英国对实施欧盟排放交易机制的审计及启示，本文主要内容关键词为：英国论文,欧盟论文,启示论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F150.45 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2010)03-0038-05
一、欧盟排放交易机制概述
大量科学研究表明，以二氧化碳为主要成分的温室气体排放增加正导致全球气候变暖，这是人类进入21世纪以来面临的最为严重的环境问题[13](P64-69)。1997年12月，149个国家和地区的代表在日本东京签署了《京都议定书》，规定发达国家在2008-2012年间须将温室气体的排放量在1990年的水平上平均降低5.2%。欧盟为了帮助其成员国履行《京都议定书》的减排承诺，于2005年1月1日正式启动欧盟排放交易机制(EUETS)。EUETS要求欧盟成员国于2004年3月31日前，按照87号指令(Directive 2003/87/EC)附件H1的要求提交国家分配计划(NAP)，将本国的排放控制总量及相关设施的排放配额向欧盟委员会报告。制定国家分配计划(NAP)的原则主要有：(1)各国排放分配总量必须达到《京都议定书》规定的减排目标并考虑减排的潜力；(2)以单位产品排放的平均值为基础；(3)如果欧盟通过二氧化碳排放的新法规，必须予以考虑；(4)必须包含对新加入企业的排放配额安排；(5)“排放标杆”的制定必须采用最佳适用技术以保障行业利益；(6)制定排放分配计划前必须听取公众意见等。制定国家分配计划(NAP)的步骤为：(1)确定所有参加排放交易的企业名单；(2)将排放许可总量分配给所有参与排放交易的行业；(3)各行业的排放许可分配过程必须透明，且考虑以往的实际排放量；(4)确定各企业的排放配额。欧盟委员会在接到成员国国家分配计划(NAP)后的3个月内要完成对NAP的评估，评价其是否符合87号指令的规定；若不符合将退回要求全部或部分修改。EUETS规定了各企业的排放限额，企业还可以向其他经营者购买或出售剩余配额，即实施总量管制和排放交易(Cap-And-Trade)模式。同时，欧盟允许其成员国分别从2005年和2008年起使用《京都议定书》中清洁发展机制(CDM)的核准减排量(CER)和联合履行机制(JI)的减排单位(ERU)来抵消其排放量，从而实现了与CDM和JI机制的结合。
EUETS涉及欧盟成员国11000处排放源和超过45%的二氧化碳排放。英国有900处排放源处于EUETS的监管之下，约占英国二氧化碳排放总量的50%[2]。EUETS规定了执行的时间段：第1阶段从2005年至2007年；第2阶段从2008年至2012年；第3阶段从2013年至2020年。应英国议会下院环境审计委员会的要求，英国国家审计署(NAO)发布报告，审查了2007年1月至2009年3月期间英国实施EUETS的情况[3]。
二、英国实施欧盟排放交易机制的审计报告简介
（一）EUETS方案的结构和运作概况
1.第1阶段的排放超出限额。在EU ETS的第l阶段，欧盟排放二氧化碳总限量为65.42亿吨，这一配额相应分解至各成员国。经过第l阶段的实施，NAO发现欧盟的实际排放量为60.93亿吨二氧化碳，低于预定配额。只有4个国家超过配额，分别是意大利、西班牙、斯洛文尼亚和英国。
2.第1和第2阶段分配企业排放配额的方法。在英国，除了为新企业预留配额外，大多数行业根据历史排放量及第l阶段和第2阶段的增长情况分配配额。英国政府规定，电力行业是唯一配额分配低于其正常经营预测数的行业，从而赋予其努力减排二氧化碳的责任，其他行业则得到正常经营所需的配额。在第1和第2阶段，英国政府还预留一部分配额给新行业的进入企业，将一些关闭企业的配额注入新行业的储备中，从而为新行业的发展提供配额支持。
3.第1和第2阶段排放配额的拍卖情况。根据EU ETS规定，在第1阶段，欧盟成员国有权对外拍卖该国5%的配额，而在第2阶段，该比例增加到10%。与大多数欧盟成员国一样，英国政府没有在第1阶段拍卖其配额。在第2阶段，英国政府决定拍卖其可支配配额。英国对其EU ETS的配额拍卖采取“竞争性”和“非竞争性”的投标方式。第2阶段的竞争性投标于2008年11月开始，要求企业投标必须通过中介——基础参与者(Primary Participant)，拍卖的收入直接存入综合基金(Consolidated Fund)。为了照顾一些小企业的利益，未来的拍卖还将允许非竞争性投标。
4.严格的监测、报告和核查。NAO在2008年10月的调查显示，英国企业减排平均每年的监测和报告费用高达26000英镑，核查费用高达9000英镑。不少企业批评执行EU ETS的费用较高，但只有10%的企业想改变现有的配额安排方式，因为改变规则会带来额外的财务负担。
（二）EUETS方案对当前的影响
1.配额上限对个别企业的排放有制约作用。虽然英国非能源行业的总排放量比配额减少了15%，但据调查，英国仍有40%的非能源行业排放量超过配额。然而，2008年后期的经济衰退可能使企业不必担心其排放超出限额。因此，EUETS允许第2阶段的项目信用可结转到第3阶段，这有助于防止在第3阶段发生排放量超额的情况。
2.EUETS已影响到碳市场的运作。NAO在2008年10月的调查表明，有82%的企业参与过配额交易。EUETS的最大优点在于让企业开始关注二氧化碳的排放及能源效率问题。一些企业的董事会开始考虑取消碳能源技术，这在电力行业尤为显著。在EUETS的第1阶段运作过程中已经形成一个活跃的配额交易市场，配额价格在2006年4月份达到最高点（每吨二氧化碳29.75欧元）。
3.评估EUETS的综合影响比较困难。因为没有考虑经济和法规等因素对企业经营和投资决策的影响，简单比较排放限额和实际数量的差异意义不大。而且，排放量低于上限配额也不能表明EUETS的成功，因为有可能在此阶段过多分配配额。NAO在2008年10月发现，许多行业认为EUETS没有提升其国际竞争力。此外，配额交易导致某些行业的产品价格上涨，使这些行业获取一次性暴利。2007年，英国议会下院环境审计委员会认为电力行业可能获得暴利，然而，由于商业保密，NAO未能获得有力证据。
（三）EUETS第3阶段发展展望
1.企业拍卖获得配额的比例增加。预计到2013年，欧盟至少有50%的配额被拍卖，并且到2020年，整个欧盟电力行业的配额将以拍卖形式分配。因此不少企业深表忧虑，担心因缺乏拍卖经验而影响其第3阶段的竞争力。
2.结存信用和项目信用将削弱配额上限的作用。2020年设定的欧盟配额上限为17.20亿吨二氧化碳，比2005年的实际排放量削减21%。然而，在第2和第3阶段的无限制的结存信用和项目信用将严重抵消配额上限的减排作用。
3.航空业将于2012年纳入EUETS。自2012年开始，凡是进入欧盟领空的航空公司不论其国籍均纳入EU ETS。航空业2012年的配额上限为2004年至2006年平均排放量的97%，从2013年起这一基准降低到95%。到2014年NAO才能分析航空业实施EUETS的情况。
4.中长期配额价格的不确定性。欧盟议会于2008年12月17日批准修改EU ETS第3阶段实施方案，但该修改方案并没有指出哪些行业将得到免费配额。目前欧盟正积极推动国际碳交易市场和EUETS的合作，但企业界表达了对未来不确定性的担心。在这种情况下，EUETS第3阶段目标的实现将变得很困难。
三、对我国开展节能减排审计的启示
（一）政府审计机关应发挥积极作用
节能减排涉及处罚和奖励，如果没有公正有效的节能减排监测和报告，将直接影响节能减排的效果。加强对节能减排的审计监督，确保实现节能减排约束性指标，是当前政府审计工作的一项重要任务。为此需要合理规划审计资源，从战略和战术层面加大节能减排审计力度，完善节能减排相关的审计法规，培养节能减排审计人才，探索符合我国国情的节能减排审计模式。除了在日常工作中争做全社会节能减排的先锋，节约“一度电、一滴水、一张纸”外，审计机关在开展财政、投资、金融、企业、外资、经济责任等项目审计时，可以同时将节能减排内容纳入审计方案并组织实施。
（二）加强节能减排审计理论研究
《审计署2008-2012年审计工作发展规划》将资源环境审计作为6大类型审计之一，其中的节能减排审计尚需要进一步细化，可以考虑制定《节能减排审计工作发展规划》。应实行科研人员与实务人员、科研与调研相结合，加大科研成果的推广应用，进一步加强对地方节能减排审计工作的指导，增强审计科研工作为节能减排审计工作服务的有效性和建设性[4](P3-5,56)。审计机关还应加强对国家或区域层面减排政策体系的研究，通过审计监督职能作用的有效发挥，揭示和反映节能减排工作实施中的问题，有针对性地提出审计建议和改进措施。审计机关不但应关注温室气体排放权在全球的公平分配、中国的减排义务以及发达国家对发展中国家的资金和技术支持机制，还要研究实现我国减排目标所要依赖的贸易机制、政策工具及效果评估[5](P70-73)，及早提出应对举措，充分发挥“免疫系统”的预防性、揭示性和建设性功能。例如，基于发挥建设性功能的需要，由NAO的审计报告结合我国国情可得到如下建议：
1.分阶段实施企业减排政策。EU ETS对企业的减排政策分为三个阶段，对于企业是一个学习的过程，使其有一定的缓冲期和适应时间应对相关政策要求，值得我国借鉴。EUETS在第1和第2阶段只规定了二氧化碳的排放削减数量，而到第3阶段，这种削减将延伸至其他种类的温室气体。虽然我国国情与西方有很大差别，但节能减排是大势所趋，我国对企业减排的监测强度和范围及排放权的交易需要稳步推进。
2.鼓励企业披露碳排放信息。据报道，广东佛山某陶瓷企业产品出口到英国，英方询问陶瓷企业的单位产品能耗状况[6]。这是一个信号，表明企业碳排放信息披露问题不容回避。2009年9月，美国苹果公司首次公布其碳排放报告[7]。此外，2009年11月，联合国掌管碳交易清洁发展机制(CDM)的执行理事会（耶）因怀疑中国利用产业政策套取补贴，暂停了中国50余家风力发电场的核准[8]。笔者以为，这一误会的产生很大程度上是由于我国企业碳项目排放信息披露规范缺乏，导致外界对披露信息质量的真实性、充分性和及时性产生疑虑。我国企业应本着自愿的原则，研究碳足迹披露方式和报告内容，向利益相关者披露相关信息，最终建立起企业温室气体排放数据库。通过碳项目信息披露，一方面企业能够与同业比较温室气体排放情况以及能源使用情况，找出差距与改进方向；另一方面，政府相关部门可及时掌握企业温室气体的排放情况，对于一些重点企业，政府可以派驻专职联络员对其进行实地调查，提供监督与指导。
3.合理分配企业排放配额。排放权交易是被国内外实践证明了可以解决环境问题的一项有效办法。我国已实施排放权交易（目前主要是二氧化硫排污权交易）制度，但配套政策和法规还不够完善。2009年3月，北京环境交易所推出了CDM信息服务平台，中国的碳交易市场平台由此起步。在未来的碳项目减排试点过程中，分配给企业的排放配额不能过高或过低。配额过高，企业不需要努力就可以完成目标，因此缺乏减排压力，且企业可能通过出售多余配额“大发横财”。配额过低，企业无论如何努力都不可能完成减排目标，也可能有一些垄断企业不在减排上着力，利用市场地位增加其商品售价，从而将配额成本转嫁给消费者。此外，对新行业的进入企业一般应予以支持，分配免费或宽松的配额。
4.维系配额的合理价格。配额的价格实际是企业排放的机会成本，政府要向企业提供相关信息服务和稳定的减排政策预期，以有助于新技术的研发，达到向低碳经济转型的目的。
5.积极应对国外减排政策的挑战。例如，2009年6月美国众议院通过的《美国清洁能源安全法案》规定，从2020年起对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁。另据法国媒体2009年7月6日报道，法国正在酝酿开征碳税，主要对那些不管在生产、运输，还是在使用中会产生二氧化碳的产品征收“能源—气候”税。碳税对于我国高新技术能源企业是相对利好，但对于大多数出口型生产企业的负面影响不容忽视。碳税将改变企业竞争力的传统评价体系，低碳方式将是一个重要指标。此外，航空业加入EU ETS对我国航空公司的影响也需要密切关注[9](P106-108)。
（三）借鉴国际节能减排审计经验
我国节能减排审计起步较晚、经验不足，可以与开展节能减排审计的有关国家进行合作，借鉴其成功经验。除英国的EU ETS审计外，美国审计署(GAO)近年来发布了关于温室气体减排的多个审计报告，为国会和政府提供决策参考。2009年2月24日，GAO发布报告指出：“有关温室气体排放的高质量的数据是建立和完成限制温室气体排放系统的关键……在提供有关温室气体排放的可靠数据时，需要考虑数据的目标和用途”[11]。2009年7月8日，GAO再次发布报告：据研究预测，如果美国立法规范温室气体排放（如二氧化碳等），对某些行业（如能源密集型行业）可能产生连锁的不利影响。这些潜在的巨大影响取决于排放温室气体的强度和国内排放配额的价格。研究还表明，并不是所有行业都将受到不利影响。例如，某些行业（如服务业）将因国内排放量定价而得到长期增长，而这种增长的原因可能是由于消费模式的改变导致的”[11]。可见，西方国家的减排审计着眼于从宏观政策层面分析对行业或企业的微观影响，寻求节能减排改进措施，提高企业竞争力。这使得节能减排审计不仅成为企业的自觉行动，同时得到政府的大力支持，逐渐进入了良性循环的轨道。近20年来，OECD（经济合作组织）国家的单位GDP能耗一直在不断下降，其中节能减排审计功不可没。我国的节能减排审计近年来虽然有很大发展，但关注的内容和开展的项目还大多集中在生态建设和污染治理方面。目前我国的节能减排审计主要以对国务院所属环保部门、其他相关部委和地方政府管理的节能减排专项资金的财务审计为主，对政府的节能减排政策和绩效关注不够，在审计内容、方法、成果体现和利用等方面与发达国家存在差距。因此要密切联系我国实际，坚持市场引导和政府指导相结合，大力探索符合国情的节能减排审计发展道路。
（四）加快节能减排审计立法
我国已经颁布了包括《节能法》、《可再生能源法》、《环境保护法》、《煤炭法》、《电力法》、《政府采购法》、《循环经济促进法》等多项法规，这些是开展节能减排审计的保障和依据。但上述法规对节能减排审计的具体实施办法规定不够完善，应修订相关法规，配合出台财税、金融、政府采购等配套政策，使节能减排审计更具可操作性和强制性。政府在初期可采取适当的经济激励措施以提高企业节能减排审计的积极性。对不同行业、类型、规模的企业，给予差异化的经济激励政策（如税收减免、财政补贴等），鼓励其自愿进行节能减排审计。同时，还应加大能源管理监督力度，大力发展国家授权的独立节能减排审计组织（如可授权会计师事务所开展此业务），保证节能减排审计机构的独立性、公正性和权威性，保障节能减排审计工作顺利开展。
（五）建立健全节能减排审计准则
审计准则是对审计工作的标准化，是提高审计质量的保证。目前关于节能减排审计的详细程序和准则尚未出台，就国家层面来看，最为相关的是1998年实施的国家标准(GB/T 17166-1997)《企业能源审计技术通则》、2006年国家发改委针对千家大中型企业的《企业能源审计报告审核指南》和《企业节能规划审核指南》、2007年的《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》 （国发[200]36号）。为此可考虑由审计署、环保部、财政部、发改委及企业界等联合成立专门委员会，共同研究企业节能减排审计的作用和具体措施（如收费标准与方式），制定具有可操作性的《企业节能减排审计准则》，使节能减排审计的范围、内容、程序和方法等走向制度化、实务操作规范化。节能减排审计主体由政府审计、内部审计和社会审计构成。政府审计的主要功能在于弥补市场缺陷，维护公众利益，因此政府审计在节能减排审计过程中应起主导地位，要发挥政府审计对内部审计和社会审计的指导和监督作用。
（六）重视节能减排审计公告的力量
节能减排审计公告可借助媒体进行广泛传播，使外界了解被审计单位情况及审计结果和审计建议等内容，以利于开展外部监督，促进被审计单位落实审计决定。审计机关还应加强与有关部门的沟通和协调，使审计公告和公众的意见被相关部门充分借鉴和利用，提高审计结果公告的效果。当前应逐步规范各级审计机关节能减排公告的形式、内容和程序，把审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容，不断增强审计公告的权威性和公信力，提高我国节能减排审计的国际地位。
收稿日期：2010-01-14
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