建设完整规范的政府应急管理框架，本文主要内容关键词为：框架论文,完整论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强应急管理是当前各级政府面临的一项重大课题。本研究报告从理论和实践的结合上，分析概括了现代政府应急管理的整体框架内容，提出了完善我国应急管理框架设计的建议。
一、对应急管理的界定
突发事件通常又被称为紧急事件（侧重于强调处置事件的紧迫性、时间性）、危机事件（侧重于强调事件的规模和影响程度），一般是指突然发生并危及公众生命财产安全、社会秩序和公共安全，需要立即采取措施加以应对的重大事件。从不同角度出发，人们将突发事件划分为各种各样的类型。比较常见的做法，是将突发事件分为以下三种类型：一是自然灾害，如地震、火山爆发、水灾、风灾、森林火灾等，是由自然原因引起的；二是重大事故，又称技术发展型灾害，如交通事故、生产事故、危险化学品泄露、爆炸、火灾等，通常与科技发展的负面作用有关，在现代社会有日益增多的态势；三是重大社会事件，又称社会秩序型灾害，如社会骚乱、非法聚集、恐怖袭击、外敌攻击等，主要是由人为原因造成的。当然，这种划分类型方法只是相对而言的，有些突发事件很难说明是自然原因引起的，还是人为的，而且不同类型可以相互转换。
纵观各种突发事件，大都具有以下几个共同特征：（1）不确定性，即事件发生的时间、形态和后果往往无规则，事先难以准确预测；（2）紧急性，即事件发生突如其来，或者只有短时预兆，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失；（3）威胁性，即对生命财产、社会秩序、公共安全和国家安全构成了严重威胁和损害。
从客观上说，突发事件对社会经济有很大的负面影响，如会给人民生命财产造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，对正常的社会秩序和经济发展形成不良影响，乃至引发社会和政治的不稳定。而且，随着城市化、全球化、科技运用、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响，突发事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大，进而对政府和社会构成重大挑战。当然，面对危机，如果善于总结反思，正视并解决突发事件所反映出来的问题，就可以将危机转化为促成革新的动力和转机。能否通过实施有效的应急管理来应对挑战、战胜挑战，需要政府和全社会予以高度重视，付出巨大努力。
对各种突发事件实施有效的应急管理是政府的一项重要职能，也是政府的责任。所谓政府应急管理，就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。由于应对突发事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以政府应急管理又是一种特殊的政府管理形态，即非常态管理。
在应对突发事件的过程中，政府因其责任、地位和能力之所在，必然要发挥主导作用，不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机，而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。因此，不断探讨总结政府应急管理的经验教训，提高政府应对突发事件的能力，成为现代各国政府和社会普遍关注的问题，重要性日益凸现。
二、现代应急管理的框架内容
从现代应急管理理论和各国实践看，一个完整的政府应急管理框架应由两部分内容组成：一是有覆盖危机前、危机中和危机后的完整应急管理过程和工作内容；二是有责任明确、统一指挥、分工协作的应急管理体制和机制。
（一）应急管理过程和工作内容
应急管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程。目前国外的流行做法，是将应急管理过程分为减少、准备、回应和恢复四个阶段，并确定了政府在各个阶段的工作内容。另外一种流行方法，是将应急管理过程分为事前、事中和事后三个阶段，大体上是将减少和准备两个阶段的应对措施合二为一，在内容上大同小异。下面，我们将从前一种方法出发，来阐明政府应急管理的框架内容。
1、减少：又称缓解，是指政府为了消除危机出现的机会和减轻危机事件的危害所做的各种预防性工作。危机事件多种多样，有些是可以预防的，有些是无法避免的，但可以通过各种措施减轻其危害。国外通常采取的措施有：加强土地、建筑管理使建筑标准能够达到防震、防火、防飓风的要求；组织水利设施建设以便防洪泄洪；检查排除事故、灾难、疫情隐患等项工作。这个阶段工作的着眼点，是做好风险评估工作，尽可能事先考虑到会出现哪些风险，并采取有效的预防措施，避免盲目自信。
2、准备：是指政府为了应对潜在危机事件所做的各种准备工作。主要措施有：利用现代通讯信息技术建立信息共享网络，依靠专家和技术知识提高信息分析能力；组织制定应急预案，并根据情况变化随时加以修改完善；就应急预案组织模拟演习和培训；建立预警系统；与各个应急部门订立合作互助计划，以落实应急处置时的场地设施使用、物资设备供应、救援人员参与等事项。
3、回应：是指政府在危机发生发展过程中所进行的各种紧急处置工作。主要包括：进行预警提示，启动应急计划，提供紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，向公众报告危机状况以及政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等一系列工作。这是应对危机的关键阶段、实战阶段，考验着政府应急处置能力，尤其需要解决好以下几个问题：一是应对危机，特别是重大危机，需要政府具有较强的组织动员能力和协调能力，使各方面的力量都参与进来，相互协作，共同应对危机。二是要依法进行紧急处置，避免滥用职权。三是要为一线反应人员配备必要的装备设施，以提高应急处置效率，并保护好一线人员。四是要有应对非理性行为的方案，因为人们在灾难和危机情况下通常会不听从指挥，不服从管理，不遵守法律，需要采取特殊的管理方法。
4、恢复：是指政府在危机事件得到有效控制之后为了恢复正常的状态和秩序所进行的各种善后工作。主要包括：启动恢复计划，提供灾后救济救助，重建被毁设施，尽快恢复正常的社会生产秩序，进行灾害和管理评估等善后工作。这个阶段的工作重点，一是要强化市政、民政、医疗、财政等部门的参与，做好灾后重建恢复工作；二是要进行客观的灾后评估，分析总结应急管理的经验教训，为今后更好地应对危机打下基础。
（二）应急管理体制和机制
为了对危机事件进行全过程、全方位的应急管理，就必须建立相应的应急管理体制和运作机制。主要内容和特点有：
1、有政府和社会力量共同参加的应急组织系统。这种应急组织系统通常包括政府机构、非政府公共组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等主体，其核心部分是警察、消防、紧急救助和新闻等部门。例如，德国灾难管理系统由公安、消防部门、紧急医疗救助中心、军队（包括55个空军救援基地）、100多个民间志愿者组织等部门组成，所有组织的成员都要经过紧急救助的特殊培训。美国应急组织系统包括警察、消防、911中心、医疗救助、其他政府机构、社会服务、新闻、工商企业等部门，政府在制定应急计划、明确分工、提供资助和组织培训等方面都要将这些部门考虑在内。
2、有分工明确、统一指挥、相互协作的应急体制。在美国，国家级危机事件、反恐事件由联邦政府负责处置，其他危机事件分别由州政府和地方政府负责处置。发生危机事件后，首先由地方政府直接组织应急处置；当地方无法应付时，可以请求州政府帮助，州政府也有责任和义务提供帮助；当州无法应对时，可以要求总统宣布该州进入紧急状态并提供财政补助。为加强统一协调能力，在联邦层面，1979年建立了联邦紧急事务管理署，2003年成立了国土安全部，负责协调全国应急事务；在州层面，设有政府紧急事务管理办公室（中心）；在地方层面，一般都设有政府应急管理中心统一应对各类突发事件。德国也是按照危机事件的规模范围，分别由联邦政府、州政府和地方政府分级管理。一般紧急事件由地方政府负责处置；如果无法应对，就请州政府来处置，州政府必须按照本州法律进行应急管理；州政府应付不了时，就由联邦政府负责管理。
3、有相互协作、反应快速的应急机制。主要包括：通过计算机联网和明确信息报告责任形成的信息资源共享机制；通过设定危机类别和等级进行风险提示的预警机制；通过制定应急计划或预案建立的分工协作、快速反应机制；通过与民间组织、工商企业、社区组织、专业人员乃至国际组织签定协议形成的相互沟通协作机制等。
4、有完备的紧急事务管理法律体系。发达国家一般都制定有紧急状态管理法和防灾减灾救灾方面的法律法规，政府制定的应急管理计划也具有法律效力，对紧急状态下政府的管理权限、应对措施和程序、法律责任等方面都有明确的法律界定，为政府实施应急处置提供了法律依据。
三、关于我国应急管理框架设计
我国面临的突发事件主要有五种类型：一是自然灾害；二是重大事故；三是公共卫生突发事件；四是公共安全突发事件；五是群体性突发事件。针对这些突发事件，主要由各职能部门进行应急管理，遇到重大突发事件时通常由临时成立的指挥部进行统一协调处置，形成了条块结合的应急管理框架，并积累了丰富的应急处置经验。同时，在应急管理框架建设方面还存在着以下缺陷和不足；缺乏对应急管理的整体规划和资源全面整合；全过程的应急管理措施不到位，事前的信息资源共享、早期预警、预案制定、演练培训，事中的快速反应和信息通报，事先后的评估都有所不足，尚未形成一整套规范的应急管理程序和工作内容；条块分割、部门分割、责任划分不清、管理分散等问题较为突出；缺乏综合性的、常设的、专司应急事务的协调指挥机构等。
应当说，上述问题已受到政府和社会的高度重视，各级政府正在抓紧建立健全应急管理的规范、程序、体制和机制。从我国国情出发，借鉴国外有益经验，我们就应急管理框架设计提出以下几点建议。
1、统筹规划应急管理资源。有效应对突发事件需要组织动员大量的人力、物力、财力，需要提供政策、体制、法律支持，需要充分整合利用现有资源。因此，应当将应急管理作为政府管理的有机组成部分，与政府常态管理结合起来，统筹考虑常态与应急的政府职能、工作方式及政策规划制度，适应常态与应急的双重需要，处理好常态体制与应急体制的相互关系，做到统筹兼顾、平急结合，充分整合利用各种资源。
2、明确应急管理各个阶段的工作重点。在减少阶段，要有危机意识、忧患意识，强化风险评估和隐患排查工作，尽可能地减少危机和损害；在准备阶段，要着眼于有备无患，为应对危机做好充分准备，工作重点是加强信息搜集沟通，制定应急预案并根据情况变化不断加以完善，组织演练和培训，设定风险预警种类、等级和发布渠道，通过宣传教育使应急人员和公众充分了解潜在的风险危机等；在回应阶段，必须树立时间第一的观念，重点是增强快速反应能力，主要措施包括：通过建立严格的信息报告制度做到早期预警，预警后立即启动应急预案，有关应急处置人员和应急措施应当按时到位，由当地的应急指挥机构统一指挥协调各方行动，通过新闻媒体等方式不断公告事态发展以动员广泛参与和自我保护等项内容；在恢复阶段，主要是做好救济、重建等善后工作，尤其需要加强灾后评估，实事求是地总结经验教训，使危机为转机，化危机为革新的动力。在确定上述各阶段工作重点的基础上，形成覆盖应急管理全过程的一整套规范和程序。
3、建立责任明确、统一指挥、分工协作的应急体制。从我国实际出发，有必要重新整合各级政府和不同政府部门的应急管理职能和相互关系，按照条块结合、以块为主、分级管理的原则，构建起一个责任明确、统一指挥、分工合作的应急管理体制。具体建议是：（1）在中央和省级层面，明确政府及有关部门的主要职责是制定应急管理政策规划，建立预警和信息报告制度，对地方应急管理提供指导和帮助，直接处置全国或全省范围的重大突发事件；组建常设的综合性的应急协调机构，是否可以考虑将已设各种临时性、专业性的协调机构重新整合为一个综合性机构，统一负责各种紧急事务的协调管理，强化政府的统一协调、资源整合能力。（2）在地方层面，应当明确地方政府负有直接处置本地突发事件的责任，并赋予其统一实施应急处置的权限；在遇到无法应对的危机时，可以请求由上级政府直接管理。（3）在城市层面，由于人口、建筑、交通、企业集中，突发事件易发多发，因此，城市政府都应当建立一个实战性的应急管理中心，主要由公安、医疗、救助、环保、市政、民政、新闻等有关部门组成，统一应对本地各类突发事件，直接受理和处置各种紧急事务，以提高城市政府全面应对、快速反应的能力。
4、加强不同信息系统之间的网络联结。从现实情况看，不同系统之间、社会与政府之间缺乏信息网络联结和资源共享的问题较为突出。因此，建立应急信息系统，必须加强不同系统之间的信息联网，明确信息提供责任，实现信息资源共享；充分发挥专家作用，提高信息分析能力；制定信息报告制度，明确信息报告的标准、时限、渠道和责任。
5、建立政府与社会的合作机制。应当充分发挥我国组织动员能力较强的优势，组织社会力量参与应急事务，实现政府功能和社会功能优势互补、良性互动；通过教育培训等措施，增强公众危机状态下的自救能力、互助能力和理智行为能力；注重政府与媒体之间的联系互动，发挥媒体在应急管理中的预警、引导和监督作用；吸收专家对政府应急决策、预案制定、技术处置的参与；与国际社会建立相互沟通协作机制。
6、重视保护一线应急人员。国内外抢险救灾经验，特别是911事件、防治“非典”等事件，充分表明在应急处置中应当注重保护好一线应急人员，通过各种措施，如为一线应急人员提供良好的技术装备、专业培训和心理训练，为一线反应人员事先提供建筑图纸和危险品性能说明等方式，不断提高一线应急人员正确处置和预防损害的能力。