国有企业破产问题与银行对策——兼论国有企业破产的立法建议，本文主要内容关键词为：企业破产论文,对策论文,建议论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
自1994年10月国务院决定在18个城市进行国有企业破产试点以来，由于认识上的偏差和舆论导向的影响，企业破产步伐突然加快，几成风潮。大量企业的破产，其贷款与欠息沦为呆帐和坏帐，使作为主债权人的国有商业的权益严重受损。据笔者的调查，目前的国有企业破产具有下列特点和问题。
（一）破产面广。据有关资料统计，1994年国有企业的亏损面达41.
1%，其中20%多已经资不抵债，靠借款和拖欠帐款维持生命，另有10%左右的亏损企业已到资不抵债的边缘。据最高人民法院资料，各级法院受理的国有企业破产案件，1994年为395件，比1993年增加142%，1995年上半年就比1994年增加115%，破产标的额也增加数倍。1994年，在18个试点城市中，负债资产率超过100%的企业占15%，目前已有100多家国有企业进入法定破产程序，其中92家法院已审理终结，宣告破产。预计还有100多家即将向法院提出破产申请。其它非试点城市也纷纷效仿，如安徽省蚌埠市到武汉市考察后认为必须加大破产力度，目前该市在农行开户的101家国有、集体企业准备破产，涉及农行债权2.8亿元。
（二）偿贷率低。据农业银行工商信贷部统计，在这92家破产企业中，有50家与农行有直接信代关系。它们帐面资产12.8亿元破产，负债18.72亿元，资产负债率68.4%，其中农行贷款4.43亿元，欠息0.63亿元，占其负债总额的27%。目前，农行仅收回439万元，预计还能收回7738万元，偿贷率仅为15.5%，占其帐面资产的9.5%。也就是说，作为破产企业主债权人的农业银行，拥有其债权的27%，而受偿额只占其帐面资产的9.5%，仅1/3强，更有甚者，如上海毛革总厂、上海十二毛纺厂、唐山滦县食品公司等，其破产清偿率为0。
（三）虚假性强，地方保护主义严重。一是搞“金蝉脱壳”。一些用地方财政资金办起来的企业，长期以来政企不分，产权模糊，经营不善，于是采用此计，把部分财产转移和分离，组成新的经济实体，而把大部分债务留给已成空壳的“母体”去破产，逃避债务，钻了《破产法》和《公司法》没规定母公司破产，其子公司和控股企业如何处理的空子。广西某机器厂在破产之前，先将三家分厂组成“柳州某电梯厂”并把另外四个分司分离出去。分离出来的新经济实体分掉了大部分设备，而原厂1.68亿元的债务却分文不背。二是搞“暗渡陈仓”。一些企业破产后仍继续生产，只是变更了法人和营业执照。黑龙江省牡丹江市某国营农场卫星糖厂就是一例，该厂在申请破产到裁决的这段时间里，由于糖价暴涨，仍然继续借贷和生产，不知什么原因，该厂甩掉了农行近4000万元贷款后，改名为卫星制糖工业集团公司继续生产。三是“围魏救赵”，移花接木。在地方政府或企业主管部门的部署下，通过非市场手段进行非公平交易，让欲破产企业多取得无效债权和有效债务，让其它企业多取得无效债务和有效债权，加速企业破产，一方破产几方得益。
（四）违法违规行为普遍。上述行为不但违反了《公司法》和《贷款通则》的有关规定，而且在其它环节上也有违法违规行为。一是部分地区的抵押登记部门设置抵押权有效期限，违反了《民法通则》关于主从合同关系的规定和《担保法》关于抵押权与债权同时存在的规定，抵押合同期限或抵押权证期限应由借贷双方而不是由登记部门来决定，且应与债权同时存在，债务逾期抵押权自然延期。二是法院视以全部固定资产或以大部分资产抵押为以全部财产抵押，从而认为是无效抵押，使银行丧失优先受偿权。三是在审计和评估环节上，有关部门作出虚假结论，使银行债权进一步受到威胁。例如四川省南充市某锦纶厂，1995年5月被当地法院裁定破产，当时该企业帐面资产2.20亿元，负债2.86亿元，但经评估后，资产变为1.50亿元，负债变为3.04亿元，资不抵债由7000万元上升到1.54亿元。评估结果与可信度令主债权人中国银行十分不满和怀疑，几经交涉却无结果。四是以《担保法》实施前的抵押行为套用《担保法》。如武汉某仪表电器厂1991年3月以其营业用房和仓库为抵押向当地农行签订了120多万元的抵押贷款合同，但法院却以未经过该厂职代会和未到房产部门登记而裁定为无效，视农行债权为一般债权参与清偿。
（五）国有资产流失严重。一是国有企业的所有者权益的损失。据统计，在与农行有贷款关系的50个企业中，共有所有者权益2亿多元，破产后使权益主体——国家损失严重。二是其它国有企业的应收帐款所收无几。三是国有商业银行的贷款损失严重。在18个试点破产城市中，还有69个与农行有直接信贷关系的企业即将破产，这些企业总资产7.68亿元，负债9.14亿元，欠农行贷款3.08亿元，利息0.96亿元，这些企业一旦破产，将会使农行的大量贷款成为呆帐和坏帐。
（六）破产费用过高。武汉市青山区某造船厂的破产费用为78.9万元，占其破产时帐面资产的9.5%。该市其棉纺厂破产时的帐面资产为7456万元，但破产费用高达490万元，占其资产的6.57%。破产费用过高而且缺乏有效监督，严重影响了债权人的权益。
二
针对上述情况，笔者认为，加强银行信贷管理，保全国有资产特别是银行信贷资产已刻有容缓。目前，作为国有商业银行，应该做到：
（一）实行破产高风险区信贷制裁策略。理论上说，企业破产的施行推动了企业优胜劣汰机制的建立，对符合破产条件的一些企业实行破产，在淘汰落后企业，约束和鞭策企业严格按市场规律办事，建立市场经济秩序等方面有着极大的促进作用。但面对现行部分国有企业存在的政企不分、行政干预和地方保护主义严重、假破产真逃债等事实，在现行法律法规不完备而又执法不严的情况下，国有商业银行应把一些借破产之名行逃债之实，给银行造成巨大损失的城市和地区高风险区，实施信贷制裁策略。一是紧缩信贷规模。对已经实施资产负债比例管理的分支行，降低其贷存比例，提高其资产质量指标；对实施规模管理的分支行，则降低其规模限额，提高其上存比例。二是收缩审批权限。分每笔贷款额和单个企业贷款余额两方面收缩分支行原有的审批权限。三是严格贷款条件。提高贷款的最高风险限制，按《担保法》实施有效的担保手段。四是限制新上企业贷款。凡新上企业，必须按《公司法》组成股份有限公司和有限责任公司，产权明晰，方可贷款。
（二）建立企业经营风险预警系统。在目前对公业务电子化的基础上，开发企业档案软件和企业经营风险预警软件，建立企业档案。企业档案分基本情况和经营情况两部分。基本情况主要记录企业的资本结构、主管部门、主要产品、不动产和动产等情况；经营情况主要是财务报表及文字分析。经营风险预警系统在企业档案基础上建立，设立系列指标，给定指标合理变动范围。若企业经营不善，在每月输入报表时，电脑自动计算出超标结果，告诉信贷部门该企业经营出现问题。让信贷部门及时采取措施控制和防范风险。
（三）改革内部法律顾问部门的运作机制。应参照农行对信息电脑部门的设置办法，改法律顾问室为法律事务部，兼顾内部管理和外部经营。同时借鉴宁波市农行的做法，改事后处理职能为事前控制和事后处理并重，即在所有资产业务中，增加法律事务部的“合法性”审查关，事前控制风险。
（四）改革信贷管理办法。一是尽快全面实施风险度管理。实施风险度管理，不仅使贷款的发放实现了规范化管理和数量化考核，各单位的权责明晰且相互制约，控制了内部风险，而且一定程度上在外部抵制了行政干预。在具体操作上，风险度管理有必要和其它法规统一起来。例如农业银行的风险度管理办法规定：总行和各支行行长是信贷资产经营的决策人，行长可以委托并授权副行长或信贷部门负责人进行决策，但行长要对决策后果负责；同时又出现贷款决策岗对贷款失误承担责任的矛盾规定。农行关于贷款审查委员会的规定与其风险度管理办法及人民银行发布的《贷款通则》关于贷款决策岗位和责任的规定也有相互矛盾的地方。因此，必须规范贷款审查委员会与决策岗的责任。贷款审查委员会对贷与不贷的认定应采取记名投票制。凡是委员会多数人否定的贷款，决策岗一律不得批贷；委员会多数人肯定的贷款，决策岗可以不贷；委员会通过，决策岗又批准的贷款，在行长负全部责任的同时，一并追究前面几岗及委员会成员的业务失误责任。各级行应实行预交贷款失误风险金制度，与信贷管理各岗的责任挂钩。二是实施新老划断的信贷管理办法。在监测考核上按时点把新老贷款公开，建立两个监测表，分别考核形态。原有其形态应在一次全面清理的基础上建立，余额只减不增，正常贷款除按期收回的外，逐步反映在逾期和催收形态中。新发放的贷款单独考核，原则上不允许发生沉淀。原有贷款质量的考核以实际收回额为主，以余额下降和比例下降为辅，期末实绩由上级稽核部门认定。新发放贷款的考核，则以比例限制的方式来考核控制。
三
基于以上分析，笔者认为，《破产法》试行已经近十个年头，期间经历了从计划经济到市场经济的重大历史变革，不完善之处日趋暴露。为此建议：
（一）确立破产法的统一性和国有企业破产的特殊性。目前，国有企业（指非股份有限公司和非有限责任公司部分，下同）的破产，适用于《破产法（试行）》；公司制企业的破产适用一《公司法》；个体户、农村承包户、合伙企业和非公司制私营企业的破产适用于《民法通则》；而合作制企业的破产基本无法可循。因此，笔者建议将所有形式企业的破产法律适用归诸一法，但要独列一章国有企业破产问题。因为我国的国有企业大多是计划经济的伴生物产权关系不够照晰，其破产的实质是体制的破产。这种“次生产关系”的破产，不能与一般性的商业行为混同。
（二）国有商业银行必须成为国有企业破产清算组成员。从历史上看，我国曾经历过高度集中的计划经济体制，那时财政与金融不分，中央银行与专业银行不分，国有企业赖以诞生的资本金，既有财政拨款，又有财政拨款性质的银行贷款。即使后来财政与金融、中央银行与专业银行分家，但旧体制仍主宰着国有企业的生存与发展，表现为投资者自有资金比例极低，企业吃银行的大锅饭，银行奉命贷款等。因此，在国家规定的低利率和隐性通货膨胀条件下，银行贷款事实上起到企业附属资本的作用，不能与一般商业性债权相提并论。国有企业破产，银行理应参加清算组，与企业主管、国有资产管理等部门一道参与破产清算。事实上，银行对国有企业的经营情况和资产情况的了解，要比企业主管部门和国有资产管理部门清楚。业银行参与清算，不会发生前文所述的废债现象，实际上是对企业破产财产的监督。
（三）合理确定政府在国有企业破产中的责任。一是设立企业破产基金，用于破产国有企业的职工安置。在计划经济时期，国家行政规定国有企业采取“三高一低”——高积累、高纳税、高上缴和低工资的方式实施增长，职工收入不是劳动力价值的反映。另一方面，由于实行“三高一低”政策。国有企业的法人资格与现代公司制下的法人资格是有区别的，国家为实现工业化而对国有企业的过多索取与国有企业以其法人财产为限承担民事责任显然有悖。所以，国有企业这种“体制性破产”，政府理应承担一部分责任。国有破产企业的职工安置费（非社会保险费），应该是国家对职工尤其是老职工的历史债务。这种历史债务在破产财产中强行列支，甚至高标准列支，实质是侵害了债权人利益。二是设立国有企业重组和整顿基金。符合破产条件，但具振兴希望或其它企业愿意兼并的企业，由基金提供资金进行重组。按《破产法（试行）》第四章规定，对债权人申请破产，在法院受理三月内，企业主管部门提出整顿的企业，由基金提供资金进行整顿。这是国有企业破产条件的一种宽容，是政府承担一定责任的表现。建议上述两种基金采取财政资金与社会资金结合和封闭运行的形式，在征券交易所上市。基金的投资收益，部分用于投资者分红，部分用于国有破产企业。
（四）合理界定债权人会议和清算组的关系。《破产法（试行）》规定：“清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配”，而债权人会议的职能之一是“讨论通过破产财产的处理和分配方案”，但没有规定方案是否清算组制定。那么，法院裁决时按债权人会议讨论通过的方案，还是按清算级所负责处理和分配而制定的方案呢？如果由清算组提出方案，由债权人会议讨论通过，然后上报法院裁决执行。那么，债权人会议否决方案时如何协调呢？目前的做法恰恰相反，没经债权人会议讨论通过的债务清偿方案却执行实施了。建议明确债权人会议有高于清算组的权力，在法院裁定一般性债权后，由清算组初步编制破产的处理和分配方案，交债权人会议讨论通过后上报法院裁决执行。
（五）合理界定国有企业破产中的母子公司和母子企业关系。《破产法（试行）》和《公司法》均没有关于国有企业破产时，对其具有法人资格的子公司或子企业的权益是否作为破产财产的规定，这给企业“金蝉脱壳”破产废债提供了机会。笔者认为，企业投资成立子公司或子企业时，应严格按照《会计法》和《企业会计准则》把投资额反映在“资产负债表”中的“投资”科目。有关法规要相应补充规定，只有连续三年盈利的企业才有资格对外直接投资。企业破产时，“投资”科目的所有资金均属于破产财产。母公司、母企业对子公司或子企业所拥有的权益均须按法定清偿顺序进行清偿，必要时可分割开权益，但不能影响子公司或子企业的正常生产和经营。
（六）鉴于目前破产法律的不完备性和执行中存在的问题，建议改企业破产的“一裁终局”制为“二裁终局”制。
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