党政干部末位淘汰制探讨，本文主要内容关键词为：党政论文,末位论文,干部论文,淘汰制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
末位淘汰最初盛行于企业管理之中，但自20世纪九十年代末以来，末位淘汰被视作一种新的管理理念全面引入公共管理领域，从而使广大党政干部切身感受到现实竞争的压力。一时间，报刊杂志纷纷讨论末位淘汰，各地党政部门纷纷探索不同的末位淘汰办法，使末位淘汰成了党政干部人事制度改革的一大亮点、热点。
一、各地党政干部末位淘汰比较
所谓党政干部末位淘汰，是指这样一种管理制度：先确立一套考核指标体系，而后有一个或几个考核主体对党政干部进行考核，在得出具体考核结果后排出名次、顺序，而后对排在末位的一定数量党政干部进行处罚，对名次前几位的党政干部进行奖励。由于末位淘汰在中国不是以“制度”的形式存在，而是以地方党政部门之“政策”的形式存在，因而各地实施党政干部末位淘汰时虽能遵循一些共同原则，但在具体操作上则缺乏应有的规范性。为此，必须进行严谨的比较研究，寻找取舍之径，以求党政干部末位淘汰的规范化。
1、末位淘汰的考核指标体系比较。目前通行的有三种考核指标体系：第一种，按“德、能、勤、绩”的基本思路，把指标体系确定为若干个大项，每个大项下面又确定为若干个小项，每个小项确定一定分值和加权系数。第二种，确定若干“高压线”，触犯了“高压线”中的任意一条，直接被定为末位。第三种，既要按“德、能、勤、绩”分数考核，又要按“高压线”考核。而且只有既按“德、能、勤、绩”分数排在末位，又同时触犯一条以上“高压线”的，方可最终定位为末位淘汰对象。
上述三种考核指标体系中，第一种考核指标体系无论再怎么细化，也不可能涵盖党政部门的工作性质、工作条件等方面的差异性。第二种考核指标符合西方文官制度的求稳精神，但这种考核对我国来说不是很适合，我国干部制度改革不应求稳，而应求进。第三种办法应该是目前最值得推广的考核指标体系。它一方面通过“德、能、勤、绩”的分数排名迫使党政干部全面参与竞争，另一方面又考虑了淘汰处理上的慎重，符合我国的国情。
2、末位淘汰决定主体比较。末位淘汰的决定主体通常有三类：第一类，体制内的组织人事部门。第二类，中立的专门组织，它是专门为末位淘汰所设的。第三类，多元决定主体。即把决定主体分解为部分人民、人大代表、政协代表、直属机关干部、专家学者等几部分人。
上述三类主体之规定都各有可取之处，第一类决定主体设置可增加办事效率；第二类决定主体设置可保证淘汰公正；第三类决定主体设置可尽量反映民意。但是这三类决定主体显然忘记了“谁授权、谁决定”的干部管理原则。末位淘汰的最后决定权应归于授权主体。具体而言，如其是选任官员，则民众是授权主体，故其是否末位淘汰应由民意定；如其是委任类官员，按官员管理权限由任命机构做其末位淘汰的决定主体；如其是考任类官员，则其末位淘汰的决定主体只能是考试了。
3、末位淘汰者处理比较。对末位淘汰的处理一般而言有三种处理模式：第一种模式可称之为严厉式。这种模式有二个特点，一是处理面较广，二是不留情面。第二种模式可称之为收缩式。它在处理力度上与严厉式相仿，但尽可能节制：一方面对淘汰的界定底线进行不断提升，另一方面减少末位比例。第三种模式可称之为温柔性。即尽量避免末位人员直接进入淘汰，中间介入诫免、培训、调动、改任非领导职务、降职等多种处理办法。
综观上述三种模式，第一种模式只顾及政治需要这一“工具理性”，但这样做是否科学、公正、合法往往一概不问了。第二种模式考虑到了过度冲击党政干部队伍稳定的后果，故作了必要的节制，但对末位淘汰有违“价值理性”问题的考虑仍是缺乏的。而第三种模式虽然在“工具理性”上稍有欠缺，但它显然注意到了淘汰的合法性问题、干部的权益保护问题，也意识到了实行末位淘汰的真正意义在于提高干部素质而不在于惩处，故而是一种值得提倡的模式。
4、末位淘汰推动形式比较。各地对末位淘汰的推动形式有三种：第一种，行政性推动。它往往是某一地方主要领导人出于改变吏治的强烈愿望，不惜运用手中的权力，以行政命令的形式进行推动。第二种，程序性推动。这是少部分地方官员意识到靠行政命令推动末位淘汰负面作用太多，因此着力引导制订末位淘汰程序，而后以刚性化的程序推动末位淘汰。第三种，外部环境推动。即在一些发达地区，随着经济上依附性的减弱，权利意识的觉醒，立法、司法程序的完善，所有这一切构成一种综合的外部环境逼迫党政机构实施末位淘汰。
上述三种推动形式中，第一种模式是以非现代的手段来推动现代干部体制改革，虽然效率显著，但不应提倡。第二种和第三种形式都是现代管理所提倡，但各有不完善之处。因此，理想的末位淘汰推动模式应是这二者的结合，即不断塑造有利于末位淘汰的外部政治环境，以这种政治环境去催生末位淘汰的规范程序，最终以规范程序进行末位淘汰。
二、赞誉和质疑：围绕末位淘汰的争论
近几年来，末位淘汰的实践范围在迅速蔓延，上至省市，下至县乡，到处都有末位淘汰的推行。作为一种以竞争为核心的干部管理制度，末位淘汰的积极效应是显而易见的。第一，末位淘汰作为一种负激励因素，极大地冲击了党政干部队伍的超稳定性，又极大地促进了党政干部努力争创工作绩效的积极性和主动性。第二，党政干部“能上不能下”是个历史难题，末位淘汰则无意中提供了一个刚性的淘汰标准，一定程度上增加了党政干部淘汰的容易度。第三，树立了党政部门改革的新形象。从某种程度上说，向外界展示了党政党部门的三种新形象：一是民主的新形象。二是以绩效看人的新形象。三是强自新的新形象。正是由于上述明显的优点，末位淘汰在党政干部和群众这二个群体中获得了普遍的赞誉。但是，在推广末位淘汰几年实践过程中，质疑之声也从未断绝。质疑之声的主要源头是学术界。
质疑之一：在党政部门实施末位淘汰是否合适。末位淘汰在企业管理中能采用，对这一点基本无异议。因为在企业中，一是工作易量化；二是外在制约因素少；三是企业有完全独立的人事权；四是保障已社会化。但上述几个条件，在党政部门中并不具备：一是党政工作天然地不易量化。二是党政部门的权利、责任边界不易划分。三是党政机关的人事权要受到公务员法规的束缚。四是党政干部目前尚未全面实行保障社会化。据此，许多研究者认为，末位淘汰只能局限于企业管理，不能在党政部门中推行。
质疑之二：在党政机关内实施末位淘汰是否值得。持这一疑虑者通常也承认党政干部末位淘汰的积极意义，但他们更担心在党政干部内实施竞争色彩极浓厚的末位淘汰，可能导致一定的负面影响。一是严重损及组织内部的和谐，从而影响党政部门的工作效能。二是末位淘汰一年一搞，牵涉的时间、精力过大，行政成本过高。三是在末位淘汰过程中由于整个操作过程的主观性、随意性成分很大，势必会产生种种不必要的纠纷。因此，持此质疑者认为，如党政干部末位淘汰的积极意义和其消极作用相冲抵，可能会出现“零和博弈”，甚至可能是得不偿失。
质疑之三：党政干部实施末位淘汰是否合理。持这一疑虑者认为党政干部末位淘汰有四个不合理。一是在1993年颁布的《国家公务员暂行条例》将惩戒种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六类。而末位淘汰显然缺少法理依据。二是“末位”只是一种排名，而排在末位的未必是不合格的。如果是合格的，仅因为排名在末位就实施淘汰，不合道理。三是党政干部原本奉行职责导向，即考核党政干部关键看其是否尽职尽责。而末位淘汰则是一种人际导向，即关键看上下左右的人怎么评价你。故末位淘汰的价值指向与公共管理的价值指向相左，不合理。四是末位淘汰以结果评定淘汰，至于这个结果是否公正一概置之不理，一般也不允许被淘汰者申辩上诉，这又是一大不合理。
质疑之四：党政干部实施末位淘汰是否科学。持这一疑虑者认为，末位淘汰不够科学性。一是从末位淘汰的办法来看，各地都或多或少有主观、轻率之嫌，他们往往只顾及末位淘汰操作的便利性，忽视这种操作是否照顾到各部门情况的复杂性。二是末位淘汰操作过的“频度”太频繁，而每一次操作过程又过于草率，考评时间太短，准备严重不足，多数参加评议人员是在“信息不对称”的情况下进行评议的，这就必然会导致评议结果与事实大相径庭。三是对末位淘汰的评议结果过度信任，一切惟评议结果是听。而事实上很多评议结果是需要再分析的，是需要再检验的。
关于党政干部末位淘汰的赞誉与质疑之争，其各自的立论和论证都具有很强的说服力，事实上所赞誉的积极作用和所质疑的消极因素，在党政干部末位淘汰问题上确实同时并存。面对党政干部末位淘汰作用的二重性，我们既不能为片面追求规范性而停下末位淘汰实践的步伐，同时也不能忽视党政干部末位淘汰实践中存在的种种负面问题。理智的态度应是认真对待双方观点中合理的成分，积极改革和完善党政干部末位淘汰的理论和实践。
三、党政干部末位淘汰的改革和完善
在西方发达国家中，公共管理部门对末位淘汰普遍采取高度谨慎的态度，尽量不用。这主要有三个原因：一是西方发达国家的文官普遍职业素质较高，自觉意识较强，政府机关整体绩效较好，因而对末位淘汰没有很大的迫切需要。二是西方文官制度为保持政治运作的连续性，同时也为了避免文官受到外部政党政治的干扰，一般都主张尽力维护文官的稳定性，对末位淘汰这类有悖稳定理念的作法普遍反感。三是西方公务员制度非常强调制度的规范性和行为的合法性，对末位淘汰这一类随意性较大，又相对缺乏法理依据的做法不大容易接受。但是，在我国情况则很不相同。首先，我国党政部门在整体绩效和作风上存在着普遍性的问题，故急需末位淘汰这类猛药给以迎头警醒。其次，在我国党政队伍中，现在不是谈稳定的时候，而是需强调摧毁“铁饭碗”的时候，而末位淘汰对此正合适。最后，党政干部末位淘汰确实要强调规范性、合法性。但这种规范性、合法性只能在实践中逐步完善，而不是在一开始就以严格的规范性、合法性相要求。由此看来，尽管末位淘汰有着种种自身的不足，但从我国目前情况来看，还是应该以积极的姿态支持其在我国的推广，但是必须加快改革和完善党政干部末位淘汰做法的规范性。
1、党政干部末位淘汰适用性的改革和完善。第一，要承认在党政部门实施末位淘汰，一些先天条件确实欠缺，故对这种管理手段的实施要严格界定适用范围。即只有在哪些职位分类相对较为成熟，容易对绩效进行量化分解的党政职能部门中方可施行末位淘汰，决不能任意泛化。第二，要积极改革党政部门，尽力为末位淘汰在党政部门的实施创造一些必要条件。比如对党政部门的责、权、职的界限划分可否进一步清晰化，以便增加竞争考评时的可比性。又比如在党政干部保障和社会化保障之间可否建立一条换算、衔接的通道，从而为末位淘汰的党政干部解除后顾之忧，如此等等。第三，要尽力挖掘党政干部末位淘汰的推动力。目前党政干部末位淘汰的推动大都依靠主要领导的推动，今后我们要善于以民众的推动力来取代眼前的主要领导的推动力，从而扩大党政干部末位淘汰的适用性。
2、党政干部末位淘汰功效性的改革和完善。第一，党政干部末位淘汰的现有功效还应进行延伸、提升。除了有利于激励干部提高绩效，便于党政干部“下”，以及改变党政干部形象等功效，今后还应强化末位淘汰的真正目的不是为了淘汰人，是为了改造人的作用。第二，党政干部末位淘汰中的一些不可避免的负面功效应尽力降低。比如，末位淘汰的行政成本过大的负面功效，应通过减少考评的密度、精简程序等办法，降低末位淘汰的人力、物力的耗费。又比如，末位淘汰可能造成人际关系紧张、影响工作效能的负面功效，要适当减少末位比例，同时对末位淘汰的人员进行适度安置，从而减少党政干部对末位淘汰的过度紧张和不适。第三，党政干部末位淘汰的某些非必然的负面效应要尽力避免。比如，对许多人所提及的党政于部权益损害问题，如果能考虑末位淘汰与现行法规的衔接，坚持走合法淘汰之路，则完全可以避免。又比如，因末位淘汰不规范所引发的纠纷，可以把规则的制定，交由所有接受末位淘汰考评的党政干部讨论决定，从而使规则进一步完善，从而减少纠纷。
3、党政干部末位淘汰合理性的改革和完善。第一，应把“末位”作为干部淘汰的参考，但不应因其列名“末位”，便直接进行淘汰惩治。对需要淘汰的干部，必须要有法定依据，同时必须遵循公务员惩处的程序进行。第二，应把党政干部的末位淘汰同其所在部门的整体水平、业绩结合起来。第三，在实施末位淘汰时，人际导向必须服从党政干部正常管理中的职责导向。只要被考证的党政干部确定是尽职，即使一些群众、服务对象不满意，也不能盲从这些群众意愿。第四，必须强调保护少数被末位淘汰干部的基本权利。比如，必须保证末位淘汰者改过提高的权力，基本生活得以维持的权利，寻求行政救济、法律救济的权利，等等。
4、党政干部末位淘汰科学性的改革和完善。第一，末位淘汰的操作办法需进一步完善。首先，对考评内容打分项目的设置、分值以及加权系数等，必须经过科学的综合评判。其次，在进行考评时，对考评对象要作一定划分。应考虑将具有可比性的人或者部门放在一起评比，把工作基础相似，客观条件相近的人或部门放在一起进行考评。第二，要准备充分，切忌仓促上阵，草率行事。一是要为考评主体提供考评对象或其部门全面真实的信息材料。二是党政干部末位淘汰的间隔时间可以长一点，但每次操作的时间必须充分，应该给考评主体熟悉情况，认真思考的时间。第三，对末位淘汰的结果必须再经过科学的分析，全面的综合。末位淘汰的结果不能作为干部淘汰的最终和直接依据。党政部门应该建立一个内设考核领导小组或委托一个中立机构对末位淘汰结果进行甄别、研究。
标签：末位淘汰制论文;