公共经济学视角下农村自治组织行政化问题的分析
王晓君
（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）
摘要： 实施乡村振兴战略离不开农村的有效治理，党的十九大报告中提出振兴乡村要做到的五个方面之一就是要治理有效。这对农村基层治理的方式提出了新要求。农村村民自治组织作为农村基层治理重要一环，在实践过程中行政化色彩日渐浓厚，这与其村民自治组织的定位显然矛盾。行政化虽然在短时间内能够提高办事效率，但是从长远来看却无助于提升农村自我服务能力和国家有效治理。立足公共经济学和目标替代理论，从公共产品在城镇与农村之间的供给、需求的层面进行分析，找到农村基层自治组织行政化的原因并提出相应解决之策。
关键词： 农村自治组织；行政化；公共经济学
1 问题的提出
2004年以来，中央一号文件连续十六年聚焦“三农”问题。十九大报告中习总书记着重提出“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”[1]，2018年习总书记在参加全国两会山东代表团审议时提出“乡村振兴”战略。这充分说明中央对“三农”工作的重视。解决“三农”问题的关键在农村的发展，发展的核心在以人为本。如何增加广大农民的获得感就成了解决问题的关键。自1982年废除人民公社制度以来，农村基层自治制度从制度上保障人民群众的自治权力，增强人民群众的获得感。但是近年来农村基层自治组织出现“自治组织政权化”问题。这既违背农村基层自治原则也引发了一系列社会问题，因此综合研究农村基层自治组织行政化现象出现的原因并提出解决的方法就显得十分重要。
2 公共产品和服务对农村自治的影响
根据萨缪尔森对公共产品的定义，发现公共产品作为一种集体消费品，社会全体成员可以同时享用，而且每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费[2]。随着我国工业化发展到一定阶段，工业反哺农业已成为一种必然，也就是说来自于工业利润的资金将投入农村并应用于公共产品或准公共产品的建设。这种公共产品投资对于农村社会各方面都会产生影响，同时投资过程与农村传统社会之间也会产生一定矛盾。因此综合分析这些影响和变化就显得十分重要。
2.3.1 植被指数。根据对遥感图像不同波段的分析，遥感图像各个波段拥有各自不同的波谱特征，而且每个波段的信息量也各不相同，因此，从各个波段所能提取的植被信息也存在较大差异。在复杂的植被遥感监测中，仅用个别波段或多个单波段数据分析对比提取植被信息是较为局限的。因而各类研究成果中往往选用多光谱遥感数据经分析运算(比如加、减、乘、除等线性或非线性组合方式)，得出的某些对植被长势、生物量等有一定指示意义的数值，即各类“植被指数”作为因子[4]。研究选取了3种植被指数，分别为归一化植被覆盖指数(NDVI)，比值植被指数(RVI)，差值植被指数(DVI)，计算公式分别为：
2.1 公共产品生产过程中农村与城市之间的矛盾
农村和城市在公共产品生产过程中的不同地位是农村与城市之间存在矛盾的原因。城市对农村进行投资的过程中，农村更多的是以一个资金接受者的形象出现，而且农村对资金、项目需求迫切，这使得农村常处于弱势地位。如果按城镇、农村划分整个投资、生产、销售过程角色的的话，不难发现农村与城镇之间的资金流动是单向的，即资金永远由城市流入农村，就算是在公共产品的生产过程中农村通过提供劳动力、土地资本等生产要素，在某种程度上充当投资者角色，这些要素也需要和来自城市的其它生产要素，如资金、技术相结合才能产生经济效益并最终以货币的形式流向农民，使农民受益，达到“工业回哺农业”的目的。但是，由于城乡彼此间地位不同，这种流动的主动权往往在城市手中。比如，当某农村报价高于其它地区时，那么资金大可以流向其它低价地区，而农村由于信息闭塞以及风险承担能力远弱于城镇，致使农村很难选择到底将产品投向哪一个城市市场。因此农村在与城市之间的经济往来中一直处于弱势地位。
同时受行政村规模较小、人口居住分散的影响，项目很难形成规模效益，加上农村基础设施建设较为落后，单位投资回报率远低于城市。但是项目投资的根本目的还是盈利，也只有持续的盈利才能维持项目的运转，实现乡村振兴战略。很多情况下，为了保证资金能产生更高收益，村两委采取的办法是压低农民手中生产资料的报价。例如在土地流转过程中，村两委为了留住企业投资，常采取故意将农民土地价格低估，以损害农民利益为代价吸引企业投资。这种现象即使不一定说明村两委成员存在借土地流转进行“权力寻租”行为，也能说明中国农村在与城镇博弈的过程中处于弱势地位，自身合法权利经常被侵犯。
公共服务的提供过程与结果对农村社会有重要影响。这是因为公共服务的提供是国家政权获得合法性和政治支持的重要来源，尤其是在非授权的政府体制下。将这个范围缩小到乡镇基层政府与农村自治组织也同样适用。因此作为农村自治组织的村委会如果想得到村民的支持，必须要在公共服务的提供过程与结果中得到村民的认可。
2.2 公共服务的提供与农村的冲突和稳定
为了保护自身合法权益，村民常采取上访等方式维权，但在过程中常常与村干部产生冲突，不利于维稳工作开展。此外，在属地管理原则下，乡镇干部为了缩小影响，多在村干部配合下采取拦访手段，这是因为最了解基层农民的是村两委成员，他们生活在农村，日常与村民接触较多，同时他们与乡镇政府之间密切的联系，也使他们成为联系乡镇政府和村民的纽带。因此当出现“拦访”任务时，他们就要为乡镇政府通风报信、带路认门，陷入一种行政色彩强、自我服务功能弱的尴尬境地[3]。
美国COSO 委员会《内部控制——整合框架》指出，控制环境设定了一个组织的基调，影响其员工的控制意识，是内部控制的其他所有构成要素的基础。高校内部控制环境也存在外部控制环境和内部控制环境。
但是，村两委作为一个村民自治组织并不是独立存在的，它与村民和基层政权之间有着紧密的联系。乡镇政府通过“村财乡管”等手段通过对村集体财务的监管间接掌控着村级财务运行，因此，村集体对自身财政的使用自主性很低。但是作为村民通过民主手段选举出来的自治组织，又必须为村民落实上级乡镇等政府提供的公共服务。在没有足够的经济支持、村民又迫切需要公共服务的情况下，为了稳定村民、完成上级“维稳”的考核指标，村两委只能采取易见成效、成本较低的行政化手段对村民诉求进行压制。这也是造成农村自治组织行政化的一个重要原因。
目前中国农村公共服务提供的大多是公共产品。农村的公共产品既包括中央政府提供的如农业政策、农村教育等全国性公共产品，也包括地方政府和基层组织提供的、收益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。在落实这些公共产品的过程中，少不了具体落实这些产品的载体。很多时候人们认为这个载体是基层政府，但是现实中与农民接触最多、最了解农民的不是基层政府而是村两委。村两委向上承接了乡镇、省市乃至国家一级的政策，向下则负责向村民宣传、通过各种手段让村民认可、接受这些政策的任务，村民对这些政策的满意度决定基层政府在考核中的成绩。因此，在村两委与基层政府之间没有清晰的职权边界和压力型体制的双重作用下，基层政府和村两委存在较为严重的目标替代现象，即在考核指标的压力下，基层政府和村两委成员为了自身利益出现用自利目标替代公共目标，以应对上级部门的考核而不是回应当地群众的诉求为管理导向。由于没有清晰的边界，村两委往往会成为基层政府在农村的延伸，价值导向由服务于村民公共利益转变为服务基层政府的私利。
《政府会计制度》设置了“待摊费用”“长期待摊费用”“预提费用”会计科目，要求高等学校必须根据权责发生制对相关经济业务或事项进行待摊和预提处理，如：高等学校支付订阅报刊杂志的费用，在实际支付时必须借记“待摊费用”，贷记“财政拨款收入”“零余额账户用款额度”“银行存款”，在受益期内的每月月末必须按照受益期限平均摊销处理，借记“业务活动费用”“单位管理费用”“经营费用”，贷记“待摊费用”。在对该类经济业务或事项进行会计核算时，高等学校不能再按《高等学校会计制度》根据收付实现制的规定在实际支付资金时记入相关支出科目。
3 相关解决措施
近年来乡村振兴战略的提出，三农工作成为考核干部的一个重要指标，越来越多的基层政府试图通过打造“模范”、“样板”乡村，赢得上级政府的认可，在考核中占据优势，从而为相关负责人争取更多的上升空间。这种畸形的政绩观是造成农村自治组织行政化的一个重要原因。
不可否认，政府及其成员具有利益倾向，公共选择理论即从经济人假设入手，认为政治家并不具有更多的利他意识，只是在追求的方式和方法上会有所不同。布坎南认为政治家和官员有可能不会代表公共利益只会代表自身私利。这种现象在上级政府考核越来越严的情况下在基层官员的身上体现的更加明显。因此政府需要树立正确的政绩观，明确利益导向，时刻将人民利益放在心上，严防政府行为异化以及目标替代现象发生。
参考文献
[1] 黄恒学.公共经济学（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2009：92.
[2] 陈家刚.基层治理[M].北京：中央编译出版社，2015：73.
[3] 赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010：222-223.
作者简介： 王晓君（1998—），男，山东莱州人，本科在读，主要从事地方治理工作。
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