农民工社会政策及其建构，本文主要内容关键词为：农民工论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年3月31日，国务院第85次常务会议通过的《国务院2005年工作要点》，将“制定和完善涉及农民工的各项政策”作为一项重要任务；2006年伊始，国务院发出第1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“保障务工农民的合法权益”；2006年3月27日，国务院第5号文件《关于解决农民工问题的若干意见》又明确指出，“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”。国务院这一系列文件传递出的信号十分明确：保障农民工权益的社会政策具有战略意义，关系到我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的建设，必须抓紧制定，尽快完善，切实贯彻落实。
社会政策的研究范式表明，提出一个政策框架首先必须澄清目标（specifying objectives），即弄清楚该政策为“谁”服务？提供“什么”服务？“如何”提供服务？（Brian Hogwood & Lewis Gunn,1984:47）
一、为“谁”服务？
提出这个问题看起来似乎多余：农民工社会政策的服务对象当然是农民工。但进一步追问：农民工是怎样的一个社会群体？它的边界在哪里？其构成有哪些？规模有多大？属性又如何？对这一连串问题，并不是所有的人（包括政策制定者）能够回答清楚的。
1.农民工群体的边界在哪里？
如何构成？笔者认为，目前关于农民工的讨论和研究忽略了一个非常重要的群体——失地农民。反对的意见可能会有三点：一是失地农民一般已拥有了城市户口，而农民工没有城市户口；二是失地农民基本上“离土不离乡”①，而通常意义上的农民工却“离土又离乡”；三是失地农民没有了土地，只能扎根于城市，而流动进城打工的农民最终还可以回乡务农。然而，这三点都不足以将失地农民排除在农民工群体之外。
对于第一点疑问，我们以为，户口只是一个表象，其背后所掩藏的实质是社会生活的基本权利——就业机会、工资福利、社会保障、子女入学等。从这些实质方面来考察，失地农民和流动农民并没有本质区别。笔者所主持的南京调查② 显示，失地农民所从事的行业主要为建筑业和服务业，具体职业包括保安、保洁、门卫、物业管理、园林绿化、环卫、电器修理、自行车修理、手机配件维修、水电维护、理发、帮厨、摆水果摊、开杂货店、开马自达、卖早点、卖菜、卖报纸、卖米、烤红薯等，共占75％。可见，失地农民与流动农民在职业特征上是共同的——非正规就业，这正是“中国城市农民工的就业主渠道”（李强，2004：98；蔡昉，2005a）。南京调查还显示，失地农民的月平均收入为693元或805元③ （张海波、童星，2006a），与国务院政策研究室近期公布的《中国农民工调查报告》中平均工资为600～800元的结果一致。在社会保障方面，和流动农民一样，失地农民也存在三个问题：一是体系不完善，只享有基本生活保障，缺乏工伤、医疗等重要险种；二是性质不纯粹，没有体现权利与义务的对等，形同社会救助；三是地位不平等，各地政府虽然出台了相应的政策，但尚未纳入法律的保护范围（张海波，2005）。在子女入学方面，由于城市公办中小学一般都采用按学区就近入学，而失地农民大多被统一安置于城乡结合部，其子女只能就读于原先的乡村中小学，如果想进公办中小学，就得另缴择校费，这和进城民工子女的入学没有什么不同。
对于第二点疑问，我们认为，“离土”、“离乡”的概念是当年针对农业剩余劳动力转移的现象做出的概括，前者指职业转移，后者指地域转移，转移与否是形式上的区别，并不意味着他们在身份上有差异。况且，有的失地农民也离了“乡”，而流动农民中的一部分（大约有20％）仍然生活在“乡”的范围内，从事着非农产业（汝信等，2005：113）。
对于第三点疑问，我们要看到，“新生代”流动农民对于家乡的乡土认同在减弱（王春光，2001），农民外出打工将是长期存在的现象。更进一步说，农民工的类别建构来源于制度安排与身份认同的双重作用（陈映芳，2005）。从制度安排看，失地农民被动地获得了城市户口，但他们的自我认同仍然未实现完全过渡（张海波、童星，2006b），这一过渡可能需要30～40年，乃至更长的时间。对于进城民工的自由流动，大概也需要这么长的时间来解构现行的户籍制度。
从本质上讲，流动农民与失地农民都是城市化的产物，一个是主动的城市化，一个是被动的城市化。农民工的社会政策问题之所以关系到建设有中国特色的社会主义事业，关系到经济社会发展的全局，还在于他们是中国城市化进一步发展的支撑力量。因此，将失地农民纳入农民工群体是十分必要的。
2.算上失地农民，农民工的规模到底有多大？
目前还没有精确的官方统计，从各种估计值来看，流动农民的数量大致在1.2亿左右④。如果加上在本地乡镇企业中的就业者，农民工总数约为2亿（国务院政策研究室，2006）。这一数据不包括近年来急剧增多的失地农民。失地农民有多少？也没有精确的官方统计，目前各方的估计值大概为4000万，其根据是国务院发展研究中心农村部部长韩俊2003年在第2届中国县域经济发展论坛上所谈到的数据。我国现有的农村人均耕地占有面积不足0.7亩，这就意味着每征1亩地就要造成1.4个农民失去土地，1987～2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩（韩俊，2003），依此推算，全国因征地造成的失地农民大致有4700万⑤。这是2003年的数据，加上近3年来各地城市化的高速推进，失地农民的数量应该接近5000万。这样，农民工总量接近2.5亿。
3.这个规模庞大的群体具有怎样的属性？
有的研究者提出农民工已经成为一个独立的阶层（朱力，2003）；有的研究者认为中国社会已经呈现出城、乡和以农民工为主体的城乡过渡的“三元结构”（李强，2004）。也有研究者明确否定农民工成为阶层的可能：无论从职业、收入、社会地位的角度，还是从其在生产关系当中的地位看，他们都只是当前社会流动中出现的一种新生的社会群体、新出现的身份类别，而不是一个阶级或阶层（朱光磊等，1998；郑功成，2004）；如果将整个社会划分为十大阶层，那么农民工只是产业工人阶层中的一个“相对独立的群体”或“工人阶级的主力军”（陆学艺，2001、2003）；农民工是工人阶级中的“新兴的社会阶层”（宋林飞，2005）。反对或暂时还未将农民工当作一个独立的阶层，主要理由在于农民工只是一个过渡群体，最终将融入产业工人阶层或工人阶级。如李春玲（2005：94）对陆学艺所划分的十大阶层进行补充性说明，明确将农民工划入过渡阶级或亚阶级群。
农民工能否算作一个阶层？这涉及到社会分层的方法问题。社会分层方法论通常有三个向度的区分，即一元与多元、“类”与“实体”、横向与纵向（童星、张海波，2005）。在当代，社会分层的标准已经多元化、多指标化，并通常以职业为单位。在职业的行业分布上，农民工与传统的产业工人没有本质区别，加工制造业用工中农民工占68％，建筑业用工中农民工接近80％，批发、零售、餐饮业用工中农民工占52％以上（汝信等，2005：116）。但在职业的属性上，农民工与传统产业工人有很大的不同，主要以非正规就业形式存在（李强、唐壮，2002）。非正规就业是一个全球性的普遍现象，经济合作与发展组织（OECD）国家中有17％的劳动力非正规就业，发展中国家平均有60％的劳动力非正规就业（蔡昉，2005a）。非正规就业与是否占有生产资料已没有什么必然联系，从这种意义上说，农民工已经成长为一个阶层，其职业特征就是非正规就业。
从“类”与“实体”的角度来看，农民工至少是一个“类”意义上的阶层，但是“类”在一定条件下可以转化为“实体”⑥，因此农民工将来也有可能成为一个“实体”意义上的阶层。
从横向与纵向的角度来看，在横向分层中，农民工与其他阶层同是社会主义建设的主力军，不分高低贵贱；但在纵向分层中，他们则是社会地位比较低的层级。农民工群体的下列属性基本上得到了研究者的普遍认可：“沉默”的群体、“无根”的群体、“边缘化”的群体。
二、提供“什么”服务？
国内目前关于农民工的政策讨论十分热闹，既有学者的论述，也有官员的声音，还有新闻记者的呼吁。
有关农民工的政策研究虽然引起了整个社会的高度关注，但也存在着以下几点不足：一是讨论缺乏系统性，以至这边还在呼吁要保障农民工的合法权利，那边就有人大代表、政协委员发表“要限制外地人口进京”的言论；二是讨论重制度、轻价值，以至各项政策之间互相矛盾，互相抵触，难以贯彻落实；三是讨论缺乏统一的政策框架和适度的超前意识，以至政策制定总是滞后于现实的发展，或者止于“就事论事”（关信平，2005），很多关于农民工的“热点”、“难点”问题以及新出现的问题无法纳入讨论的视野。
作为一个亟待开拓的领域，讨论农民工社会政策问题首先需要有一个公共的对话平台，才能深入思考、相互交流、系统解决。因此，有关农民工社会政策的结构框架，至少要达成以下两点共识：一是社会政策与经济政策同样重要，不可偏废；二是社会政策不仅指社会保障与社会福利政策，还应包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容。
从现阶段的现实和未来的发展趋势看，围绕着基本的社会权利，政策制定者应当为农民工提供哪些服务呢？
一是促进农民工的就业。包括直接面向农民工的就业政策、工资政策，也包括和农民工就业密切相关的政策，如企业用工制度、农村劳动力流动政策、劳动力市场发展及其中介组织培育政策等，甚至还应当涉及城市的生产力布局、产业结构等宏观领域的政策。最后这一点通常被人们所忽略，以至于有的地区一边刚出台促进农民工就业的法规、条文或政策，一边又在论证和实施尽快实现由劳动密集型产业向资本密集、技术密集型产业的转移和升级。殊不知，执行这两项政策的效果会互相抵牾⑦。
二是解决农民工子女的教育问题。不仅包括流入地的农民工子女的入托、入学，还包括流出地农民工留守儿童的看护、入托、入学；不仅要关注农民工子女能否接受到教育的问题，还要保证和提高他们所接受教育的质量；不仅要关心农民工子女接受学校教育的情况，还应当关注他们在流入地实现正常社会化的过程。
三是实施农民工社会保障。包括农民工的最低工资支付制度、工伤保险、医疗保险、养老保险等，还要逐步涉足农民工的失业保险、生育保险，确保对困难农民工的社会救助。
四是向农民工提供教育培训。既包括就业技能的培训，也包括基础文化知识的提高，其中前者是现阶段的主要任务。近几年来珠江三角洲出现的“民工荒”，实际上就是缺乏熟练技工造成的。劳动力一方面总量过剩，另一方面又呈结构性短缺，这类矛盾只有放到农民工社会政策系统当中加以思考，才能有效解决。
五是解决农民工的住房困难。既包括为失地农民提供安置房、经济适用房，且让其长期受益，也应该涉及面向流动民工的廉租房政策。不仅要关注农民工住房的面积，还要考虑到周围的社区环境等因素。
六是保护农民工的合法权益。这涉及到劳动合同、劳动保护以及工作强度、工作时间等问题，既要从法律上建章立制，又要严肃查处严重侵犯农民工合法权益的人和事。
七是逐步改革城乡分治的户籍制度。目前，城乡户籍分治不是一个简单的“取消”或“保留”的问题，背后隐藏的权利问题纷繁复杂，牵一发而动全身。如果继续将就业、工资、教育、医疗、住房、福利保障等社会权利与城镇户籍捆绑在一起，就不可能向流进城的多达1亿～2亿人口的农民工开放城镇户籍；即使强行开放，因为与众多社会权利相关联的公共物品严重短缺，或被迫中止，如河南郑州户籍制度改革的“叫停”，或有名无实，如失地农民虽然在制度上获得了城市户籍，但其社会权利的拥有状况并没有因此而比流动民工好多少。看来解决这个矛盾需要新思维和新路径。不妨将户籍与特定的社会权利（即特权）分离，逐渐削弱户口的含金量，将教育、就业、保障等各项社会权利与户籍分离，还户籍以人口管理的本来面目；政府与相关部门、事业单位在提供各项公共物品时，必须与户籍性质脱钩，对所有社会成员一视同仁；遇到矛盾和纠纷时，法律保护所有国民平等的社会权利⑧。由于农民工群体中的不同个体一般不会在同一时刻、同一地点提出完全相同的需求，因而这种“化整为零”的办法不仅可行，而且能避免过大的社会震荡，还有利于政府职能的转变和事业单位改革的深化。公安部拟“取消农业、非农业户籍界限，建立城乡统一的户籍登记制度”，一旦实行，应该是个好的开端，至少体现了对人的价值的尊重。
八是逐步推进对农民工的人文关怀。这是在构建和谐社会的大背景下更深层的考虑。作为一个人数众多、且对经济社会发展做出巨大贡献的阶层，农民工需要得到社会的认同、尊重与关怀，这也是有关农民工社会政策的未来走向。
上述八个政策议题在横向上有两种取向：一是问题取向，二是福利取向；在纵向上有两个阶段：一是生存型，二是发展型。这样，八个政策议题在二元维度的框架结构中可以有如下的分类（见图1）。随着社会转型与发展的深入，即使有新的政策议题涌现出来，也可以将其纳入这一系统的政策框架中进行考虑，而不是“头痛医头，脚痛医脚”、“就事论事”。同时，农民工的社会权利也被分解到各个可以操作的层面，避免了“眉毛胡子一把抓”。
图1 农民工社会政策的结构框架
通常而言，生存型政策要优先于发展型政策，问题取向型政策要迫切于福利取向型政策。由此，这八个政策议题就有了一个轻重缓急的顺序：生存型的问题取向政策应该最优先考虑，然后依次是生存型的福利取向政策、发展型的问题取向政策，最后才是发展型的福利取向政策。
三、“如何”提供服务
和社会学不同，“社会政策从不讳言自己的价值立场，这个特点在国际上得到了广泛的认同，并得到了联合国的认可与推广”（唐钧，2005）。事实上，价值倾向本身就是社会政策的题中之意，蒂特马斯就曾这样评价价值在社会政策中的地位，“我们所能做到的，是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择，如果将社会政策领域视为一个专门为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的领域，我们将不会发现有意义的问题”（杨团，2002）。强调这一点，对于我国当前来说尤为重要。因为在社会福利政策领域，我国长期以来存在着“重制度设计，轻制度背后的观念研究及转变；重物质帮助，轻人文关怀；重生存权的维护，轻人的潜能的开发；重效率的提高，轻平等的关注”（陈良瑾，2002）。
价值是决定整体社会取向的指导原则，对其进一步细化，还有社会价值、组织与制度价值、专业价值和人群服务实务价值之分（Levy Charles,1984:24—27）。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中确立了五条基本原则：①公平对待、一视同仁；②强化服务、完善管理；③统筹规划、合理引导；④因地制宜、分类指导；⑤立足当前、着眼长远。其中的第一条原则可以视作社会价值，后四条则可以视作组织与制度价值。此外，社会公正是目前整个社会政策的宏观价值取向（景天魁，2004；吴忠民，2004）；以人为本是构建和谐社会和落实科学发展观的基本内涵；从国际范围来看，社会政策正在由“克服贫困”走向“消除排斥”（唐钧，2002）。因此，农民工社会政策在社会价值层面上至少应有社会公正、以人为本、消除排斥、公平对待、一视同仁等理念，在组织与制度价值层面上则至少应有强化服务、完善管理，统筹规划、合理引导，因地制宜、分类指导，立足当前、着眼长远，以及积极行动、利益表达等理念。
要分析社会政策，必须先要了解该国的政治制度及政府各项建设方案（Charles Jones，1977）。尤其是在中国，只有政府才能赋予各项政策以合法的地位，并且强制推行。在目前的情况下，制度安排是农民工社会政策产生的惟一方式，主要参与者为政府各级部门，主要表现形式包括规则、规范与策略⑨。
以往的经验事实表明，任何一项社会政策的成功推行，一方面取决于制度安排的合理有效，另一方面，则有赖于社会的广泛认同。政策的社会认同就是由社会认知到社会认可的过程。社会认同的参与者是社会大众，既包括农民工，也包括其他社会阶层和社会群体。
农民工社会政策的建构受到价值理念、制度安排和社会认同三个因素的共同影响。任何一项具体政策的制定都要寻求三者之间的平衡。举例而言，现行的城乡分治的户籍制度显然有违社会公正的价值理念，但立即废止必然造成公共资源的短缺，导致社会关系的紧张，有损社会和谐。这就是制度安排与社会认同的约束，制度有惯性，社会各阶层的认可与接受也需要时间。出于同样的道理，农民工就业政策的制定也不能光从城市居民的自身利益出发，必须符合社会价值理念。总之，价值理念是基础，是软性约束；制度安排是手段，是客观建构；社会认同是保障，是主观建构。它们之间是“三位一体”的关系，共同构成了农民工社会政策的建构模型（见图2）。
图2 农民工社会政策的建构模型
四、农民工社会政策的建构实例
下面将用上述“二维四分”的框架和“三位一体”的模型来解读现行有关农民工的社会政策。解读也是一种建构，因为制度的惯性是任何政策建构都必须考虑的因素；况且，每一项社会政策的实行，都有其社会情境和合理性，并不是简单地废止或另立新法就可以的。
1.生存型问题取向政策的解读与建构——以农民工就业政策为例。
1994年，当时的劳动部制定了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，其中第5条明文规定：只有在本地劳动力无法满足需求，并符合下列条件之一的，用人单位才可以跨省招用农村劳动力：（1）经劳动就业服务机构核准，确属本地劳动力普遍短缺，需跨省招用人员；（2）用人单位需招收人员的行业、工种，属于劳动就业服务机构核准的，在本地招足所需人员的行业与工种；（3）不属于上述情况，但用人单位在规定的范围和期限内无法招到或招足所需人员。同时还规定，农村劳动力外出务工之前，必须领取外出务工就业登记卡。随之，各地也纷纷出台了相应的政策。如北京市1995年颁布《北京市外地来京人员务工管理规定》，强化了对用工行业、工种的限制，规定：“本市使用外地人员务工的行业、工种，由市劳动局会同有关部门根据本市劳动力需求状况，以本市城乡社会劳动力不能满足用工需要为原则确定并予以公布。”1997年，北京市还进一步做出硬性规定：“对未按劳动行政机关批准的工种或者未按《就业证》登记的工种使用外地来京务工人员的，每使用一人处以200元以上、1000元以下的罚款。”（北京市劳动和社会保障局，2001:39）这种行业限制从最初的10多个工种（1995年）发展到103个工种（2000年）。1995年，上海市劳动局也颁布了《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业、工种分为三类：A类为可以使用外地劳动力的行业、工种；B类为可以调剂使用外地劳动力的行业、工种；C类为不准使用外地劳动力的行业、工种。外来用工受到严格限制的C类行业、工种包括金融和保险行业、各类管理业务员、调度员、商场营业员等（张慧，2005）。广东等少数农民工发展得比较早的地区，虽然在政策上较为宽松，但总体而言，目前全国各城市对于农民工的就业限制仍然十分普遍、十分严重。
解读上述政策文本后我们发现，现行政策对农民工就业存在着严重的歧视，主要是制度安排的问题。那么，在“三位一体”模型的约束下，农民工就业政策该如何建构呢？一方面，要逐步减少对农民工就业的行业、工种的限制，尽量减少行政干预机制，让市场充分发挥选择和淘汰功能；另一方面，要进一步挖掘非正规就业市场，让农民工和城市居民在就业市场上和谐竞争。有研究者一味强调立即废除现行的就业制度，这就忽略了城镇劳动力本身所受到的就业压力，必然造成社会的动荡。为何劳动力流动并未缩小城乡差距呢？一个主要的原因就在于经济增长带来的就业效果不佳（蔡昉，2005b）。目前，第二产业吸纳劳动力的能力在下降，如果继续将农民工的就业领域限制在第二产业内，不仅严重歧视农民工，也妨碍了城市第三产业的发展。因此，大力发展第三产业，让外来民工与城市居民在第三产业特别是其中的非正规就业领域同台竞争，是最主要的制度安排。
农民工就业问题并非孤立的存在，而是与工资制度、劳动合同、劳动保护等紧密联系，其间还有一个政策间的衔接问题。例如拖欠农民工工资，这已不是制度安排的问题，而是社会认同的问题，要采取各种措施，让企业的管理者了解、认可、遵守并执行已有的法律制度。又如劳动保护，我国1995年就颁布了《中华人民共和国劳动保护法》，但在实践中被误读为城镇职工劳动保护法，现在应对其进行重新解读。这也是社会认同的问题。“同工同酬”的原则应当加以落实，这是在现行制度下对人的价值的尊重。此外，还要建立专门的农民工最低工资保障制度，规范企业的工资支付，对于有法不依的企业，既要加大执法力度，也要实施认同推广工程。
生存型问题取向政策的建构，其迫切性置于优先地位，刻不容缓。即使一时不能完善，也要宜粗不宜细，先干起来再说。对于明显违背社会价值理念的不合理的制度安排，要以积极而又稳妥的态度进行改制；对于已有的还算合理的制度安排，要注重社会认同的建构；对于制度缺位的，要加紧制度建设。所有这一切，都必须以社会公正的价值理念为基础。
2.生存型福利取向政策的解读与建构——以农民工社会保障政策为例。
从劳动与社会保障部政策法规库的检索结果来看，有关农民工社会保障的最早规定出现在民政部1992年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》中，当时农村社会养老保险的对象包括“外出人员”即农民工。2001年，劳动与社会保障部颁发了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，又将农民工部分纳入城镇基本养老保险体系。在此期间，各个省（市、自治区）根据自身的情况也都制定了不同的法规。因此目前的状况是，农民工这一群体中部分参加的是农村社会保障，部分参加的是城市社会保障。
从全国范围来看，大多数地区都选择将农民工纳入现行城镇职工基本社会养老保险制度，主要参加养老、医疗和工伤三项基本保险。该政策实行后保持了制度的一致性，成本比较低，不必为农民工制定单独的社会保障政策。但不符合农民工经
常流动的实际状况，农民工一旦退保，就只能返还个人账户部分的资金，缺乏积累；
也给流入地带来了支付压力，意味着流入地必须更多地承担农民工的养老成本。这
也成了各地纷纷设置农民工流动障碍的主要原因。
针对农民工流动性强和非正规就业将长期存在的现实，统一的社会保障制度显
然无法照顾到农民工群体的独特需求，但社会保障体系的正常运转又要求制度的统一性。针对这一矛盾，上海市进行了有益的探索，建立了专门针对外来务工人员的综合保险，其做法是一个保险三个待遇、费率固定、待遇一次性发放。这套制度简单易行，费率低且不需要农民工缴费，容易为农民工所接受。（华迎放，2005）
用“三位一体”模型来考察，农民工社会保障政策的建构主要是一个对制度安排进行调整的问题。目前各方对此都有一定的认识，但由于不同地区、不同部门现实情况的差异，制度安排并非易事，再加上还要考虑到农民工的接受程度，可以预测，农民工社会保障政策的制度建构，将是今后一个时期的重点和难点。
3.发展型问题取向政策的解读与建构——以农民工子女教育政策为例。
1996年，原国家教委印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，开始重视流动人口的子女教育问题。1998年，原国家教委又与公安部联合颁发了《流动儿童少年就学暂行办法》，规定流动儿童少年的就学形式，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、专门招收流动儿童少年的全日制公办中小学附属教学班（组）或者简易学校就读。各地也据此制定了相应的细则。2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》又一次强调，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。2003年初，国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求加强对社会力量兴办农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理；简易学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格；教育部门要在师资力量、教学等方面给予积极指导，帮助完善办学条件，逐步规范办学，不得采取简单关停办法，造成农民工子女失学；流入地政府要专门安排一笔经费，用于农民工子女就学工作；流出地政府要配合流入地政府安排农民工子女入学，对返回原籍就学的，当地学校应该无条件接收，不得违规收费。2003年9月，教育部、中央编办、公安部、发改委、财政部、劳动与社会保障部又联合发布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，重申了“流入地负责、公办中小学为主”的政策模式。2006年，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》又一次确认，要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。
政策文本的解读表明，如此严重的农民工子女教育问题，并非缺乏制度安排所造成，而是因为：一是制度安排不到位。1998年就规定“以公办中小学为主”的就学政策，但为何2003年又大费笔墨地强调简易学校呢？看来，政策没有得到贯彻。在分级管理的体制下，如果没有明确规定教育经费的来源，那么再好的政策也只能是一纸空文。因为，地方教育系统即使加收农民工子女的借读费、赞助费，仍需要自己贴补，自然就没有了接纳农民工子女的积极性，农民工子女只能进入简易学校就读。可喜的是，国务院2006年的《意见》总算明确涉及到了教育经费预算的问题。二是社会认同不到位。城市居民十分重视“学区”，为了子女能上一个好的学校而不惜代价，“以公办中小学为主”的政策模式不一定能为城市居民认同，美国的“校车运动”便是一个失败的案例⑩。因此，农民工子女教育政策一方面需要在制度上进行完善，尤其是财政制度，只有在专项财政的保证下，“流入地负责，公办中小学为主”的设想才能实现；另一方面还要考虑到城市居民对于教育资源的过分关注，不要引起教育排斥。
4.发展型福利取向政策的建构——以农民工关怀为例。
这类问题（如农民工的“性”福问题）已经进入讨论的视线，体现了对以人为本的价值理念的重视。目前，应当以社会认同的建构为主，使有条件的企业主动为农民工提供人文关怀，对在这方面做得比较好的企业应当给予一定的政策支持和价值激励，制度安排等到条件成熟时可以考虑。
以上的分析中，有一个重要问题没有涉及，就是农民工政治权利的表达与实现。应当确保农民工参政议政的权利，让他们在人大、政协、工会中都有自己的代表席位，并且占据相当的比例。制度问题在中国说到底是个政治问题、权利问题，不断让农民工“增权”，应当是最好的制度安排。
注释：
① 当然，也有例外，有些移民被安置到小城镇或城市从事非农行业，他们也属于失地农民，同时也是“离土又离乡”。
② 该调查问卷抽取了南京市561户失地农民和529户流动农民。
③ 693元为剔除了547个样本当中6个最大值后的计算结果，805元为剔除前的计算结果。从数据分布看，6个最大值分别为25000元、15000元、9000元、7500元、5000元、3500元，这些个案都属于失地农民中的“精英分子”，数量极少，不具有代表性。
④ 国家统计局、劳动与社会保障部2004年的统计数据均为1.2亿，农业部2004年的统计数据为1.03亿，国家计生委2003年的统计数据为1亿左右。近期国务院政策研究室公布的《中国农民工调查报告》披露，截止到2005年，我国流动民工的数量为1.2亿。
⑤ 目前人们大多援引3400万的估计数据，可能这是一个比较保守的估计。
⑥ “类”与“实体”是比较哲学化的概念，更容易理解的社会学概念是“准群体”与“利益群体”。达伦多夫曾经论述了“准群体”向“利益群体”转化的条件，如领导者和意识形态、政治容忍性和社会成员之间的沟通等。
⑦ 对于中国这样一个人口众多的国家，在现阶段过于强调发展资本密集、技术密集型产业，显然不符合国情。我国每年都有大量的农村劳动力需要转移，适龄劳动人口的自然增长数量非常巨大，毕业大学生就业压力也越来越大，因此，传统的劳动密集型产业仍然是应当大力发展的主导产业。
⑧ 近来，有些地方在处理交通事故死者赔偿时，出现了对拥有城镇户口的死者和拥有农村户口的死者，赔偿标准不一的现象。可喜的是，相关当事人诉诸法律，为拥有农村户口的死者及其家属赢得了应有的同城里人一样的权利。
⑨ 这三者是有区别的，“规则”主要指条款，“规范”是指通过内部或外部强加的成本和诱导、激励参与者自身来执行的共同规定，“策略”则是由个体制定的系统化计划。参见保罗·A．萨巴蒂尔编，《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第48—49页。
⑩ 20世纪60年代，美国民权运动高涨，政府为促进校内的种族融合，用校车接送居住于城市贫困地区的黑人子女，使他们和居住于城市中心区的白人子女具有接受同样教育的平等权利，这就是美国历史上的“校车运动”。应该说，发起“校车运动”的初衷是好的，但最终的结果是白人纷纷将子女转入郊区的白人社区学校就读，教育区隔并未消失。究其原因，主要在于美国的白人对黑人及这项改革的社会认同尚不到位，政府强制推行制度层面的改革，自然会受到抵制，最终使制度流于形式，无法发挥实效。
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