乡镇集体企业产权关系分析〔1〕，本文主要内容关键词为：集体企业论文,乡镇论文,产权论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文采用现代产权经济学原理分析我国乡镇集体企业的产权关系现状，探讨导致这一状况的原因和由此而产生的结果，从而为乡镇集体企业产权制度改革提供理论准备。〔2〕
一、乡镇集体企业产权关系现状
乡镇集体企业的产权是不清晰的，这个论断为大多数学者所接受。这一结论与通常意义上的市场经济要明确界定产权这一命题并不矛盾，乡镇企业在过去的十几年里取得很大发展的事实并不能说乡镇企业的产权是明晰的。因为在存在灰市场的条件下，模糊产权会比明晰产权更有效率。〔3〕有的学者认为虽然乡镇企业没有明晰的产权， 但它基本满足一个经济机制运行良好的四个先决条件——承认人的自利性；给予人们经济上选择自由；实行分散化决策；引进激励机制。〔4 〕另一种观点认为虽然存在着产权不清晰的情况，但是这种公有制与国有制比较起来，委托—代理链条比较短，所以比国有企业有效率。〔5 〕还有学者用中国文化和中国人特有的合作品质和利他精神来解释（Weitzman andXu 1994）。
我们通常所说的产权明晰有三层意思。第一层是产权归属要清楚，这里主要指所有权，即要有明确的所有权主体，这样才能提供外部效应内部化的激励；第二层是企业产权结构安排，即所有权、经营权，受益权的分配都要有确定的界线；第三层是各种权利的发挥作用要受到有效的保护，一般情况下要借助于法律的作用。那么乡镇企业产权不明晰主要表现在哪里呢？大致在三个方面。第一是所有权主体的错位，与此相关必然造成所有权主体代表对所有权主体权利的侵犯。按照《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，乡镇集体企业财产所有权主体是全乡镇农民集体，由该乡或者村的农民大会（或农民代表大会）或代表全乡镇农民的集体经济组织作为所有权主体代表行使企业财产的所有权，但在现实中乡镇政府是乡村范围内全体人民共同利益的代表，因而乡政府理所当然代表乡村范围内人民行使乡镇企业的所有权。由于乡镇政府不是以利润最大化为目标的经济实体，同时具有本地区发展和稳定等多种职能，这必然造成乡镇政府作为乡镇企业所有权代表的目标函数与全体乡镇企业所有者的目标函数不一致，造成对所有权主体利益的侵犯。第二是企业所有权主体与企业经营者之间权责不清，相互约束不严，出现所有者代表对企业经营自主权的干扰与企业所有者权益被经营者侵犯两种现象并存的混沌状况。从现代企业制度的角度来看，这一问题是十分明显的，就是乡镇企业还没有建立起出资者所有权与企业法人财产权相分离的规范的产权关系，即没有形成有效的机制来监督双方的经济行为，这样会出现所有者对经营者权利的侵犯，现实生活中以所有者身份出现的地方政府领导随心所欲干预乡镇企业的经营活动；另一方面经营者会利用自己的信息优势在市场监督不完善的情况下做出有悖于所有者目标的行为，这样就产生程度不同的“内部人控制”。〔6 〕第三是乡镇集体企业职工的地位和权责模糊不清，企业缺乏内在凝聚力。理论上分析，乡镇企业职工如果来自本社区，那么应具有所有者身份，但在现实中他们只领取劳动报酬而没有取得所有者应得的红利。随着乡镇企业招工的非社区化，原有职工地位变得更为模糊，导致凝聚力下降，“搭便车”行为较为普遍。
二、乡镇集体企业产权不清晰产生的原因
乡镇集体企业产权关系的模糊有其深刻的历史背景，它既是我国在现阶段生产力还很落后的情况下尽快实现农村工业化的必然结果，又与我国经济体制和政治体制紧密相联。
1、乡镇集体企业原始投资来源的多元化和非规范性
我国和大多数发展中国家一样，在工业化初期，资本总是处在一个相对稀缺的水平，这一基本事实加上我国长期奉行的重工业超前倾斜发展战略决定了在改革开放初期农村的资本积累水平非常低，单纯依靠政府或原社队企业或乡村农户都没有力量来发展乡镇企业，所以乡镇企业基本上是经过“多轮驱动”和“两重积累”发展起来的。所谓“多轮驱动”是指乡镇企业的产生是多方面经济主体共同驱动的结果，乡镇政府、村民集体组织、金融机构和农户都贡献各自的力量，促使乡镇企业的产生和发展；所谓“两重积累”是指乡镇企业的发展不仅依靠各投资主体的资金，而且更多地依靠广大农民的劳动积累。
一九八六年国家统计局农村抽样调查总队会同湖北、四川、江苏等十省农村抽样调查队，运用抽样调查方法，对十省的大型乡镇企业进行一次系统调查。调查结果显示，在乡镇企业创办的资金中，国家无偿拨付的财政力占4.02%，农业银行和农村信用社贷款分别为29%和5.16%，工商银行贷款4%，政府抵息周转金5.84%，社队集体积累占23.6 %，本厂工人集资占5.43%，预收产品款占2.9%，来料加工占7.89%， 联营对方投资占0.69%，团体和个人赞助占1.06%，其他占8.88%。 〔7〕这充分说明了乡镇企业创办资金来源的复杂性。有关乡镇企业统计和财务资料显示，在乡镇企业迅速发展过程中，乡镇企业投资基金至少有五个方面构成：乡村集体投资、全民所有制企业投资、农民个人投资、国家投资和企业自身积累。（见表1）
表1 一九九二年乡村企业投资基金构成
地区乡村集体全民企业农民个人国家企业积累
全国 43%
4.5%
7.2% 1.3% 38.7%
浙江
28.6%
5.5% 11.9% 23.7% 25.4%
山东
57.2%
1.8%
5.6% 7.7% 24.8%
资料来源：农业部乡镇企业局：“乡镇企业财务总资料”，1992
上面所述是可以直接计量的货币资金，在乡镇企业创办过程中各投资主体还都投入一些实物形态资本和劳动，虽然没有可靠资料来说明这些投入在总创办资金中所占的份额，但确实广泛地存在于乡镇企业的创办过程中，在缺乏资本市场的环境里资产价值的评估失实、时高时低在所难免，因此无法确定它们各自的盈利能力和应承担的风险。
在乡镇企业创办的资产统计中，还不包括占用的土地，但事实上企业的土地是其总资产的重要组成部分。当时的土地关系，一方面法律禁止土地买卖和出租；另一方面是土地有偿流转趋势早就发生并且无可阻挡地扩大。结果形成了土地的无偿占用和极不公开的土地使用权市场并存的局面。因此乡镇企业创办时取得土地和支付代价的方式是多种多样的。一项调查所显示的结果如表2所示。
表2 样本企业创办时平均占地方式、数额和代价
占地方式数额(亩)代价(元/亩)
1、乡村政府划拨 10.2 252.04
2、县和县以上政府征地6.96 无偿
3、企业买地 5.39 282.77
4、社区农民以承包土地入股0.33 年租金7.56
5、企业租赁土地 0.52年租金26.17
6、农民以土地带劳入厂1.00 无偿
7、其他 0.57 不详
资料来源：《乡镇企业信用的制度基础——10省200 家大型乡镇工业企业调查的政策性分析报告之二》，载《发展研究通讯》总第71期第31页
现在农村土地有偿流转已成为普遍现象，流转的土地成为乡镇企业的投资时，当年以无偿划拨和以极低价格购得的土地是否应分享企业的利润以及分享多少，就被作为问题提出来。
由于乡镇企业原始投入的所有权就没有明确的归属，所以乡镇企业经过多年发展所发生的资本增值部分就更加难以确定。乡镇企业资本增值部分既包括企业多年利润转增资本所形成的资产，又包括企业发展过程中吸收的企业外部资金，如职工集资、乡村集体再投资、其它单位投资等。这些也没有明确界定所有权的新增资本进一步增加了乡镇企业资本构成的复杂性。
企业的产权属性决定于企业资本的形成。从上面分析可知，乡镇企业资本形成的复杂性是乡镇企业产权关系模糊的最直接原因。
2、乡镇企业发展过程中社区政府的特殊功能导致政府、 社区、企业目标的三位一体
乡镇企业发展初期一个重要特征就是社区政府的组织推进，在一段时期这成为乡镇企业蓬勃发展所依赖的制度性优势之一，但是社区和政府都不是以利润最大化为目标的经济实体，之所以组织推进乡镇企业发展，是因为要借助于乡镇企业发展来实现社区和政府自己的目标。一项调查结果表明，最初创建乡镇集体企业动机按得分多少排序，前四位依次是：“解决剩余劳动力就业”、“增加本地农民收入”、“增加乡村两级收入”、“利用本地资源”。〔8 〕此结果远远偏离了经济学关于企业单一利润目标的假定，说明乡镇企业的目标是多元的，也就是社区的收入和就业目标、政府的财政目标、企业的利润目标三位一体。
在这样的背景下，乡镇集体企业的产权边界是在与其社区、政府的交易中划定的，尽管这项交易并未以具有法律效力的正规合约形式出现。这项交易包括两方面：一方面政府依据其具有的权利为企业提供各种有形、无形的服务，包括资源的组合、企业权益的保护及与其他政府部门的交涉等；另一方面企业将在一定程度上承担社区政府的功能，实现社区政府所需要实现的目标，并且企业还需在一定程度上以割让一部分净收益和企业产权为代价。这项交易虽然给企业效益带来损失，但企业损失的效率并非不可以补偿。这种补偿有二：一是交易本身大大节约了企业直接参与不完善市场的交易费用，减少许多创办和经营的困难；二是可以获得许多非货币化资本与制度性货币市场上的低价资本。
这项交易的最终结果是使乡镇企业的产权边界变得模糊不清，并萌生出政府、社区、企业三位一体的多重目标，使企业在尽量追求利润最大化的同时必须保持就业的增加和社区人均收入增长，以及政府财政需求的满足。也就是说，企业目标的三位一体在这项交易中得以最终完成。〔9〕
三、乡镇集体企业产权模糊产生的后果
从上面分析可以发现乡镇集体企业产权关系的不清晰是与其发展过程中面临的特定市场环境和制度条件分不开的。这种模糊的产权关系虽然在一定时期促进了乡镇企业的发展，但另一方面强化了乡镇企业的先天不足，对乡镇企业的进一步发展起到抑制和阻碍作用，而且这种作用随着企业规模扩大，资产存量的增加还有不断加强的趋势。
1、政企不分造成制度上的不经济
在乡镇企业的资源配置过程中政府的参与直接影响其资源配置效率。因为政府不可能替代市场的功能，企业对政府的交易费用并未能形成市场费用，而仅是一种私下交易，因而它没有灵敏地调节资源供求关系的功能，却直接损害了企业的配置效率。
2、产权关系实现机制受阻，所有权约束机制不健全
一方面乡镇政府作为一个政治实体，政治功能使得其在运行过程中更多是追求社会目标。在政企不分的条件下，企业必然要代替政府承担一部分社会功能，所以在现实运行中，乡镇企业普遍感到社会负担过重，有限的力量无暇顾及资产的增值。另一方面乡镇政府以行政手段管理和控制乡镇企业，全面介入乡镇企业的生产经营活动势必造成企业的法人财产权无法实现，企业经营者地位无法真正具备，企业的自主经营、自我发展也就无法实现。
乡镇政府充当了乡镇企业所有权主体以后，虽在全面介入企业的生产经营活动，但主要是从行政管理职能出发来干涉乡镇企业，而不是从所有权主体的角度来监控企业。而乡镇企业的真正所有者社区内广大农民除了享受由乡镇企业发展所带来的社区范围内的“公共产品”和在分配上与乡镇企业还保持一些联系外，对乡镇企业的生产经营活动无发言权和监督权，所以在现实中造成“所有者缺位”。在两权分离的情况下，所有者缺位必然会造成所有权的约束机制不健全，表现在利益约束机制方面难以实现乡镇企业的预算硬约束；在监督机制方面缺乏有效的监督检查制度，对企业的不规范经营行为没有有效的约束手段。
3、乡镇企业经济行为异化
首先是组织机构的封闭性。以血缘、亲缘和地缘关系为基本特征的社区亲和倾向，对来自社区以外的生产要素具有天然的排它性，一方面本社区企业的积累和投资来自于社会内部；另一方面企业和社区的资产很少因经济目标而向外转移。这种闭合机制严重制约了生产要素在更大范围内流动和优化组合。其次是经济行为的短期化。由于没有明确的权利边界，使人们在经济活动中难以形成稳定的预期，必然导致经济行为的短期化。在现实中，企业长期发展所需的固定资产，企业经营者并不乐于提供，而当企业拥有资金后，总是倾向用于集体福利和资金，谋求经营者自身利益的最大化。再次是经济行为的部分非市场化。在乡镇企业的运营实践中，由于社区目标、政府目标、企业目标的三位一体，政府全面介入企业的生产经营活动以及这种介入的非规范性，一方面导致企业开拓市场的动力不足；另一方面产生对政府的依赖，借助于政府力量来替代部分市场，致使企业行为部分非市场化。
4、资源组织能力低下，产品结构和产业结构难以合理化
乡镇企业的产业结构畸形化和产品结构低级化是乡镇企业的先天不足之一。经济增长的实质是结构的转化。乡镇企业在发展过程中同样也要面临着产业结构和产品结构的不断优化问题。乡镇企业由劳动密集型向资金密集型、技术密集型转变；产业结构由第二产业为主向第二、三产业均衡发展转变；产品结构由高资源消耗、低附加值向低资源消耗、高附加值转变。实现这些转变的一个重要条件就是企业要有一定的融资能力。由于乡镇企业产权关系模糊，所有权约束机制不健全，所有者的权益不能得到保护，资产所有者权益不能得以实现，所以社区内农民的储蓄无法转化为乡镇企业的投资基金；另一方面来自于社区外部的资金受产权关系不清晰的影响和社区对外的排斥作用也不能进入，资金不足使乡镇企业的产业结构和产品结构无法优化，从而阻碍乡镇企业的进一步发展。
5、腐败现象产生
由于乡镇企业产权关系极为模糊，各方的权利没有确定界线，也就形成不了一个有效的机制来解决经营者的激励问题和监督其行为。这种情况下，必然会出现经营者偏离所有者的目标，去追求自身利益最大化。在现实中表现有二，一是企业经营者通过侵吞集体资产、“厂外办厂”、吃回扣等形式，追求货币收入；二是经营者追求非货币收入，如好的办公条件、豪华轿车和利用企业的资产来换取个人的地位和名望等办法增加自己的效用。而作为乡镇企业所有者代表的乡镇政府在一定程度上默许了这种非正常现象，以此来换取经理人员对企业资产的关心和对社区政府侵扰企业的容忍。另外社区政府对乡镇集体企业作为小金库、小预算来源的过分依赖，使得它不得不向经理人员的上述行为做出一定的让步。〔10〕
乡镇企业和政府之间的交易是复杂的，并且是私下和不确定的。企业要依赖政府为其提供很多有形和无形的服务，为此企业向政府交付交易费用。交易费用的支付方式和数额都依具体事件、具体参与者的不同而不同，具有很大的随意性。在这种交易中，有些政府官员会利用手中权利，追求个人利益最大化，从而产生“寻租”现象。
注释：
〔1〕本文的写作得到中国人民大学姜克芬教授的指导。
〔2〕本文没有提出理顺乡镇企业产权关系的具体措施和办法。 仅分析其现状、原因和结果，因为作者认为从理论上正确认识乡镇企业产权关系，是搞好乡镇企业产权制度改革的关键，对原有制度安排内在机理的深入探讨对在实践中开展乡镇企业改制会有所帮助，是有意义的。
〔3〕灰市场是指一些具有社会经济意义的交易， 由于受到政府干预而受阻；实际上，在适当的条件下，政府官员和机构是能克服交易中的障碍，使交易得以正常进行的。参阅李稻葵《转型经济中的模糊产权理论》，载《经济研究》1995年第4期第42—50页。
〔4〕参阅田国强《中国乡镇企业的产权结构及其效率》， 载《经济研究》1995年第3期第35—39页。
〔5 〕参阅张维迎《公有制经济中的委托人—代理人关系：理论分析和政策含义》，载《经济研究》1995年第4期第10—20页。
〔6〕内部人控制是指经理人员事实上或依法掌握了控制权， 他们的利益在公司战略决策中得到充分体现，经理人员常常是通过与工人合谋而这样做的，参阅青木昌彦、钱颖一《转轨经济中的公司治理结构》，中国经济出版社，1995年。
〔7〕参阅周其仁、胡庄君《中国乡镇企业的资产形成、 营运特征及其宏观效应》，载《中国社会科学》1987年第1期第44页。
〔8〕参阅国有非国有课题组《200家大型乡镇工业企业抽样调查统计报告》，载《经济研究资料》1994年第4期第34页。
〔9〕有关政府—企业—社区之间交易的全部内容， 请参阅陈剑波《乡镇企业产权结构及其对资源配置效率的影响》， 载《经济研究》1995年第9期第24—32页。
〔10〕参阅蔡昉《乡镇企业产权制度改革的逻辑与成功的条件—兼与国有企业改革比较》，载《经济研究》1995年第10期第35—40页。