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国有企业改革是当代中国经济体制改革中的一项重要而紧迫的任务，也是一场攻坚战斗。中国共产党第十五届四中全会专门就此作出《中共中央关于国有企业改革和发展若干问题的决定》（以下简称《决定》），提出了国有企业改革和发展的主要目标以及一系列的战略举措。贯彻《决定》、推动国有企业改革的进程，必然要求在新的起点上重构政府与国有企业的关系。
一、政府与国有企业关系的演进
在我国过去的计划经济体制下，企业作为政府的附属物而存在，政府与国有企业关系如同工厂与车间的关系。所有的国有企业都只是国家这个“大工厂”中的不同车间，没有独立的法律人格。政府以国有资产所有权代表、经营管理者、行政管理主体这几种性质不分的身份面对国有企业，国有企业的一切生产、经营、分配等活动都由政府来安排、决定与控制，形成的完全是一种内部上下级的命令与服从关系。
我国自1978年以来的经济体制改革，使国有企业与政府各自的身份逐步发生改变，这被有的学者概括为三个大的改革阶段：（注：参见天舒编著：《沉船调查》，中国城市出版社1999年版，第311～314页。）
改革的第一步是政府对企业放权让利，其本质是在保持政府以行政命令配置资源、以完成计划指标的情况作为考核企业主要尺度不变的条件下，更多地运用物质刺激手段来激励企业完成计划指标的积极性。这一改革在一定程度上调动了企业生产的积极性，但它只是在上下级内部利益分配关系上有了一定变化，政府仍保持着国有企业资产所有权代表、经营管理者、行政管理主体的多重身份，双方关系没有实质性的改变，国有企业还不能具有独立地位，因而不能走向市场。
改革的第二步是以企业承包制为主要内容。承包制使国有企业的资产所有权与经营权有了适当的分离，在一定的历史条件下对搞活国有企业起到了积极作用。但是这仍没有根本改变国有企业作为政府附属物的地位，因为承包制没有消除政企不分现象。企业对政府承包，使政府与国有企业实行所有权与经营权“两权分离”，国有企业财产权中占有、使用、收益和处分四种权能，政府让渡了占有、使用权和一定的处分权共两项半，保留了收益权与重要财产处分权。在拥有财产处分权的情况下，政府的决定必然约束并妨碍着企业经营自主权的充分实现。同时，承包制也不能解决企业行为短期化、资源的宏观调控和生产要素的合理流动以及企业及时适应市场变化等问题。这一改革未能从根本上搞活国有企业，使其真正成为市场主体。
改革的第三步是以产权制度改革为核心的股份制试点。股份制是现代企业制度的一种组织形式，即对国有企业进行公司化改造，使具有独立的法人财产权，能够自主经营、自负盈亏、独立核算、自我约束。这比较有效地隔离了政府对企业生产、经营等活动的直接干预，使国有企业成为真正的法人实体和市场竞争主体。从而股份制成为了我国国有企业改革的具有突破性的新型选择。
从国有企业改革的三个阶段中我们可以发现，第一步与第二步改革使国有企业由最初的无独立人格的附属、纯粹听从政府命令的生产单位，转变为拥有一定经营自主决策权的主体，从而使它们对政府的独立性地位得以慢慢萌发。而第三步改革则是在建构现代企业制度的基础上，形成国有企业与政府的新型关系，并由此能落实国有企业真正的独立市场主体的法律地位。这可以从以下两个方面来认识：
首先，在现代企业制度下，从财产所有权上讲，国家作为出资人对企业财产中的国有资产只享有最终的所有权，即代表全体人民享有对国有资产的所有权；而国有企业则拥有现实的法人财产所有权，享有对该法人财产的占有、使用、收益和处分权利。两种所有权通过现代企业制度这种形式，整合为一种宏观上统一、微观上分离的运行状态。宏观上的统一，能保证社会主义的公有制性质，同时，也为政府进行宏观经济调控、有效实现社会目标提供可靠保证；微观上的分离则能够使国有企业适应市场经济的规律，作为独立的市场主体进行活动，以实现企业自身应有的利润目标。
其次，从公司法人管理结构而言，国有企业成立董事会、股东大会、监事会等企业管理机构。董事会维护出资人的权益，对股东大会负责，对公司的发展目标和重大的生产、经营活动作出决策；监事会对董事会、企业财务、经营者行为进行监督，防止国有资产流失；经理等管理层负责执行董事会的决定。从而形成各负其责、协调运行、有效制衡、自身内部独立的管理机制，摆脱了在原体制下政府直接对企业生产、经营活动的干预，保证企业对自身生产、经营的决策和产品的生产、销售、利润的分配等一系列过程的自主化。这种管理结构体现了国有企业真正独立于政府的市场主体地位。
二、现代企业制度下政府与国有企业各自的身份
通过建立现代企业制度实施国有企业改革，将使得原国有企业得以分化。表现在：（1 ）一部分成为国有独资企业和由国家控股的国有企业，这是针对关系到国计民生的关键、重要领域，必须由国家控制的国有大中型企业。如满足居民公共需要和社会共同需要的公益性企业、保障国家和社会安全的国有企业、服务于国民经济整体利益的垄断业、风险大的高科技研究开发企业等等。（2）一部分成为国家参股的企业。 如应实行股份合作制的原中小型国有企业。（3 ）一部分原国有中小型企业中的国有资产退出，逐步实行民营化的企业。
政府与上述不同的国有企业以国有资产的去向作为纽带，获得了新型的、多样性的身份。
1.国有企业与政府是各自独立的国有资产所有权主体。在现代企业制度下，不仅政府是国有企业的权利主体，国有独资企业、国家控股企业和国家参股企业也都是国有资产的权利主体，并有各自的独立性。具体表现为：
第一，政府是国有资产的最终所有权主体。政府作为国家财产所有权主体的代表，在终极意义上享有并行使财产的所有权。而在现实的运作上，只是通过出资人身份享有并行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利。政府作为出资人与国有企业发生纯粹的民事法律关系。这改变了国有企业改革以来一直实行政府享有所有权、企业享有经营权的“两权分离”模式，政府将原财产所有权的全部现实权能，包括占有、使用、收益和处分等，为适应市场经济的要求已全部给了国有独资、控股和参股企业，使企业既有现实的财产所有权，又可以在此基础上拥有真正的经营自主权。
第二，国有独资、控股以及参股企业是国有资产的现实所有权主体。国有企业作为国家财产所有权的主体，享有的主要是企业法人财产所有权及其自主经营权。这种权利使其成为完全独立的市场主体。国家所有权在市场经济中已被政府与国有企业分享，属于政府拥有的部分，在市场经济中以出资人所享有的权利的方式出现，而其中属于国有企业的部分，在市场经济中则是以实际运用法人财产权利的方式出现的。
这种终极权利主体与现实权利主体、出资人与企业法人财产所有人的划分，所带来的双方关系的变化是：政府的财产所有权不再牵制企业的经营权，政府的行政权则完全从企业的内部管理中退出，企业以其法人财产权和经营自主权真正成为能适应市场的独立主体。
2.国有独资、控股企业是协助政府实施国民经济管理的参与主体。具体表现为：
第一，政府是社会经济活动的国家行政管理权力主体。政府的这种作用在于“增进经济的效率、公平与稳定”。（注：赵锡斌、邹薇、庄子银：《政府对市场的宏观调控》，武汉大学出版社1995年版，第83页。）从经济学的角度讲，政府运用各种调控手段实现经济目标的活动是经济活动，受经济规律的制约；从行政法的角度讲，政府发挥其国家的经济管理职能、行使对经济的管理职权，实施的是对经济的管理行为，该行为又属于行政行为。这种行为要受行政法规范调整。由此，政府在经济活动中的权力运用，以经济为内容，以行政活动为载体。
国家的行政管理权力使政府具有全局性的经济政策决定权、调控权、管制权、指导权以及其他权力。这些对社会经济活动的行政管理权力，可以大体分为宏观经济调控权和微观经济管制权。从政府作用的角度看，这些都是行政管理权力，从活动内容的角度看，它又是经济运行本身不可缺少的一部分。但这种行政权力是政府作为市场管理者的外部权力，它们与国有企业资产出资人所具有的所有权性质不同，不能混用。
第二，国有独资、控股企业是对经济活动实施行政管理的参与主体。政府运用各种调控手段实现经济目标是行使经济行政管理权力的活动。对此，国有企业不仅仅是政府发挥其国家的经济管理职能、行使经济行政管理职权的对象，同时也是国家对经济管理的重要参与主体，具有重要的参与作用及权利。在以往的行政法研究中，国有企业参与国民经济管理这一点几乎未被重视，如何认识并发挥其作用，显然还是一个值得探讨的问题。
政府与国有企业双方对国有企业财产分享国有财产所有权，只是在民法权利体系中得到一种符合市场经济需要的合理分割，但却隐含着一个不可回避的行政法问题——即政府与国有企业对国有企业财产所有权的享有和行使，并不是像一般市场主体那样仅仅为了获得自身利润。政府作为国有企业的出资人与国有企业一起有其利润目标，而政府作为国家行政管理主体则只能有社会目标，即协调发展国民经济、保障社会公平的责任。具体讲，政府要运用行政权力调控经济，弥补市场之不足。同时，国有企业也要以自己公有制经济的角色，在提供公共产品方面发挥重要作用，甚至在一定情况下牺牲某些追求自身利润的目标去满足社会需要，这是其他的普通市场主体没有的责任。国有企业在这时要作为政府对经济进行调控的助手，参与政府为社会提供公共产品、调节经济发展的不平衡和解决经济危机的经济行政管理活动。政府与国有企业的这种角色就不是出资人与企业法人财产所有权人关系的理论所能解释的，它是一个行政法问题，是政府履行对国民经济的管理职能和国有企业对政府以及协助政府履行稳定社会经济的行政法责任问题。
国有企业对国家经济行政管理的参与作用表现在：配合政府调控国家的经济。如保障和支撑国民经济稳定增长、重大经济结构优化、物价总水平基本稳定、充分就业、公正的收入分配、国际收支平衡等，完成不以利润最大化为目的某种社会职能。这主要由国家扶持、控制的各类垄断性国有独资企业、国家控股企业来参与帮助。正如中共中央在《关于国有企业改革和发展若干问题的决定》中所言，这类国有企业的重要地位就在于它们“是我国社会主义制度的经济基础，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量”；在国民经济中它们的主导作用“主要体现在控制力上”，“在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展，在实现国家宏观调控目标中发挥着重要作用。”
3.国有资产退出的企业是完全独立的市场主体。除上述企业之外，国家向社会出让产权的其他企业，在实现产权改变后，就是完全独立的市场主体。作为市场主体，它与个人或其他经济组织（如私营企业、外资企业等）在平等的市场经济中没有什么差别，都是在经济活动中自由的经济人。
三、对政府与国有企业关系的重新认识
不同的国有企业显然具有了不同的身份，从而要求政府与它们形成不同的关系：
1.政府与国有独资、控股企业的关系。确立政府与国有独资、控股企业的关系，必须从这类企业的双重基本目标来考虑。在国有企业实现与政府一起承担社会责任的社会目标上，企业在一定意义上实际是作为国家对经济实现宏观调控的一种手段，政府往往必须运用其独资、控股的国有企业来提供公共产品、调节经济的不平衡和解决经济危机。政府对国有企业在承担社会责任方面具有督促性，但这并不是像计划经济体制下的命令与服从关系，而可以通过两种关系来实现：一是政府作为出资人与国有企业的关系，通过董事会等企业决策机构作出执行政府意图的决策；同时，董事会等企业决策机构在执行政府意图时，还要结合考虑企业自身的利润目标，尽可能使两者一致起来。二是政府从市场外部对这类国有企业给予政策引导、优待、扶持，通过宏观调控关系（注：我国行政法学界有学者认为，政府通过经济杠杆、经济政策等手段来调控市场，市场的运行以经济利益诱导企业的微观经济行为，在这种情况下所形成的政府与市场主体的关系就是宏观调控关系。但它不是权利义务的关系模式，而是权力与权利的关系模式。即政府拥有和行使宏观调控权，市场主体则具有经济行为的自由选择权。市场主体无服从的义务，但追求利益最大化的属性，又往往使它们必然要选择与政府宏观调控目标相适应的经济行为，否则在市场活动中它就会减少甚至得不到自己应有的经济利益。参见罗豪才、方世荣：《发展变化中的中国行政法律关系》，《法学评论》1998年第4期。）而实现。 在企业实现自身的利润目标上，国有企业在保障社会目标实现的前提下还应尽可能地获得企业利润，这要求政府不能侵犯其法人财产所有权以及经营自主权，由其独立行使以利于实现企业利润目标。同时，政府必须保障国有资产的保值、增值，防范国有资产的流失，因而对国有企业又有必要的监督、稽查关系。
2.政府与国家参股企业的关系。这类企业存在的基本目标与上一种有所不同，其重点在于尽可能地获得自身企业利润，而政府参股的主要目标则在于使国有资产增值。在此，由于企业不存在（或很少有）社会目标，其自身利润目标是最主要的，而且只有企业获得大量利润，才能使国有资产增值。这样，政府的作用一方面是通过股东的权利和作用来影响企业作出正确决策，一方面则是从外部以指导关系或合作关系，通过提供信息、技术、资金等方式来帮助企业实现自身利润的最大化。
3.政府与国家向社会出让产权的其他企业的关系。政府与这类企业的关系又不同于上述两类国有企业，这种企业的目标是完全的利润最大化，而政府的目标则是不使国有资产亏蚀，并从过去对其具体的管理中解脱出来。由于国有资产已完全从原国有中小型企业中退出，政府对这类企业的财产不再拥有财产所有权，这类企业也不成为国有资产的权利主体，但政府作为社会经济管理者的身份依然存在。因而政府对这类企业，一方面是从内部完全退出控制和影响，另一方面在外部职能上是强化市场一般化管理，从外部环境上保障它们通过正当的市场竞争来实现利润最大化。
上述三种关系的确立，应使我们认识到，在现代企业制度下政府的行政权力无论在范围和行使方式上都应当有变化：
第一，对于各种国有企业，政府的行政权力与其国有资产所有权是分离的，政府的国家资产所有权是作为出资人的内部民事权利，而且只是最终意义的所有权。而行政权力只能是外部意义的宏观调控和监督性权力。
第二，政府行政权力对不同的企业，在范围、行使方式上都有不同。对国有独资、控股企业而言，现代企业制度使之成为独立的法人实体和市场竞争主体，与传统计划经济条件下相比，行政权力已从企业内部大大退出。但由于这类企业社会目标的存在，政府对企业又应当有较强的影响力。然而由于在该类企业中政府是独资或绝对控股，原由行政权力从企业内部进行作用才能实现的目标，现可以通过由出资人组成的董事会来进行重大决策，而且结合企业自身利润目标考虑的决策还能防范过去行政权力乱指挥的现象。对国有参股企业而言，政府只是一个普通的出资人，不能直接就有关企业生产经营的事项单方直接作出决定，必须遵守董事权利义务的规定，因而在这类企业的内部，行政权力是无所作为的。对于国有资产应当退出的原国有中小型企业，在该类企业内部行政权力更不能存在。
当然，对于各种国有独资、控股、参股企业和国有资产已退出的企业，政府作为社会经济管理者的身份依然存在。在政府与企业的外部关系上，行政权力仍要发挥其重要作用，如强化对市场管理、反不正当竞争、反垄断，为企业发展提供良好的外部条件。这是一种维护市场秩序以及弥补市场之不足的权力。该权力某些方面要强化，如实施宏观调控，对市场进出予以必要的许可和管制、制定市场活动的规则并惩处违规行为等；在某些方面则要改变行使方式，从命令性、强硬性转为以合作（如行政合同）、引导（如行政指导）、鼓励（如行政奖励）等方式进行。
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