四个城市城镇居民就业状况抽样调查与分析_离退休人员论文

四个城市城镇居民就业状况抽样调查与分析_离退休人员论文

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为准确掌握城镇居民就业状况,特别是下岗和失业问题的总量和结构状况以及下岗、失业人员的再就业和生活状况,劳动部与联合国开发计划署(UNDP)合作,在促进城市就业项目中设立了城镇就业抽样调查子项。从1997年3月开始, 聘请中外方专家根据研究目的设计问卷和调查实施方案,并于7、8月在沈阳、青岛、长沙、成都四城市正式实施了抽样调查。

一、四城市主要指标

1.样本数量及基本数据

在沈阳的1185个样本中,在关系所在单位工作的人员(含个体从业人员,下同)526名,占样本总量的44.4%; 不在关系所在单位工作的人员(包括下岗人员和少量停薪留职等人员,下同)169名, 占样本总量的14.3%;离退休人员(含提前退休,下同)324名,占27.3%; 失业人员62名,占5.2%;家庭劳动者、学生及其他104名,占8.8%。 在青岛的1077个样本中,在关系所在单位工作的人员513名, 占样本总量的47.6%;不在关系所在单位工作的人员60名,占样本总量的5.6%;离退休人员392名,占36.4%;失业人员41名,占3.8%;家庭劳动者、学生及其他71名,占6.6%。在长沙的1422个样本中, 在关系所在单位工作的人员526名,占样本总量的37.0%; 不在关系所在单位工作的人员165名,占样本总量的11.6%;离退休人员478名,占33.6%;失业人员93名,占6.5%;家庭劳动者、学生及其他160名,占11.3%。在成都的1557个样本中,在关系所在单位工作的人员591名,占样本总量的38.0 %;不在关系所在单位工作的人员119名,占样本总量的7.6%;离退休人员579名,占31.2%;失业人员132名,占8.5%;家庭劳动者、 学生及其他136名,占8.7%。

2.在关系所在单位工作的人员基本状况

四城市的在业人员就职部门的类型存在一定差距。国有企业职工样本的比例以长沙为最高,占58.8%;其他依次为:青岛55.2%、沈阳54.4%、成都53.1%。集体企业职工样本比例沈阳最高,占18.6%;其他依次为:青岛18.1%、长沙13.8%、成都12.5%。政府部门(包括群众团体)从业人员样本的比例沈阳最高,占10.3%;其他依次为: 成都6.8%、青岛4.9%、长沙4.9%。事业单位从业人员样本的比例青岛最高,占13.4%;其他依次为:长沙11.9%、成都11.9%、沈阳10.3%。个体私营部门从业人员比例成都最高,占11.0%;其他依次为:长沙6.8%、青岛2.2%、沈阳2.1%。

3.下岗人员比例及再就业状况

四城市中,不在关系所在单位工作的人员以沈阳为最高,占样本总量的14.3%;其他依次为:长沙11.6%、成都7.6%、青岛5.6%。扣除停薪留职及其他不在关系所在单位的人员后,真正下岗人员占城市样本量的比例由高到低依次为:沈阳13.0%、长沙9.0%、成都6.2%、青岛4.0%。根据放大样本后的统计, 下岗人员从原单位领不到工资或生活费的比例在四城市由高到低依次为:沈阳79.7%、长沙50.1%、成都34.8%、青岛26.7%。在调查时点从事有收入工作(再就业)的下岗职工比例从高到低依次为:长沙42.0%、青岛41.1%、沈阳39.0%、成都32.4%。在未实现再就业的下岗职工中,调查时点前四周不想找工作的下岗人员比例在四城市由高到低依次为:青岛22.8%、成都12.8%、长沙12.3%、沈阳11.8%。

4.失业状况

四城市中自认为属失业人员在各自样本总量中的比重依次为:成都8.5%、长沙6.5%、沈阳5.2%、青岛3.8 %。 鉴于在自认为属失业的人员中有一部分正在从事有收入的工作,属虚假失业人员,将虚假失业人员剔除后,真正失业人员在四城市各自样本中的比例由高到低依次为:成都5.5%、长沙4.1%、沈阳4.1%、青岛2.7%。根据放大样本后的统计计算,在真正失业人员中,属自愿失业的比重在四城市由高到低依次为:成都25.1%、长沙19.1%、沈阳21.3%、青岛16.5%。

5.离退休人员再就业状况

四城市离退休人员中,离退休后一直从事及经常从事有收入工作的人员占各自离退休人员总量的比重从高到低依次为:沈阳14.3%;青岛12.3%;成都8.7%;长沙7.8%。

二、基本结论

1.以失业率为标志的就业压力过大是核心问题

在四城市中,具有下岗身份的人员和自认为属失业的人员占样本总量的比例分别达到8.0%和6.3%,两项合计占样本总量14.3%。如果将离退休人员和家庭劳动者、学生等视为非经济活动人口并剔除,仅将在关系所在单位工作的人员以及下岗(包括停薪留职等)和自认为属失业的人员视为经济活动人口并作为分母,具有下岗身份的人员和自认为属失业的人员所占比例则分别达到13.8%和10.8%,两项合计达到24.6%。鉴于一部分下岗人员已实现再就业,一部分自认为属于失业者的人员事实上也处于就业状态,并且处于无业或赋闲状态的下岗和失业人员也有一部分自愿赋闲或自愿失业。另外,在离退休人员中还有一些人事实上处于在业状态,所以参照国家统计局对登记失业率的计算方法,分别以未再就业但有就业愿望的下岗人员数(注:计算方法为:下岗人员总数减去已再就业(不论调查周实际工作时间长短)数及自愿赋闲人数。)和有就业愿望的真正失业人员数(注:计算方法为:真正失业人员数减去其中的自愿失业人数。)作分子,再对经济活动人口数进行调整(注:计算方法为:调查周内在关系所在单位的人员数+不在关系单位工作的人员数(包括下岗及停薪留职人员)+自认为属失业的人员数+再就业的离退休人员数-自愿赋闲的下岗人员数-自愿失业人员数。)并作为分母重新计算,所得出的结果是:未再就业但有就业要求的下岗人员占全部下岗人员的比重为54.4%,占经济活动人口数(注:此处的经济活动人口数即为按调整公式计算的经济活动人口数,下同。)的比重为7.5%; 有就业要求的真正失业人员占所有自己认定为失业人员的比重为59.4%;占经济活动人口数的比重为5.7%;下岗和失业合计, 有就业要求而未就业的人占经济活动人口数的比重达到13.2%。

目前,国内不少学者都根据一些经验调查结果及一些经验数据和有关部门公布的数据对城镇失业率进行测算和估算,其中较为流行的结果是,将下岗和失业合并考虑后,1997年中国的城镇失业率大致为6%~7%。(注:胡鞍钢:《中国城镇失业状况分析》,载《管理世界》1998年第4期。)然而,根据上述计算结果, 四城市的实际失业状况要大大高于有关估算结果。虽然仅根据四城市的调查结果无法推及全国城镇就业状况,但有一点几乎可以肯定的是,四城市的失业状况或者说就业压力在全国范围内并不是最高的。与中西部地区的城市、老工业基地及一些中小城市相比,本次调查涉及的四个城市尽管经济结构状况等也存在差异,但四城市均为大城市,产业门类都较为齐全,并都是区域性经济中心,经济基础条件和发展潜力在全国范围内至少都在中等水平以上,因而对就业的吸纳能力至少也不会低于全国平均水平。如以这种判断为依据,可大致得出的结论是,当前全国范围内城镇就业的形势是相当严峻的,至少要大大高于目前多数学者的估算结果。

当然,由于经济基础条件、经济结构状况及发展水平等差异,四城市的劳动就业形势也存在较大差距。按照前述同样方法计算:沈阳未再就业但有就业愿望的下岗人员占经济活动人口数的比重为10.8%,有就业要求的真正失业人员占经济活动人口数的比重为5.1%, 两项合计为15.9 %;成都的三项数据分别为6.7%、7.6%和14.3%;长沙为8.2%、5.9%和14.1%;青岛为3.2%、3.8%和 7.0%。 这一结果也从一个侧面反映出,当前不仅在全国范围内普遍存在高就业压力,亦存在较大地区性差距。一些地方以失业率为标志的就业压力已达到非常严峻的程度,需给予高度重视。

2.就业形势还存在进一步恶化的可能性

在四城市中,各种类型企业都存在亏损问题,其中集体企业和国有企业的亏损尤为突出。集体企业在业人员和国有企业在业人员调查时点回答所在企业亏损的比例分别达到53.3%和48.0%。如果这些问题继续下去,目前在各种企业的在业人员势必还会有相当一部分下岗或失业。事实上,即使不考虑企业亏损、破产等问题,鉴于长期计划就业体制所形成的大量体制性冗员,在最近几年内,仍会有较大数量的国有企业与集体企业职工失业、下岗。此外,在今后不太长的时间内,地方机构改革也将开始,也将有一部分机关事业单位从业人员被分流。这一趋势也为很多目前在业者所认同。这些被排出人员再加上结存的失业、下岗人员、新成长劳动力以及农村剩余劳动力进入的顶托,势必会使劳动力供给压力加大等问题进一步加剧。

与较高的供给压力相比,就业吸纳能力明显不足,甚至还存在进一步萎缩之势。从现有就业人员的所有制分布情况看,国有及集体经济部门仍占主导地位,但在目前形势下,公有制经济部门增加新的就业机会的可能性不大,事实上这些部门的就业机会(岗位)还在减少。相比之下,新增就业机会主要集中于非公有制经济部门,但总体上讲,非公有制经济的规模仍比较小,吸纳能力有限。如在四城市所有在关系所在单位工作的人员中,除国有、集体经济部门以外的其他经济部门的从业人员数量仅占全部从业人员数量的10.9%。由于基数小,即使维持很高的就业增长速度,也难以充分吸纳巨大的劳动力供给。

另一重要因素是,目前第二产业尤其是机械、轻工、纺织等产业从业人员数量在降低,新增就业机会则主要集中于第三产业,尤其是批发零售餐饮业和社会服务业,从四城市下岗人员的来源及再就业领域可以清楚看出这种趋势。考虑到在计划体制下,中国的城镇经济是以工业为主导,第三产业发展明显滞后,因而近些年来第三产业的快速发展及其就业增长尚有其合理性。但如果第二产业尤其是制造业继续萎缩,第三产业发展及其就业增长无疑难以进一步提高,因为第三产业的发展毕竟要以第二产业发展为依托,在第二产业不能稳定发展的情况下,作为生产服务的第三产业不可能有更大发展;同样,在第二产业不能创造更多实际财富,不能有效提高居民收入水平的情况下,作为生活服务的第三产业也不可能有更大发展。

此外,对于已经结存的相当数量的失业、下岗人员来讲,就业的难度也将更大。这一方面是由于严重的劳动力供求总量矛盾;另一方面,目前尚未实现就业的失业、下岗人员也多是经市场选择淘汰并沉淀下来的,市场竞争能力普遍较弱。

3.就业促进工作明显不足

就业促进工作不足表现为对失业、下岗的人员状况缺少准确地了解和把握。如上述依据调查结果计算的失业率与有关部门掌握或测算的数据结果通常都有较大差距。在失业登记问题上,也存在大量真正失业人员未被登记、以及虚假失业人员被登记并领取失业救济金等问题。如果失业、下岗等基本情况都无法准确掌握,就业促进工作显然无法顺利进行。

从职业介绍、就业服务方面的情况看,在扩大样本调查涉及的下岗人员中,参加过劳动部门举办的职业洽谈活动的人数比例仅为总数的 4.83%,参加过其他部门(如机关、街道、行业、工会、 妇联等)组织的交流活动的人数比例则仅为3.8%。在调查涉及的所有下岗职工中,曾经找劳动部门安排工作的人数比例为10.1%;其中劳动部门给介绍过工作的有21.0%,占下岗职工总数的2.1%。 从已经实现再就业的下岗职工的情况看,由劳动部门、其他政府部门及原单位安排、安置的合计也仅为6.3%。对失业人员的就业服务状况与下岗人员类似, 有关数字虽略高于下岗人员,但比例仍非常低。职业介绍与就业服务工作的不足,一方面,表明劳动部门及其他有关部门的工作效率尚有待进一步提高,职能也有待进一步转换;另一方面,也许更为主要的是,新的就业机会主要集中于非公有制部门,劳动部门及其他政府部门和社会团体对非公有制部门尚缺乏有效的组织与协调能力,或难以发现并向失业、下岗人员提供就业机会,或即使发现就业机会,由于难以对双方权益、责任进行有效保护、协调和约束,也难以在劳动力供求双方之间发挥有效的中介功能。

从就业培训的情况看,亦明显不足。扩大样本调查涉及的下岗人员中参加过转岗、转业培训的人数比例仅有3.2%; 失业人员(包括真正失业人员和虚假失业人员)参加过培训的人数比例要高一些,为14.1%。参加培训的人数比例低,一方面的原因可能是有关部门及社会各界尚无法为失业、下岗人员提供充分、便捷及成本低廉的培训机会;另一方面更主要的原因可能在于很多培训并不能真正提高受训者找工作的能力。

4.现行社会保障体系未能提供充分有效的保障

养老保险、医疗保障等最基本的社会保障制度仍未能覆盖全体城镇劳动者。比如,在调查涉及的各种所有制类型的企业中,均有或高或低比例的职工未参加养老保险,其中非公有制部门的问题尤为突出。职工医疗保障亦存在类似问题。这种状况无疑会对劳动力流动特别是劳动力从公有制部门向非公有制部门流动形成严重障碍。

离退休职工的养老金拖欠是另一个值得关注的问题。在本次调查涉及的所有离退休职工中,能够全额按时领取养老金的人数比例尚不足80%,其余或不能按时领取,或不能全额领取。这种状况不仅明确反映出现行养老保险体系的运行存在严重问题,长此以往,也会对相当一部分老职工的生活乃至社会稳定构成严重威胁。

下岗职工生活保障状况还远不能令人满意。半数以上的下岗职工领不到生活费,即使能够领取生活费,数额也非常微薄。亦有近半数(48.3%)的下岗职工回答无法享受报销医疗费、单位缴纳失业保险金、单位缴纳养老保险金等任何待遇。

需要进一步说明的是,在离退休职工养老金发放、下岗职工生活保障等问题上,集体企业的问题更为突出。如能够全额按时领取养老金的人数比例在国有企业离退休人员中为80.1%,在集体企业离退休人员中则仅为63.7%。从下岗职工生活保障情况看,集体企业下岗职工领取生活费的也明显低于国有企业,其中主要原因可能是,目前职工生活保障在很大程度上仍主要依靠原企业,与国有企业相比,集体企业普遍规模较小、发展水平较低,亏损、下岗等问题更为突出。在四城市在业人员中,在国有企业就职的人数大大超过在集体企业就职的人数,但集体企业下岗人员数量却高于国有企业下岗人员数量。在这种情况下,集体企业的职工生活保障压力显然要大的多,保障能力则要低的多。

另外,从调查中反映出的失业人员的生活来源情况也可以看出,失业保障(保险)制度亦只能保障很少一部分人,绝大多数的失业人员仍以家庭作为生活保障的主要来源。

5.劳动合同及有关法规执行状况值得关注

在劳动就业领域,仍存在不少执行或违背劳动法规的情况:仍有不少企业从业人员未与雇主签订劳动合同,也有不少在业人员的劳动时间超出法定工作时间。这类问题在非公有制经济部门表现最为突出。

与劳动法规相关的另一突出问题是工资拖欠。在所有调查周内在关系所在单位工作的人员中,有20.8%的人在过去一年内被拖欠过工资。从调查结果看,工资拖欠问题在机关、事业单位及各种所有制类型的企业都有发生,但问题较突出的主要是集体企业、国有企业及股份制企业。较大面积的工资拖欠问题不仅直接影响职工生活,容易形成社会矛盾,也从一个侧面反映出相当一部分企业经营状况不佳。

三、政策建议

1.加快推进经济增长,全面扩大就业需求

当前,扩大就业的政策选择应重点集中于以下三个方面:一是以基础设施建设为突破口,迅速启动经济增长,并带动就业需求的扩大。当前中国既面临如何启动经济增长问题,也面临结构调整问题,通过扩大基础设施建设投资带动经济增长是最为理想的选择。考虑到城镇严重的就业压力,基础设施建设投入应尽可能向城市倾斜,尤其向目前就业压力较大,有一定发展潜力的城市倾斜。除国家投入外,亦应鼓励和动员地方政府和民间(资本)力量对基础设施建设进行投入。为进一步发挥扩大就业的作用,基础设施建设应尽可能采取劳动密集的技术路线。二是应全面统筹,不断推进产业结构升级。应积极发展高新技术产业及机电、重化等具有较高产业关联度的支柱产业,不断开拓新的市场需求空间和新的经济增长点,并全面提高中国的国际竞争力,使长期经济发展和就业机会的不断增长具有稳定基础。也只有在产业结构不断优化和升级的基础上,对就业贡献能力较大的第三产业等才有进一步发展基础。三是要加速发展非国有经济。改革开放以来,中国非国有经济发展很快,但也存在不少问题,如普遍规模较小、投资不足等等。长此以往,对经济增长和就业增长的贡献将会大打折扣。应通过各种政策手段,进一步鼓励各种形式非国有经济发展。要明确对各种经济成分统一政策,对有利于国计民生的非国有经济发展应给予有力的资金、信贷及技术扶持和帮助。与此相关的另一问题是,应加速对中小国有企业进行改制,即放开放活,充分挖掘其在推动增长和扩大就业方面的潜力。

2.强化劳动力市场建设,全面改善就业服务

第一,应全面建立并逐步完善就业调查制度。应考虑建立规范的就业调查和监测体系,以动态方式监测劳动力供给与需求在总量及结构等方面的特征,有关统计指标及统计方法也应尽可能与国际惯例接轨。第二,规范劳动力市场,实施有效的就业登记制度。目前,就业登记制度很不健全,一方面登记失业人员和下岗职工数量巨大;另一方面在失业和下岗人员中又有大量的隐性就业者,对此必须进行规范。最关键的是要通过就业登记制度,使隐性就业问题显性化,有效区别在业和失业,有效降低政府和社会的就业安置压力,更集中地对真正需要帮助的人进行帮助。第三,强化就业服务。就业服务不应局限于就业信息发布及职业介绍,更为重要的是宏观层面的就业政策指导以及微观层面上对劳动力供求双方权利、义务和责任的规范和约束,以全面推进劳动力市场的发育,促进有关劳动法规的落实。第四,有效实施就业培训,以提高劳动力素质并适当缓解就业压力。就业培训应尽可能与劳动力市场的现实及未来需求相结合;培训应便捷,并尽可能降低参加培训者的个人成本。可以考虑将培训与救济结合进行。

3.改革和完善社会保障制度体系

离退休职工的养老金拖欠是本次调查反映出的焦点问题之一,也是近期受到广泛关注的社会热点问题。这集中反映了现行养老保障体制的缺陷,即在养老保险覆盖面较窄、国有企业普遍面临困境,而体制内抚养率又不断上升的背景下,以养老金现收现付为基本筹资模式的保险体系是无法维持收支平衡的。要想使养老保险走出困境,并在今后的经济与社会发展中有效发挥作用,应在扩大险基的基础上对历史遗留责任进行分解,并逐步过渡到基金实积累。这样可以抗拒老龄化危机,同时也有利于劳动力的流动。

除各项保险制度外,还应进一步完善社会救济体系。今后一个时期,城镇中的失业甚至是较为严重的失业问题仍然难以彻底避免,对失业人员以及其他贫困者实施生活救助非常重要,但方式一定要有效。目前对下岗、失业人员及其他贫困者实施生活救助方式很多,比如对下岗人员发放生活费,对部分国有企业失业职工实施失业保险,另外许多城市还相继出台了最低生活保障制度等等。但从本次调查反映出的实际情况看,保障效果并不理想。其中既有管理体制问题,也有资金筹集方式与筹集能力问题。可以考虑建立一种更为规范、统一的救济体系,救助不以就业状态为依据,而是以实际生活水平为标准。统一的社会救助体系必须有统一的管理体制;资金必须专项投入和管理,可考虑以专项税收(如个人收入所得税或消费税等)作为专项基金,以社会捐助等为补充;对于地区间的财力差异问题,应通过有效的转移支付手段解决。

需要指出,虽然短期内对下岗职工实施特殊的就业服务与生活保障仍是必要的,但下岗问题毕竟是一种特殊历史时期的特殊问题,对下岗人员实施生活救助和“再就业”也只能是一种过渡性政策措施。事实上,中国政府也基本明确要用5 年左右的时间解决下岗这一特殊的失业问题。届时,在整个就业体制基本市场化的基础上,下岗问题将与失业问题并轨,有关的生活救助体系也应并轨。

4.积极在城镇探索和实施以工代赈

为避免城镇中过高的失业率,更有效地缓解贫困,应通过政府投入,开发和创造就业机会,实施以工代赈。以工代赈的意义在于它能够发挥降低社会失业率、缓解贫困以及增加社会总产出的多重功效。许多国家的经验表明,如果在短期内经济发展所创造的就业机会太少,高失业率将持续下去,甚至有可能被固定下来,以工代赈则可以起到一个过渡作用。在城镇中实施以工代赈可主要从两个方面进行:一是结合城镇基础设施建设,并积极开发其他一些公益性项目,比如环境保护和治理,由政府直接组织实施;二是由政府资助一些目前经营困难但尚有一定发展潜力的企业,由企业组织实施生产自救或进行设备维护、基础与环境治理等,为今后发展创造条件。

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