中国养老金市场的公共治理——企业年金市场恶性竞争成因分析，本文主要内容关键词为：市场论文,养老金论文,成因论文,中国论文,企业年金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国人口预测结果显示：到2035年，14-64岁人口约8.1亿，65岁以上人口约2.94亿，减去在校人口、失业人口和低收入人口，将出现不足两个纳税人供养1个养老金领取者的局面，届时，中国将面临十分严重的老龄危机。为此，中国需要加大财政养老金预算，且同步提高居民养老储蓄(即指进入个人账户的职业养老金、个人养老储蓄等)。养老基金保值增值是养老储蓄的基本要求，每逢遇到社会保障基金大案或金融风险，人们总是举步不前，甚至因噎废食，这对养老基金的投资环境和公共治理提出了挑战。
中国各类养老金个人账户清点结果显示：养老保险个人账户账面积累超过2万亿元人民币，企业年金基金约2 000亿元，农民养老金个人账户积累几百万。三项的加总额相当于美国养老基金的1/49(2007年美国私人养老基金17.1万亿美元[1]，意味着人均养老储蓄约3.8万元人民币)，结果显示中国养老金市场已经初步形成。
然而，这些养老基金一直被社会保险经办机构和基层政府控制，或者记入财政专户，面临被挪用和贬值的风险，此外，养老基金的管理不善也将加重老龄危机。可见，中国亟待建设养老金市场和强化政府相应的公共治理能力。
一、我国企业年金市场预期与现状
2004年，《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》两项法规出台。明确指出：中国企业年金作为合格计划必须采用信托模式管理，依法选择机构，包括公司年金理事会和法人机构，即养老金受托人(pension trustee)。受托人选择养老金计划的服务商(账户管理机构、财产托管银行、投资管理机构，以及其它中介机构)制定投资策略，依法负责构建企业年金计划的安全运营机制。2005年8月，我国第一批企业年金(合格雇主养老金计划)受托机构产生，企业年金市场正式启动。2007年11月，第二批企业年金机构资格认证公布。至此，市场上存在着12家受托人、18家账户管理人、10家托管人和21家投资管理人，银行、保险、信托、证券等各类金融机构均参与其中。
养老金信托即指以受益人利益最大化为目标，以受托人信誉和能力为基础的养老金托管制度安排。养老金信托主体包括委托人、受托人和受益人。委托人和受托人基于信任开展合作，在满足激励相容约束条件的情况下，伴随养老基金规模的增加，会产生管理费让利空间并形成基金优势组合，最终实现主体之间的多赢结果，即养老金市场的公共治理目标。养老金信托合同每期1-3年，其运行规律如下：第一期合同亏损，第二期合同持平，第三期合同营利。在保障受益人利益最大化的同时，受托人收入不断增加。这是一个均衡养老基金(受益人)和公司(受托人)利益的结果，即本文提出的养老金市场公共治理的理论基础。
对企业年金市场规模进行预测：假设全国各类城镇职工2.5亿人口均参加职业年金计划，根据2009年全国在岗职工年社会平均工资32 736元计算，在双方费率4％的情况下年缴费额可达到1 000亿元人民币，从2010年开始按照每年5％收益率计算，到2035年的税前积累总额(消费能力)将达到58 225亿元①。假设2010年后GDP年均增长率5％，到2035年GDP约为115万亿元，届时企业年金的积累总额约占同期GDP的5.07％(见图1)[2]。但人社部统计数据显示，截至2009年6月30日，建立年金的企业仅33 422家，企业年金基金实际到账约2 533亿元，市场规模远远低于预期。
图1 企业年金消费能力占GDP比重的预期
企业年金市场调研结果显示：第一，受托人表现优异。众多企业年金机构自2004年开始不惜成本地进行机构建设、人才引进、系统开发，在2005-2008年底，进入投资环节的基金年化收益率达10.5％②。事实说明，只要有好的机制，即使商业机构也可以管理公益项目，成为政府公共服务的好助手。第二，年金市场发展欠佳。具体表现在：缺乏了人税优政策。2005-2009年末，企业年金基金累计规模约为2 533亿元，仅为企业年金市场保守性预期规模的1/4；企业年金市场呈现出稀缺性、扭曲性、短期自律性等特征，配机制，企业年金的参与者较少，仅有大型国企、金融机构和部分效益较好的外资、民营企业建立了企业年金计划，这被误称是“富人俱乐部”；大型国有企业的资金规模决定了其谈判能力远大于初生的养老金受托人机构，他们越过受托人选择投资机构，将低费率作为惟一竞争条件，甚至通过熟人关系选择受托人；中国养老金市场监管模式尚未确定，暂由人社部社会保险基金监督部门根据下位阶法(部颁规章)实施监督，且没有设立专职人员，只能履行一般检查职能。因而，企业受托人在缺乏奖励和惩罚的状况中自律发展，很难持续。
按照现行制度框架，企业年金市场将不可避免地进入恶性竞争状态。根据《企业年金基金管理试行办法》的规定，受托人管理费率最高为资金净值的1.6％(受托费0.2％+托管0.2％+投管费1.2％)，但是实际费率远低于这一标准，低收费甚至零收费的现象已成行业潜规则。每期合同终止时，受托人都在叹息，面对有“激”无“励”的企业年金市场，路还能走多远。
二、企业年金市场恶性竞争的成因分析
(一)项目招标的拍卖特征
1996年，诺贝尔经济学奖得主威廉·维克里(William Vickrey)将拍卖划分为英式增价拍卖(English Auction)、荷兰式减价拍卖(Dutch Auction)、第一价格密封拍卖和第二价格密封拍卖四个标准类型。在一个恶性竞争的年金市场上，项目招标往往以第一价格密封拍卖。
目前，我国大多数企业在选择企业年金受托人时采用招标方式，面向所有机构发布招标声明或者选择部分机构发送邀标申请；参与竞标的机构按照企业事先提供的招标问卷制订投标文件，并以密封函的形式说明提供相应服务收取的费用情况。各竞标机构通常采用第一价格密封拍卖，在企业规定的日期同时将投标文件和报价函递交给企业。在拍卖中，标的是年金服务管理费收入，企业的年金管委会是卖者(以下简称“委托人”)，企业年金受托机构(以下简称“机构”，包括受托人、账户管理人、财产托管人和投资管理人)是竞买者，出价相当于机构提供服务的性价比，即：出价=服务/收费。
委托人通常在权衡一系列因素的基础上确定中标机构，这些因素包括：与机构的合作深度、未来业务合作的可能、直接间接人际关系、机构从业经验和业绩、机构企业年金产品和服务质量，以及机构投标报价等。
(二)项目招标中的博弈分析
参与投标的机构面对两类博弈。首先，要与委托人进行博弈，对影响其决策的敏感因素做出判断，并尽可能使其在这一因素上令委托人对自己比较满意，同时确保其他因素在所有竞争者中不处于明显劣势。由于产品种类和服务模式相似，各机构会尽力加大市场份额、开拓综合业务，以“开绿灯”和“高层经销”的方式强化与委托人(企业)的联系。其次，投标机构要与同行进行博弈。信息披露和市场评价机制的缺乏导致各家机构对其他竞争者的实力和策略难以作出准确判断，由此引出机构同行之间的博弈。
在年金积累初期，计划成员(职工，年金受益人)关注程度和参与程度不足，委托人(卖者)对服务质量关注较少、对管理费关注较多，年金市场博弈焦点落在“收费”上，收费低的机构容易中标。此外，存在机构与委托人(卖者)的单项博弈阶段，以及单项博弈阶段后，机构之间在其他多个招标项目中的重复博弈阶段。
1.单项目博弈分析。在单项目博弈分析中，各竞标者仅考虑短期利益。开标前投标人将投标价以密封形式交给招标单位，开标后招标单位选择标价最低者为中标人。假定标价是成本加利润，每个投标人在确定自己成本时不知道其他投标人的真实成本，而只知其概率分布。
(1)博弈的条件：a.每个投标者不知道其他投标者的真实生产成本而仅知其概率分布；b.各投标人都是风险中性的，即效用函数是线性的；c.参加招投标活动的成本较少，在此不予考虑。
(2)参与者：n个竞标机构。
上述推导结果说明：在客户稀缺的企业年金市场中，参与竞标的机构越多，报价就越低。各竞标机构趋于短期利益考虑，竞标价格不会低于成本；否则，竞标机构可能选择退出。
2.多项目重复博弈分析。在实际的企业年金招标市场中，机构之间的竞价不是单项目博弈阶段的一次行为，而是长期的重复博弈过程。机构存在着短期利益和长远利益的均衡，可能会为了长远利益牺牲短期利益，从而选择不同的均衡策略。
一个企业可以使自己在某个阶段博弈的选择依赖于其他参与者的历史行为，此时，参与竞标的战略空间显然远远大于单项目博弈阶段。这就意味着，重复博弈可能会与单项目博弈阶段有不同的均衡结果。一般情况下，影响重复博弈均衡结果的主要因素是博弈的次数和信息的完备性。
为了便于分析，假定：单项目博弈阶段之后，参与重复博弈的竞标机构数目与单项目博弈阶段相同，机构不仅考虑短期利益，还要考虑长期利益。因此，多次博弈的效益函数有所变化，在重复博弈中，机构策略选择依赖于其他企业的历史行动。
设单项目博弈阶段为T-1，则在T阶段的博弈中机构将考虑远期利益。假定机构参与者预期监管部门出台相应法规政策，服务收费将达到一个合理水平，由此产生正收益，在T阶段博弈中的机构将淡化短期成本考虑，进行零成本博弈。
目前，企业年金管理费被限制在企业年金基金财产净值(以下简称“基金净值”)的某一比例上，而且这个比例是固定的，即竞标报价的上限。为了不失一般性，设竞标报价上限比例为X，机构报价占基金净值的比例为Y，因机构由于远期利益而不考虑成本，对于机构，委托人没设报价下限，即Y没有下限。因此，可定义Y为独立地取自定义在(0，X)上的均匀分布函数，设基金净值为W，则投标人的支付期望为：
要使投标人i的自身效用最大化，需使上式取得最大值。在上式两端对Y求一阶导数即得到最优化的一阶条件从而求得博弈均衡解：
由于T阶段以后的博弈是在T阶段博弈基础之上的再博弈，所以博弈均衡解有所不同。T阶段竞标人报价占企业年金净产值比例的贝叶斯均衡解为Y*=X/n，即T阶段的报价趋向于X/n。那么，在T+1阶段，根据前文分析，竞标人将会采用低报价策略，报价低于T阶段的均衡报价X/n。为了便于研究，设T+1阶段的报价占基金净值的比例Y是在(0，X/n)的均匀分布的函数，可得出T+1阶段的贝叶斯均衡解为：
因而，随着博弈次数k增大，报价将趋向于0。
(二)机构主观理性选择与非理性结果的成因分析
在目前的企业年金市场竞争中，机构为了抢占市场份额纷纷降低收费甚至零收费，这种选择是否理性，是本节讨论的核心问题。
1.中国企业年金受托机构在竞标过程中的报价行为是不理性的。传统经济学理论以及博弈论理论中一直假定经济主体都是理性的，即“追求自身利益最大化”。根据理性经济人理论分析，机构的零报价行为是不理性的。
根据养老金信托的雪球效应进行判断，第一期合同的机构报价可能低于成本，第二期合同的机构报价一定高于成本，求得投入产出的均衡点；期望第三期合同开始营利，此后伴随养老基金规模扩大和营利增加，由此赢得降低管理费的空间和赢得委托人信任和依赖的机会，以及由此形成的市场份额。所以机构自开始就竞相降低报价，在重复博弈中继续降价的行为是不理性行为。
2.基于对长期预期收益的考虑，中国企业年金受托机构的“非理性”竞价行为又是“主观”理性的。西蒙在1957年曾经指出，理性可以分为客观理性和主观理性。一项决策如果能在指定情况下使一定的价值最大化，则可称之为“客观”理性。客观理性要求经济主体在决策之前必须全面寻找备选方案，考察每一决策可能导致的全部复杂结果，并具备一套评价体系，作为选定行为的准则。如果这项决策所达到的价值基于决策者的主观判断，即“主观”理性[4]。机构主观理性的依据在于：在企业年金项目招标中，机构如何确定一个低于竞争者的收费报价是赢得博弈的关键，这决定了机构进行主观判断的客观条件，赢得客户即价值最大化。首先，根据法规规定，通常一个企业只能建立一个企业年金计划，选择一个受托人、一个托管人、一个账户管理人和若干个投资管理人，对于受托、托管和账管机构来说，要获得具有唯一性的企业年金业务就必须付出更多的成本；其次，市场普遍认为，更换年金机构将带来经济成本、人际关系成本等问题使企业在选定年金机构之后很难再进行变更。对于机构来说，能够把握客户、抢占尽可能多的市场份额就等同于获得了长远利益，因此机构不惜牺牲眼前利益，愿意以低于成本的价格赢得中标；最后，机构预期在第二个合同期，监管部门将出台相应法规政策，企业年金服务收费可以恢复到一个合理水平。基于这些主观判断，为了能够在激烈的市场竞争中中标，各家机构纷纷采取了“理性行为”——竞相压低收费。
综上所述，本文认为，在养老金信托的第一期合同内(1-3年)，此类机构行为还算理性，如果这种行为持续下去则难以保持理性，企业年金市场即进入了低于成本价甚至零报价的恶性竞争。当机构行为严重影响机构的经济效益时，难免引起一系列的企业年金服务质量及安全隐患问题。机构将面临被动罚出的挑战，市场将面临大量机构自动退出，这就威胁到新生的企业年金(养老金)市场的健康和可持续发展。如果中国多支柱养老金体系建设举步不前，则难以应对老龄危机带来的政治风险问题。导致这种局面的主要原因在于：首先政府的养老金责任尚未明确。名曰“广覆盖、保基本”，实际养老金公共预算长期缺位，公共部门养老金水平过高；社会养老保险捆绑了个人账户(挪用个人账户养老基金)，对养老金第二支柱、职业养老金、个人养老金等非政府养老金计划和养老金市场均具有挤出作用。由此可见，中国养老金制度尚未定型、结构不合理的问题导致前述企业年金市场的稀缺特征。
其实，应对人口老龄化的战略规划尚未形成。养老金政策、个人所得税政策、老年服务产业等公共政策尚未与应对老龄危机的战略结合起来，具有国家理财意义的社会保障体系尚未完成。
3.政府的养老基金公共治理能力尚不足。养老金政策与受托人管理体制、个人账户运营机制、养老基金投资环境等问题相关的政策法律和制度安排严重缺位；《企业年金试行办法》属于部颁规章，缺乏上位阶法的支持，执行起来困难较多、监管难以到位；
4.企业和职工对企业年金认知较少。虽然中国政府自1995年即开始倡导补充养老保险，但由于缺乏个人税优政策和相关制度安排，接触年金事务的企业和职工较少，企业和职工尚未形成识别和评价受托人，监督养老基金和控制风险的能力。
综上所述，本文认为企业年金市场的稀缺、垄断、扭曲、无知和监管不足等问题，使受托机构遇到了不经济的制度外部性约束。制度经济学丰富了外部性理论，将制度视为具有极强外部性的公共品，在一种制度下另一种制度无法获益，如果制度维护强势主体地位，交易则难以公平进行；这些现象在中国企业年金市场中日益凸现。
三、中国养老金市场公共治理亟待解决的问题
一些新制度经济学者认为外部性概念模糊不清，如张五常认为外部效果是没有意义的概念。到底谁对谁产生外部性？问题的实质在于界定产权和交易费用，主张以合约理论取代外部性理论，“否则并不能说明需要政府采取矫正性行动”。由唯物辩证法可知，一方面，内因起决定作用，外因是作出决定的条件；另一方面，存在决定意识。因而，不能否定外部性结果。如果引入公共治理关于“利益相关人参与、政府主导、市场机制、合作伙伴”的研究结果，打破国家与社会的对立，再归纳外部性理论研究关于产权、交易费和制度安排的成果，则有利于界定政府的角色和功能，这是公共治理的核心问题。
1991年，国务院在《失于企业职工养老保险改革的决定》提出，国家基本保障、企业和个人补充保障的思想，支出建立和发展养老金市场是管理补充养老金的必要条件。目前，虽然企业年金市场已经出现了一批“好人”(审慎的受托机构)，但还是存在大量问题。中国养老金领域要加强公共治理，亟待注意以下几方面工作。
(一)民主议政与科学规划是公共治理的前提条件
中国在第12个五年发展规划中调整养老金政策结构。一方面，建立中央统筹的国民基础养老金制度；另一方面，建立准市场化运营的全民个人养老金账户，覆盖职业养老金和个人养老金。明确政府在前者的预算和确保支付责任，在后者的规制责任；培育多支柱养老金体系的责任主体，制定具有变老龄危机为老龄人口红利(基于老龄人口投资能力、消费能力、纳税能力和就业能力的考虑)战略意义的养老金政策。
(二)市场分工与有效规制是公共治理的核心条件
在明确政府和市场的边界的基础上，政府应制定养老金市场发展规划，纠正政府失灵，完善养老金信托制度。公共政策应当在委托人和受托人之间打造信任基础和制定激励方案。根据激励相容理论，设v为委托人的效用(实现养老金向受益人最大化的转移)，x代表委托人的收益，即受托人的绩效，s是委托人可选择的激励方案，b是委托人为使受托人采取行动而采取的措施。
是受托人采取行动时的风险，激励方案即函数
其中，式(24)指激励相容约束即使受托人的报酬大于其为此付出成本的约束；式(25)指参与约束，即使受托人从方案中获得期望效用大于机会成本(不从事委托人交付的事务而作其他活动得到的最大效用)的约束。
当前，由于中国企业年金市场费率低于成本甚至是零费率，所以有：
在当前情况下，中国企业年金市场不能满足激励相容约束条件，很难达到委托人效益的最大化。因为受托人采取行动非但没有什么好处，反而会有损失。可见，中国企业年金市场的零费率和低于成本的费率对受托人机构没有激励，属于政府失灵现象，导致政府失灵的主要原因前文已述。
中国企业年金信托制度已经建立，受托机构的参与心态较好，亟待抑制政府失灵以完善公共政策和强化规制，实现激励相容目标，具体有以下几方面：
(1)提高受托机构准入门滥，逐渐放松管制，通过行业评估和信息披露强化自律；(2)理清受托人、投资管理人和托管人之间的权利义务关系，通过完善受托人治理结构(包括受托机构内部和与外部服务商之间)强化养老基金安全运营；(3)通过推动行业规则适度干预服务价格，抑制零费率的恶性竞争，引导市场合理预期；(4)鼓励受托人机构进行产品创新、提升服务质量，引导企业年金市场升级，使其竞争逐步从产品同质状况下的价格竞争转向以提供差异化产品为主的服务内容、服务质量的竞争，以满足更大范围的职业养老金的发展需求。
因此，公共治理将促进企业年金市场健康发展和受托机构的成长，养老基金规模在预期中将像雪球样的滚动增加，受托人资产组合能力趋高、管理费率趋低，养老金受益人利益趋大，养老金信托模式下的参与主体的多赢目标将得以实现，前文提出的问题将迎刃而解。一方面，养老金的公共治理在改善政府失灵状态和保障企业年金的健康发展；另一方面，也为中国全方位发展职业养老金(包括国家机关和事业单位)树立了标杆，并对完善养老金政策体系、培育信托文化、推进信托市场发展，以及金融监管改革等多方面具有促进作用。
注释：
①2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2009年底，我国企业年金基金累计结存2 533亿元。
②见人社部陈良司长讲话，企业年金2005-2008年底，除部分没有进入投资环节的资金以外，年化收益率达10.5％。参见华夏基金2010养老基金投资论坛文字实录。新浪财经，2009年12月12日，http://www.sina.com.cn.
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