获得交通运输部出具的资金安排意向函或项目公司的资金申请报告未能获得批准），则转为运作方式二；如车购税资金下达但额度低于24亿元，则采用运作方式三。
四、项目前期策划主要内容及方法
高度重视项目和PPP模式的合法合规性，主要是督促政府和业主完善项目规划、工可、初设、土地、环评、投资模式等项目要件的编制和报批工作，确保要件齐全，投资有保障。其中：投资模式应获得有权机关的批准，PPP项目应在完成物有所值评价、财政承受能力论证和项目实施方案的基础上，纳入省级及以上PPP项目库，确保项目后期的政府付费或政府补助能够纳入地方政府中长期财政规划和人大批准的年度财政预算。
（一）做好项目的前期调研
1.主要是了解地方政府或项目业主的信誉、收支及债务情况，近年来地方政府财政公共预算收支、基金收支、债务余额及还款期、商业银行及信用评级机构对其评价等情况。
2.地方政府或项目业主已实施和正在实施孤基础设施投资项目的进展及支付情况。
PPP项目的投资合作方案应基于项目全周期、统筹考虑规划设计、投融资方案、建设管理、运营管理、投资退出等各个阶段的投资边界条件，重点策划内容有：投资范围、定价原则、投资周期、投资保障、投资回收及回报、合作伙伴、风险分担、融资方案、履约担保、治理结构、建设方案、运营方案、建设期和运营期的审计、绩效考核、投资退出。
4.项目的合法合规情况，包括项目的立项批文、物有所值评价、财政承受能力论证、项目实施方案、PPP项目入库、环评、水土保持批复、用地批复、建设许可等有关情况。
5.当地同类基础设施项目的概预算水平、建造成本、招投标降造幅度、运营维护成本、融资成本等情况。
6.项目工程可行性研究报告、初步设计、施工图设计、实施方案等进展情况，项目投资估算、工可预期收入和成本、概预算水平分析。
京昆国家高速公路太原绕城西北段改线工程（太原西北二环），是《山西省高速公路网调整规划》中“3纵12横12环”主骨架的重要组成部分。本项目的实施，可为规划中的大太原都市圈提供快速便利的交通运输服务，对优化区域路网结构、完善山西省高速公路网有着非常重要的意义。
水产养殖是在人工作用下进行水生动植物的培育和繁殖。目前的水产养殖分为粗养、精养和高密度养殖这3种。水产养殖很容易受到外界因素的影响从而造成水环境污染，严重时还会对周边生态环境构成威胁。为此，在社会发展中，要加强对水产养殖中水污染的治理工作，在保证水产养殖行业健康发展的基础上，满足人们的生活需求。
本项目的地理位置位于“一核一圈三群”中“一核”的有利位置，与太原其它二环高速有机融合，以太原都市区为核心，同时联系太原、晋中、吕梁、阳泉、忻州各地的大交通圈，项目辐射整个太原都市圈，为支持太原率先发展和构建太原都市圈提供快速便利的交通运输服务。项目建成后，将成为陕西神木的煤炭经静兴高速至太原、河北、山东地区最为便捷的运输通道，原有太原一环路，即原G5高速太原段，将作为市内快速道路，将禁止运煤货车进入，对本项目的建设较为有利。
本项目市场条件、资源条件、环境条件、社会条件以及外部配套条件、投资环境相对较好。
（二）成立策划小组
3.与业务层对接：主要是与政府主管部门的业务科室、项目的规划设计单位、咨询和代理机构进行接洽，深入了解项目的实施方案、设计文件和概算资料等，具体落实合作细节，形成各类文本，履行相关程序，加快项目落地。
运作方式三：BOT+设计施工总承包+延长收费年限+政府投资补助（车购税）；
（三）做好各层级的对接工作
2.与政府主管部门对接：细化落实高层对接成果，商谈具体合作项目、合作模式、边界条件等，形成共同推进项目的思路和方向。中铁交通集团有限公司总经理带队多次赴山西太原与太原市和主管交通等领导就太原投资建设二环路事宜进行实质性的沟通交流。将西北二环项目的可行性研究报告中30年收费年限延长至38年，并申请纳入国高网，争取交通部车购税补助能够得到落实。
1.与政府高层对接：中国中铁主要领导多次与太原市委、市政府主要领导就本项目投资合作事宜进行了洽商，通过签订战略合作协议，建立战略性、长远性、互补性的合作基础。
分清层级，明确目标，深化政企合作，主动做好与政府高层、政府部门和业务层的对接工作。
另外，高校的科研奖励主要是针对科研项目的负责人及团队的主要成员，而忽视了科技成果教学转化人员。这直接降低了教师从事科技成果教学转化的积极性和主动性。而这种机制也直接导致科研部门对科技成果的教学转化不关心，不重视，将主要精力集中于课题的申报和评奖等工作中。
(2)用水效率提高难度加大。随着三江平原等区域地表水灌溉逐步替代地下水灌溉，农田灌溉水有效利用系数难以持续提高，同时，灌区节水改造任务重、投入大、时间长、见效慢也是影响灌溉水有效利用系数进一步提高的重要原因。近两年，黑龙江省万元GDP用水量和万元工业增加值用水量逐年下降趋势明显(2016年度229 m3/万元，2017年度206 m3/万元；2016年度56 m3/万元，2017年度45.6 m3/万元)，但是远高于国内先进地区。由于经济增长趋缓，有的地市甚至出现负增长，加之节水投入不足，部分地市万元GDP用水量和万元工业增加值用水量下降难度明显增大。
项目前期策划成立包含投资、融资、设计、施工、运营、法律、商务等专业人员组成的策划小组，制定工作清单，引入责任矩阵，明确责任分工，加强前期策划，按照风险与收益并重、运营与施工并重、投资与融资并重的原则，加强与项目各方的有效对接，提前介入项目前期各项工作，参与设计项目实施方案，确保项目合法合规。
（四）编制可行的投资合作方案
3.地方政府关于征地拆迁、安置补偿、税收优惠、招商引资、中长期发展规划、基础设施投资等方面的政策。
1.合理选择项目的投资范围和定价原则。投资范围按三部分划分：
第一部分：主要为项目的前期立项、报批、初步设计、征地拆迁、管线迁改等前期工作。征地拆迁费用应尽量不纳入投资范围，确需纳入时应对该部分的投资额进行合理控制；其他费用应根据概算水平和类似项目经验等，确定是否采用概算包干，确保投资人不承担超出概算范围以外的费用。为了保证项目初步设计概算和施工图预算合理，减少管理接口和设计变更，应力争将项目的初步设计、施工图设计纳入投资范围，或由投资人负责管理；应尽早介入项目的初步设计、施工图设计和概算的编制及评审，及时掌握或控制项目设计深度和概算水平，确保设计完善、概算合理；应关注工程建设其他费的具体组成和额度以及对项目总投资的影响，确保工程建设其他费所包含的各项费用合理合规且可控。
第二部分：主要为项目的建安工程和常规设备的采购及安装，是企业投资的主要目标，该部分的投资占比越高越好，施工承包价格及条件应优于传统施工承包水平。在采用工程总承包模式或概算包干模式进行施工时，应努力争取包干费用和管理费用，明确设计变更和价差调整方案，避免承包价格不足。
第三部分：主要为专项设备、运营设备的采购、集成和安装，以及项目建成后的更新改造、维修、养护和运营，该部分可结合业主需求和企业的投资目的及专业优势，酌情纳入投资范围。对于无法准确计算或判断更新改造、维修、养护和运营费用的项目，该部分应争取采用据实结算并加上合理利润的方式。
本项目投资范围为建安工程费、征地拆迁安置补偿费以及批复概算中列明的建设项目前期相关工作费。
重点开展水稻灌溉节水减排调控措施，一是大力推广“浅、湿、控”节水灌溉制度。加强水稻种植期水浆控制和灌溉管理，全市95%以上水稻种植采用“浅、湿、控”节水灌溉制度。二是开展节水灌溉考核奖励措施。组织当地水管员成立了节水灌溉考核自主管理小组，采用“依据定额、以电核量、节水奖励、以工补农”的方法，对打水员的节水（节电）效果进行考核和奖励，使亩均净定额由奖励措施前的 506 m3/亩（1 hm2=15 亩，下同），提高到了390 m3/亩，并形成了污染减排30%左右的显著效果。
新型会计实践能力培养体系的构建需要与之配套的教学模式和教学管理方法。因此，先分析会计行业的需求，依据“产教融合”的特征以及本科高等院校的规范要求，建立并完善本科教学质量监控体系，才能保证会计学实践教学效果。
2.高度重视运量风险及运营成本分析。高度重视运量（含客货运量）不足、运营收入不足、收费定价和调价机制失控等运营风险。
对于经营性PPP项目，应高度重视运量风险，提前考虑各种收费免征政策、收费定价和调价机制，在决策前应聘请有资质的第三方咨询机构进行运量调查，对运量进行独立预测，对照项目工程可行性研究报告中的预测流量进行对比分析，得出定性结论和定量结果，出具正式书面运量调查报告，作为投资决策的依据。
在拟建北二环项目走廊带内，有东山过境高速、原太高速、国道G108公路、G208、省道S314等公路。在拟建西二环项目走廊带内，以东山过境高速、国道G307公路为主通道，兼省道S104、S219、S316等公路作为辅助通道。通过OD调查，各观测点的交通量均有不同程度增长，仍有不断增长的态势和潜力。通过对OD调查的评估值与设计工可进行对比后发现，北二环同工可数据一致，西二环较原工可预测值下降10%。在进行运营收入测算时，需要考虑此因素。
本项目通行费收入根据山西省物价局、山西省交通厅、山西省财政厅共同下发的文件《关于山西省高速公路货运车辆计重收费的通知》（晋价行字[2006] 394）号文规定进行收入测算。
高度重视运营成本分析，根据项目类型及所在地同类项目的运营维养经验数据，合理确定运营成本的组成、确定和调整原则，运营成本主要有：日常维护费用、大中修费用、设备更新改造及追加投资、运营费用、运营管理费用、保险费用等。
3.合理选择投资周期。投资周期包括建设期和运营期，根据国家有关规定投资周期应不低于10年。建设期应根据合理可行的施工组织方案来确定，避免停窝工、抢工期导致建设成本的增加。运营期则根据项目性质和回报机制合理设定，本项目为经营性PPP项目，谈判时应尽量延长运营期。针对本项目进行了OD调查后，发现按国家规定最长期限不能超过30年考虑，不能收回全部投资。经过与政府多次沟通以后，本项目建设期3年，自交工日起至项目移交日止，其中收费期自本项目收费许可颁布之日起至项目移交日止。特许经营期分三种情况进行考虑：一是申请的政府投资补助（车购税）24亿元能够批准时，运营期定为30年；二是申请的政府投资补助（车购税）小于24亿元时，运营期适当延长，根据具体数额另行测算；三是没有申请到政府投资补助（车购税）时，运营期定为38年，实际延长的收费年限须经相关主管部门或其委托的第三方机构评估测算后，报省政府批准实施。收费期最长不得超过山西省人民政府最终批准的期限。
4.选择合理的投资回收及回报机制。根据具体投资模式，选择合理的投资回收及回报机制，投资回收应统筹考虑投资周期内的投融资方案、建设管理、运营管理等关键阶段的利润点和实现途径，提前做好投资回报的路径设计，努力提前回收资金，在确保项目公司正常经营现金需求的情况下尽量降低项目公司现金存量。本项目主要通过运营收入实现投资回收，通过施工利润、资金回报和运营收益实现投资回报。
5.制定合理的风险分担机制。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，合理设计投资周期内各个阶段的风险分担机制。
6.选择合理融资方案。首先确定项目资本金比例及金额，项目贷款的比例、金额、期限、成本和资金来源。其次明确项目公司注册资本及各股东的出资比例、方式、金额、来源、到位时间及违约罚则。本项目总投资估算约为218.05亿元，其中，资本金为项目总投资的26.33%（57.41亿元）,社会资本方负责筹集项目资本金和资本金以外的其他建设资金。如有车购税补助，则作为政府对项目的无偿投入，不作为社会资本投入项目的资本金。经项目实施机构同意，社会资本可根据实际情况对项目资本金进行适当调整，但不低于国家法定要求。
7.合理设置绩效考核。绩效考核制定的合理与否，直接影响社会投资人的收益。在项目前期策划时，需要与政府或业主充分沟通，合理设置绩效考核内容、评分标准、考核基数、考核结果运用及相应的奖惩措施等绩效考核方案，尽量降低考核基数、合理降低考核标准、加大奖励力度、减少惩罚条款。
8.投资退出机制。在本项目特许经营期届满之日，项目公司应按照特许权协议的约定将公路（含土地使用权）、公路附属设施及相关资料等无偿移交给交通运输主管部门或其指定机构，并保障移交公路资产完好和正常运营。项目的经营权和资产不得附带债务、留置权、抵押、担保及其他求偿权，在特许经营期间项目公司所发生的一切经济、法律等责任均由项目公司承担。
对照组100例患者中，35例（35%）显效，45例（45%）有效，20例（20%）无效，其治疗总有效率为80%（80/100）；观察组100例患者中，52例（52%）显效，39例（39%）有效，9例（9%）无效，其治疗总有效率为91%（91/100）。
五、结语
PPP模式在公路建设中的应用，可以解决目前在公路项目投资较大、投资收益率较低的市场情况下，实施多种模式的相互转换，把投资风险降到最低，从而实现政府方和社会投资方双方互赢的目的。目前，根据两部委出台的各项相关法规、政策文件，当地政府根据当地实际状况，采用一路一政策，合理延长收费年限，提高道路收费标准来解决公路建设项目中投资较大，社会投资回报率低，投资风险较大的一系列问题，从而更好地推进项目落地。
那么对于PPP高速公路项目的前期策划运作，就显得尤为重要，它是社会投资人做好PPP高速公路项目的前期保证，项目的前期策划运作越细致合理，项目后期运作成功的几率就越大。
太原西北二环项目PPP模式的成功落地为以后类似项目的实施奠定了基础，积累了经验。
3.《秀才胡同》与《东风破》的区别，犹如曹子建之于陶渊明的古文、辛稼轩之于姜白石词句的区别，前者辞藻华美、引经据典，后者相较质朴平易、清白写意。前者得稼轩之长，善用典故，辞藻华丽动人；后者虽用典故，但旨在白描，清白明了，得白石道人之精髓。
参考文献：
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[2] 洪正华.欠发达地区高速公路PPP融资模式[J] .开发性金融研究，2015（01）
[3] 李娇.基于PPP的高速公路融资模式研究[D] .云南大学，2015
[4] 辛阳.吉林省高速公路建设PPP运营模式研究[D] .吉林大学，2016
[5] 伟新.高速公路PPP融资模式研究[D] .西南交通大学，2011
文章编号： 1004-4914（2019）08-233-03
（作者单位：中铁六局集团有限公司 北京 100000）
（责编：若佳）
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