我国农地制度改革观点评析，本文主要内容关键词为：农地论文,制度改革论文,观点论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，农村土地制度改革一直是理论界和实际工作者极为关注的一个热点。深化农地制度改革，已成为我国农业和农村的重大研究课题。特别是近几年，理论界对这一问题的研究已进入创新阶段。本文旨在通过对众多作者观点的评析，以增进人们对此问题的认识和理解。
一、关于农地所有制问题
在任何社会制度下，国家实行土地管理的目的，都在于维护土地所有制。因此，土地所有制是土地制度的核心。正是基于这一认识，在农地所有制的权属问题上出现以下三种观点：
一是土地国有化。持此观点的人士认为，实行土地国有化，“是深化农业体制改革的必然要求和我国社会特性的必然选择”，“它可以从深层次上最大限度理顺土地经济关系和化解当前因土地及地表地涵资源而发生错综复杂的矛盾和纠纷”，〔1〕有利于国家对土地的规划和管理，便于推进规模经营。
二是坚持土地集体所有制。从发展趋势看，坚持土地集体所有制有其科学性与合理性。它有利于土地资源的合理配置，有利于兼顾土地开发利用的社会目标、集体目标和农民家庭目标，有利于保护和创造良好的农业生态环境。〔2〕
三是土地私有化。其理论依据，一是私有制能保证农民对土地拥有排它性的产权及由此产生的一切权利，能造就农民对农业进行长期投入的内在动力机制；二是马克思的个人所有制理论。马克思批判的是部分人的私有制，而没有批判人人皆有的私有制。土地的私有化，就是将土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说的重建个人所有制。〔3〕
比较上述三种观点，笔者认为，追求土地国有化，脱离我国的现实国情。现阶段，绝大多数农民将土地视同最后的生活保障，土地收归国有，必将造成农村乃至全国的社会震荡，农民对土地的占有欲与土地国有化政策的强烈碰撞，容易引发难以预料的社会或经济危机。推行农地私有化，虽能科学解决劳动力、生产资料与土地资源的最佳组合，也能最大限度地调整经营者的积极性，但从根本上说，土地私有化与社会主义本质背道而驰，强行推行，其结果，土地流动受阻，其经济功能弱化；绝对地租和级差地组归农民所有，必将引起农产品价格的上涨，引起通货膨胀；土地占有权的凝滞与静止会造成土地占有上的悬殊，农村的两级分化将不可避免。由此可得出如下结论：农地制度的选择要以是否适合现实国情和生产力水平的要求为客观标准，在社会主义初级阶段，坚持农地集体所有将是稳定农村乃至全国的唯一制度保证。当然，现行的农地所有制从其自身来说也存在着一些弊端，但改变这些弊端并不意味着对土地的权属彻底变更，而是按照农业市场化的规律，对农地制度进行必要的改革，使之不断完善和发展。
二、农地所有权主体代表问题
农地所有权主体是地产权益归属中首先涉及的问题。目前，围绕这一问题，理论界议论的观点颇多：一是以自然村即生产队（组）作为农地所有权主体，因为组是农民感受的最基本的、最直接的基层经济组织，在现阶段仍然发挥着农村生产经营活动的组织者和管理者的职能。如以组为单位对农地进行发包。同时，“较小范围的村民小组具有历史形成的巨大的内聚力，这种内聚力有较强的排它性，这种对土地资源的排它性占有、使用和收益的独享正是形成完整产权的必要条件。”〔4〕
二是由村民委员会或村集体经济组织作为农地所有权主体。这是因为村民委员会是农村的村民自治组织，其存在具有普遍性。而村集体经济组织在许多地方已名存实亡，况且，集体经济的终极所有权法人也是村民委员会，而村民小组不是名付其实的基层自治组织，故以村民委员会作为农地所有权主体较为适宜。〔5〕
三是确立多层次土地所有权主体。因为我国农村土地交易市场面广量大，内容十分复杂，任何一个单一的农地所有权主体既不能完成整个农村土地市场土地的供给，又不利于调动土地所有者的积极性。所以应确立多层次农地所有权主体。〔6 〕如可按土地利用类型分为乡镇集体所有和村（组）集体所有两个层次。
我国农地所有权属于集体，这一点无论在理论上，还是在法律上都是明确的。上述三种观点也都强调了这一点。但集体是指哪一级，法律规定较为含糊。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡（镇）、村两级；而在《农业法》和《土地管理法》中是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。农地产权关系的不确定性，给农地制度改革带来严重障碍。因此，要发展农村市场经济，必须首先明确农地这一最基本的农业生产资料的所有权主体。现阶段，片面强调集体范畴内的任何一级集体组织充当农地所有权主体都将会给农地的占有、使用、流转带来政策上的混乱。目前，不少地区已形成乡（镇）、村、组三级共同行使农地所有权职能的格局。我们可在强化土地所有权的前提下，规范农地所有权的界区，以增强农民对土地集体所有的观念和明确农地发包权。由于组难以形成一定规模的经济基础来支撑农户在承包农地过程中所需要的统一的社会化服务，尽管国务院文件明确指出：“不得将已经属于组级集体（原生产队）所有的土地收归村有。”（国发〔1995〕7号）但随着农村生产力的发展，组将日益被淡化， 农地所有权主体最终将应由乡（镇）、村两级组织构成。
三、关于农地所有权与使用权之间的关系问题
现代产权理论认为，产权，从最一般意义上，是经济社会中谁决定支配运用资源的权利。农地产权是土地资源所包容的一切权利的总称。主要包括农地所有权、占有权、使用权及由此产生的收益处分权。在这总体权束中，处于核心地位的是农地的所有权和使用权。关于这两者之间的关系，有以下两种对立观点：
一是农地所有权与使用权必须分离。不少作者认为，农村普遍实行家庭联产承包责任制后，农地的所有权与经营权已形成现实农地产权关系中的必然分离，但由于承包地始终处于按人口均分且经常非政策性调整这一状态之中，因而农户只拥有缺乏稳定性的不完全的土地使用权，即相对意义上的使用权，并由此制约农地流转的步伐，也容易造成土地的撂荒闲置。因此，促使农地所有权与使用权的绝对分离已势在必行。
二是农地所有权与使用权不应分离。持此观点者认为，在集体性质的前提下，家庭联产承包责任制既是经营形式，又是一种经济制度。它比较成熟的形态应该是统分紧密结合在一起的双层经营机制。要发展、完善、稳定家庭联产承包责任制，就不能将集体统一经营和家庭分散经营割裂开来，即不能将农地所有权同使用权相分离。在规模经济比较发达地区，站办农场、集体农场已应运而生，在那里，“农地的使用权与经营权明明白白地结合在一起了”。〔7〕
作为一种资源，土地在农业部门内部是可以自由流动的。在土地的流动过程中，不发生土地所有权的转移，只是使用权在经营主体之间的让渡。这一见解恐怕不会引起分歧。而土地使用权的流转，前提条件是独立于所有权之外的土地使用权是否具备完整性。任何形式的两权合一，都会造成使用权的残缺。不难看出，“两权合一”的理论基础是统分结合的双层经营机制，但该机制中的统和分不同于农地的所有权和使用权。统分结合的双层经营机制是联结集体与农户的纽带，它是通过家庭联产承包责任制这一基本制度来促使集体与农户经济行业的互补，因而两者之间必然存在不可分割性；而农地的所有权和经营权是地产权束中的两个分支，界区的不一致性必然造成两者相互排斥。而作为“两权不可公离”这一观点的唯一依据——集体性质的农场，他们所实现的两权结合应是反映经营组织内这一层面上的所拥有的生产资料所有权与使用权的结合，而绝非土地的所有权与使用权的结合。因此，在现阶段，我们应继续强化两权分离的彻底性，因为这仍然是目前农地产权制度进一步改革的重点。
四、关于农地经营规模问题
农地承包规模问题是近年来我国学术理论界深入探讨的热门话题，真可谓两派论争、互不相让。一是应将积极推进适度规模经营作为现阶段农村的一项基本政策。提出这一设想并部分付诸实施的直接动因是中国农民迫切要求提高农业经济效益的愿望受到较小经营规模的限制。一是当前我国不宜盲目推行土地规模经营。〔8 〕因为全国绝大部分农村尚不具备支付劳动力转移成本和以农业机构为代表的现代科技投入成本的条件。
对于农业适度规模经营的论争，我们不能采用简单的肯定或否定的形式，而应作具体分析。以平均主义为特征的家庭联产承包责任制有其固有的局限性，由于没有正确处理好各方面的关系而出现了一些弊端，但是不能不说这些弊端的产生和存在有其深刻的原因：即农民传统的重土意识和均田制的思想，使其长期以来形成一种人与土地不可分割的血肉联系。在这样一种经济关系下，产生一些弊端也是必然的。但问题的实质是，这些弊端的产生是否必然就是较小生产规模所致？较小的农地生产规模能否创造较高的生产效率？对此，即使规模经营的倡导者和推行者，也会对前者持否定态度，后者持肯定态度。农业适度规模经营是我国农业发展的方向，是实现邓小平“第二个飞跃”思想的重要基础。但土地规模经营的实现需要经历一个较长的历史发展过程，即使实现，也是具有多层面、多形式的特点。因此，我们切忌不能用“大市场与小生产的矛盾”来否定家庭分散经营的绩效，更不能在扩大规模以获取规模效益的言辞下重返以前的“集体化”道路。否则稍有不慎，都会给我们的经济建设造成重大损失。那么如何处理家庭分散经营和集中规模经营之间的关系？笔者认为，这两者是同一事物发展过程中的两个阶段，即后者是前者在现阶段乃至今后较长时期内的一种完善与发展。解决的具体思路是：首先要继续完善家庭联产承包责任制。要走出认识上的几个误区；一是家庭分散经营不会带来农业生产的规模效益。实践证明，为农业生产带来规模效益的潜在原因是大量物质投入（如大型农业机械），绝大多数农户虽无力购买大型农机具，但他们可以通过集体社会化服务来获得因大型投入而产生的规模效益。二是农户分散经营难以割断农户与土地的依存关系，因而制约劳动力的非农化流动。规模经营的主要目标之一是转移农村剩余劳动力，但规模经营并非是促进劳动力转移的唯一因素。目前，不少地区出现农户兼业化现象，并已取得农户不愿放弃土地并能经营好土地和调整农村产业结构乃至社会结构以提高农民收入的双重效益。因此，农户分散经营并不影响非农产业对劳动力的吸纳力。其次，有条件的地方应逐步推进土地适度规模经营。即使这样，我们也应坚持一条基本原则：“即经济价值较低的粮食等大宗农产品应以适度扩大占用农业自然资源为主获取规模效益，经济价值较好的名优农产品以提高自然资源利用系数为主获取规模效益。”〔9 〕这样我们便可采用土地集中基础上的规模经营和土地分散基础上的规模经营两种形式。前者是调整田块，由种田能手或其他市场主体集中耕作。它必须具备绝大部分劳动力已转移至非农产业的首要条件和较完备的社会化服务体系的必要条件。后者是在原承包土地的基础上，加强集体统一经营的功能，真正建立统分结合的双层经营机制。其特征是以较强的集体经济实力和健全的农业社会服务体系为前提条件。
五、关于农地使用权流转问题
随着农村土地市场的出现，集体土地使用权的流转业已日趋活跃并在客观上加速了农村经济的发展。纵观理论界对这一问题的研究，在以下两个方面出现一些颇有争议的观点：
（一）农地流转形态
一是农地使用权转让必须遵循有偿原则。因为社会主义经济基础决定了土地及土地使用权的商品性质，因此，农地使用权的流转必须采用商品流通的形式，即有偿形式。另外，农民获得的土地承包经营权，不仅是一种经营行为，而且带有社会福利和社会保障性质。因此，农户在向受让方转移土地使用权，其实质是提供可产生经济效益的资源，故理应得到经济上的补偿。〔10〕
二是农地使用权有偿转让与现实经济关系不相符〔11〕。持此观点者认为：绝对地租已被国家拿走，如果在使用权流转中再加一笔额外费用，势必会提高农产品价格；如果限制农产品价格，接受使用权的额外费用会加大劳动成本，那就成为土地转出者对土地转入者劳动收入的一种剥夺。
要形成农地资源配置的优化，最重要的是确定合理的土地流转形态。根据马克思的地租理论，级差地租主要应归土地所有者，而级差地租Ⅱ是由追加投资形成的，主要应由土地使用者所得。而土地价格是形成级差地租的重要条件，因为“……正是在这种情况下，土地价格也会作为一个要素，加入农民的实际生产费用。”〔12〕正是基于这一理论，中央明确指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权有偿转让。”（中发〔1993〕11号）因此，农地使用权的有偿转让应作为一项基本政策在农村得以长期坚持。诚然，土地使用权流转的有偿性，会加大农地经营者的劳动成本，但这是一种对农地的初始投资。假设经营者在经营土地的过程中，不能通过提高农产品价格或其他途径得到回报，但在农地经营期满后会因为在此期间的投入而要求原土地出让者或新的土地经营者给予相应的补偿。否则，便成为农地转入方对转出方劳动价值的侵吞。
（二）农业产业内农地使用权流转中的权属关系
目前，根据各地的实践，在农地使用权的流转上出现了一田制、两田制、三田制、重新发包、异地承包、反租倒包、委托经营、规模经营、股份合作制、租赁制、“四荒”拍卖等形式。在此，对有关农地使用权流转形式的内涵、特征的观点不作罗列与分析，仅对农地流转过程中发生的有关权属关系的观点作一展示与阐述。
一是两权分离说。即集体将农户自愿转出的承包地连同使用权集中起来，重新招标承包，形成集体农场或种田大户。这是农地所有权和经营权自十一届三中全会以来实现第一次分离后，在现阶段出现的另一种实现形式。这种实现形式对于解决土地撂荒或粗放经营有着一定的现实意义。
二是三权分离说。即“随着农村非农化的发展，出现转包土地行为，这时，经营权发生了第二次转移，即经营权从承包权中分离出来，也就是所谓的三权分离——土地所有权、土地承包权、土地经营权的分离”。〔13〕其典型形式是呼声日益高涨的股份合作经营。
应当说，“两权分离”和“三权分离”，各有其存在的客观依据，也有其利弊。两权分离依据于国家关于延长土地承包期的政策规定，这是稳定党在农村各项方针政策的重要基础，到任何时候都不可动摇。不利之处在于可能会影响以至放慢土地流转和集中的进程。三权分离依据于资产流动的理论，它有利于促进农地在流转过程中的不断增值。但由于农民仍然具有货币化的承包权，因而会凝固已转移到非农产业的农户与承包地之间的关系，增加农地使用者的长期负担，这是三权分离的不利之处。笔者认为在农地权属关系的第一个层面上应强调所有权与使用权的分离；在第二个层面上即使用权内部，农地的承包权和使用权是不应该分离也不可能真正分离的。因为没有承包权的使用权是空的，不彻底的，甚至可以说是无用的。承包权对于经营者来说是一种刚性保障。转移到二、三产业已获得较高收入的农户，由于惧怕风险，可能会抓住土地不放；即使转让其使用权，农户也会不用任何理由就可以随时干预和剥夺土地经营者的权利，即收回土地。而缺少使用权的承包权则是危险的。因为经营者可以采用各种方法进行探夺式经营，其结果，家庭联产承包责任制的巨大社会功能就会因此而不断萎缩。再说，从经济学原理出发，三权分离的运行成本较高，经营者的收益会因支付所有者、承包者的红利等形式而被分割，这样必然会影响农户投入产出效益。因此，土地的权属不宜过于分散，否则，权束越多，纠缠越剧烈，越阻碍土地的流动。
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