摘要：我国一直在推进公共服务市场化改革，以英美为代表的西方国家在公共服务市场化改革中发展的更为成熟，取得了显著的成效。本文通过分析英美为主的西方国家公共服务市场化改革实践，结合我国国情，探讨可以借鉴的经验成果。
关键词：公共服务市场化；西方国家；启示
20世纪70年代，西方经济危机爆发，为了保证公共服务供给，减轻政府财政负担，西方各国开始进行公共服务市场化改革，将市场机制引入公共服务供给体系当中。经过多年的改革与探索，以英美为代表的西方国家取得了巨大的成果。
一、西方国家公共服务市场化概况
西方国家的公共服务经过不断的改革，形成了自己的体系和观念，大致可以分为两类[5]：第一类是以英国、法国和北欧国家为主的公平主导型，强调政府是全民实行普遍保障的主体，服务层次高、覆盖面广、服务项目多、服务体系较健全。另一类是以美国、德国为主的公平-效率兼顾型，以政府调节分配为前提，以个人自助为主，政府补助、商业保险为辅。
（一）英国公共服务市场化概况
英国的公共服务改革经历了三个阶段：第一个阶段20世纪40年代至70年代，英国采用传统的公共服务模式。二战结束后，英国国家经济受到重创，为了应对当时的社会状况，政府建立了公共服务体系，并把工作重心放在公共事业国有化、执行国民卫生保险和社会保险、创造机会维持充分就业、解决教育问题和政府提供住房等领域，由此英国初步成为一个福利国家[4]。但随着城府对公共服务的改革，供给不断增加，政府财政压力也不断攀升，而国有企业效率低下，经济发展缓慢，同时政府职能不断扩展，机构庞杂，官僚主义和政府失灵凸显。政府干预过度，反而阻碍了经济的发展。
第二个阶段20世纪70年代末至90年代，撒切尔夫人执政后，开始采取政府公共服务市场化模式。面对当时经济衰退、通货膨胀、失业增多等问题，撒切尔夫人决定将公共服务的市场化引入社会福利制度的改革，通过合同出租、公私合作、一般的用者付费制等方式，减少福利项目，降低补助标准，在地方政府管理中引入市场机制，打破原有的共识政治，把公共事务推向市场[4]。虽然改革取得了巨大的成效，但也存在一些未能解决的问题：第一，财政开支没有得到削减；第二，失业率没有降低，一定时期内甚至增加；第三，社会贫富差距扩大。
第三个阶段，20世纪90年代至今，布莱尔政府的多元治理模式。随着经济的发展，收入增加，生活水平提升，对于公共服务的要求也不断提高。为了满足不同的公共服务需求，布莱尔政府进行了新的改革：一是布莱尔政府坚决按照社会投资国家的理论将英国从福利国家向社会投资国家模式的转型，改变以往依赖政府的福利模式，由社会办福利，把福利变成政府、企业、社会和个人等共同参与和分担的公共事业，从而较好地平衡了经济效率与社会公平的关系。二是转变福利经费来源，大幅增加公共服务开支。三是提出公共服务的最佳价值模式。最佳价值模式关注的是公共部门组织文化的变革和对地方政府提供的全部公共服务的绩效评估，其核心原则是“挑战、比较、协商、竞争”，英国政府要求地方行政机构按照核心原则重新审视其所有的公共服务，在政府绩效标准体系和绩效目标的基础上，提出改进公共服务的五年计划[4]。对地方政府而言，最佳价值模式不仅是要最大限度的利用税收，而是要用责任替代强制性要求。四是强调权利和责任的统一，关注公平和效率的平衡。五是第三部门与社区在公共服务中作用凸现。
（二）美国公共服务市场化概况
进入工业化时代之后，政府功能扩张，行政事务不断增多，行政管理的规模和数量都大幅增长，导致公民对政府的依赖增强。同时，美国的财政赤子居高不下。为了缓解财政压力，保障公共服务的供给，美国20世纪80年代开始，逐步进行公共服务市场化改革。
美国政府总结以往的经验，理性实施公共服务市场化，为了避免其过度市场化而准确划定公共服务市场化的边界。美国政府一直强调，政府是公共服务责任的最终承担者，不应让公共服务市场化成为政府摆脱财政负担的借口。21世纪开始，美国要求精准实施公共服务市场化，所有联邦机构都要明确哪些公共服务能够由私营部门承担，联邦机构集中精力做自己职责范围内的事。在实践中采取负面清单管理的办法列举“政府固有核心职能”，列明不允许外包的19项“政府固有核心职能”，未列入的属于可以外包的事项。采取负面清单管理，只是明确了政府的核心职能，并没有明确规定哪些职能应市场化。因此，美国联邦政府又采取了政府职能正面清单管理模式，如《联邦职能清单改革法案》要求确定那些具体市场化的政府职能必须由私营部门承包商来承担，这是联邦政府必须履行的职责[5]。
二、我国公共服务市场化现状
（一）我国公共服务市场化历程回顾
我国公共服务体制改革经历了几个阶段：改革开放前我国实行计划经济体制，政府统支统收，改革开放初期，公共事业受到严重破坏，国家首先把教育与卫生体制作为重点，恢复和整顿已有的公共事业，建立相关制度，维护正常运转。
1985—1992年我国公共服务体制改革进入全面启动阶段，此阶段公共服务体制改革的特点：一是开始打破公共品供给的政府垄断，允许多种所有制并存，支持社会资金参与公共品生产和供给；二是公共服务责任下放；三是推进事业单位承包制、责任制，引入竞争机制；四是放松对事业单位的管制，扩大经营自主权。1992—2003年我国公共服务体制改革进入快速发展阶段。这一阶段政府加强市场经济建设，公共服务改革出现城乡差异。同时，推进公共服务供给的社会化和市场化，并且进行事业单位的转制改组。从2003年开始进入公共服务体制改革完善阶段，一是重点解决城乡基本公共服务供给失衡；二是针对政府缺位，强化政府责任；三是着力推进城乡公共服务的均等化。
（二）我国公共服务市场化取得的成就
1、形成了公共服务多元主体协同供给模式，能够更好的满足公民多样化的需求。改革开放以来，公共服务供给主体逐渐多元化，也带来了公共物品和公共服务的多元化，进一步有效满足社会公众日益增加的公共需求。目前我国形成了以政府为主导，私营部门和第三部门广泛参与的多种方式并存的公共服务供给格局。
2、公共服务市场化改革促进了公共服务领域引入市场竞争机制，激励私人部门提供优质高效和多样化的公共服务，近年来，中国公共服务的市场化、民营化改革在各地不断兴起，政府将大量的公共物品和公共服务供给项目通过合同外包、竞标等方式交给私营部门和社会组织，并且取得了优异的效果。
3、公共服务的产出水平提高，公共服务的成本降低。与政府供给相比，公共服务市场化供给可以显著提高公共服务的效率和质量。公共服务市场化供给模式，适应社会经济发展的需要，市场化的多元化主体能发挥各自的优势，相互竞争和合作，更好的满足公众对公共服务消费上产生的新的不同需求。
4、促进了政府自身相关制度的不断完善，公共服务供给绩效不断提升。推进了行政审批制度、政府采购制度、政府绩效评估制度等的不断完善。在政府绩效评估制度构建方面，政府绩效评估坚持顾客导向的原则，绩效指标从单一经济指标逐步转变为多元综合指标，并且加强了对绩效管理与评估的立法保障工作。
（三）我国公共服务市场化存在的问题
1、公平性的问题。我国基本公共服务的供求失衡主要表现在地区之间和城乡之间的公共服务供给失衡。我国幅员辽阔、人口众多，各地区之间、城乡之间经济发展水平和财政供给能力差异较大，要想实现公共服务均等化需要一定的过程。城乡居民在享受公共服务方面存在着较大的差距，导致农村居民，特别是农村贫困弱势群体难以获得基本的公共服务，许多农村居民的最基本的生存权和发展权得不到保障，这也严重限制了我国农村人口素质的全面提高。
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2、政府缺乏相关制度的安排，监管不到位。一方面，我国公共服务市场化配套制度不健全，导致政策的执行效果往往强制性和约束力不够，另一方面，政府缺乏对于价格和质量的监管，导致服务价格的不断上涨，一些企业甚至降低产品的质量以提高自身的利益，从而损害了消费者利益，增加了公民享受公共服务的成本，不利于社会的稳定。
3、腐败问题。公共服务市场化不一定会引发腐败问题，但是在市场化的过错方恒中缺乏有效的监督机制，相关的法律法规制度滞后，就会增加腐败的机会，产生公共服务市场化的特权、腐败以及私人垄断等问题。公共服务市场化制度不健全和委托代理失灵容易产生权力寻租。公共服务市场化中的一些法律法规、制度规定尚未健全，在公开招标过程中由于某些环节存在漏洞，容易滋生腐败行为。
4、由于供给方缺陷和政府失灵引发新的垄断问题。由于供给方缺陷，供给方之间竞争水平比较低，从而导致政府专需的产品市场最容易被寡头或少数供应商所把持。同时，在公共服务市场化过程中，政府设立不合理的市场准入机制，这样除了少数垄断集团能够进入公共服务领域以外，外部市场难也介入了公共服务的提供，从而导致公共服务领域内滋生新的垄断。不科学的资产评估制度和不规范的产权交易行为等导致部分国有资产流失。
5、公共服务市场化中的政府公共责任缺失，公共服务投入不足，公共服务绩效较低。改革开放以来，虽然我国公共服务的投入在不断上涨，但相对于公共需求的增长速度，公共服务的供给能力仍然不足。我国政府的财政主要用于经济建设项目，对公共服务的财政投入力度与发达国家相比还远远不够，这就加剧了我国公共服务供给的不足，形成政府在基础公共服务供给上的严重缺位，因此政府公共责任缺失就成为了我国公共服务市场化进程中最突出的问题。
三、西方国家公共服务市场化的启示
1、转变政府职能，明确公共服务市场化边界，增强责任意识。
要实现公共服务市场化，政府必须转变职能，建设服务型政府。在市场化的同时，要明确边界，市场化是一把双刃剑，公共服务市场化可以弥补政府的缺陷，改善公共服务，但是市场化不能解决所有问题。
西方公共服务市场化改革是一定社会发展阶段的产物，建立在成熟的市场经济体制基础之上。而我国市场经济体制发展不健全、不完善，很难在短期改变政府垄断公共服务、非政府部门发展不充分的局面。在我国公共服务的某些领域，特别是城乡基本公共服务领域，并不适合实行市场化改革，不能完全利用市场来决定公共服务的生产和供给。市场经济本身也存在一定缺陷，因此要实行有限的市场化改革，发挥政府在公共服务领域的主导作用，结合中国国情，综合运用多种治理方式来进行分类改革和管理，
要明确各级政府的公共服务职责，增强责任意识、服务意识和服务能力，可以通过学习西方国家的成功经验，加强对公务员公共服务意识、知识和能力的培训，为我国公共服务体系改革提供坚实的人员基础。
2、发挥市场机制的积极作用，建立多元供给主体之间的合作机制。
公共服务市场化改革旨在打破公共服务供给政府垄断的局面，在公共服务供给体系中引入市场机制，能够促进竞争，通过非政府部门参与公共服务的供给，提高公共服务的数量和质量，同时分担政府的财政压力。政府需要放松管制，规范市场秩序，促进有效竞争，充分利用市场机制，完善多元主体协同供给模式。
英美国家在这一方面已经卓有成效，从英国公共服务改革实践来看，在公共服务领域，政府组织、非政府公共组织、企业、公民等都发挥着重要的作用，特别是在布莱尔政府的改革中，将公共服务的安排者和公共服务的生产者相分离，推动多种力量来实现公共服务的生产，同时在公共服务的管制上，多方的监测和评估也成为英国公共服务不断发展的动力[4]。
在公共服务供给领域，应该充分发挥政府作用，理顺政府与市场的关系，完善公私合作，扩大非营利组织的参与。将适合由私人部门和非营利性组织来生产和供给的公共服务分别交给相应的主体，实现公共服务供给主体的多元化，扩大公共服务的供给领域，满足社会不同层次的公共服务需求。
3、健全公共服务市场化法律机制，加强监督监管，完善公共服务绩效评估。
要使公共服务市场化改革顺利进行，离不开法律法规的保障，必须完善相关的法律法规。同时，必须加强监管，完善而严格的监督体系，能对市场化改革的参与主体起到约束和规范作用，以保障所提供服务或物品的质量和成效。如美国在实行公共服务市场化期间，其政府对城市公交、垃圾回收、电力、自来水等领域制定了一系列规范市场化运作的法律法规；同时，还在各州、各市设置政府管制机构，授权其对所管理的市场化项目进行严格督查，并详细规定了这类机构绩效考核指标[7]，
有效的监管是政府履行公共服务职能的方式之一。在加强政府监管的同时，还应该发挥行业协会、新闻媒体、普通公众等主体的监督力量，从而推动经营性服务和社会性服务的发展。要完善公共服务相关的法律法规，让监管有法可依。
除规范和监督外，绩效评估也是保障公共服务体系良好运转的重要方式。我国的绩效评估体系以及逐步建立起来，但还不够完善。首先，需要有明确的、可实现的目标，建立符合我国公共服务实际的绩效指标体系，形成真正具有可操作性的绩效指标；其次，实行内部评估与外部评估，以顾客为导向，以公众满意度为标准，切实保障公共利益；再次，建立专业化、多元化的公共服务绩效评估机构，采用科学、合理的评估方法，形成科学、公平、公正的评估环境，实现政府绩效评估制度化。
4、以顾客为导向，提高服务质量。
政府应该从公众真正的需求出发，坚持以人为本的原则，加大公共服务投入力度，提高服务质量，缩小城乡公共服务差距。政府要站在顾客的立场上，认真评估组织的管理绩效，追求顾客最大满意度。以顾客导向，能够增强公共服务提供者的责任感，提供公平的机会，使公众的真实需求受到重视，
美国公共服务市场化实施的主要特征是以“顾客为中心”，给予“顾客”选择机会，聆听“顾客”反应{12}。美国的市场化改革没有直接让私营部门参与公共服务供给的竞争，而是将评价公共服务的权力交给顾客，通过听取顾客对于公共服务的意见，改进公共服务体系。
我国在进行公共服务市场化的过程中，应该把公众真正的需求放在第一位，科学、合理的提供公共服务，提高公共服务质量，保障公民的基本生活，逐步提升生活水平，均衡城乡、地区间的公共服务供给。
参考文献：
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[4]徐曼. 英国政府公共服务改革实践及其对我国的启示[D].兰州大学，2012.
[5]王慧军.英美公共服务体系改革及对我国的启示[J].中共天津市委党校学报，2018，20（02）：72-76
[6]廖咏滔.西方国家公共服务市场化改革实践对中国的启示[J].改革与战略，2016，32（09）：146-150
作者简介：
刘米阳（1995-），女，汉族，四川成都人，硕士研究生，四川省社会科学院，研究方向：公共政策与公共管理。
论文作者:刘米阳
论文发表刊物:《基层建设》2019年第25期
论文发表时间:2019/12/4
标签：公共服务论文; 政府论文; 我国论文; 英国论文; 美国论文; 绩效论文; 西方国家论文; 《基层建设》2019年第25期论文;