重理政府：90年代西方行政发展的重要趋向，本文主要内容关键词为：年代论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近三十多年来，西方世界尤其是美国人文和社会科学界的时尚显然可以用几个词缀来概括：新（neo）、后（post）、重（re）。70、80年代称为新什么，如新自由主义（neo—liberal—ism）、新保守主义（neo—conservatism）、新制度主义（neo—institutionalism）、新公共行政（new public administration）或新公共管理（new public management），或者后什么，如后现代主义、后工业社会、后行为主义、后官僚制、后资本主义、后殖民主义等。进入90年代之后，大量的时尚主要表现为重什么，如重塑政府（reinventing government）〔1〕、重新发现（rediscovery）、重新界定（redefinition）、重新管制（reregulation）、国家重兴（renaissance of the state）等。其中的重理管理（reengineering management）或受其影响产生的重理政府（reengineering govemment或reengineering in the public sector）也可以说是工商管理和公共管理中的又—个时尚。由于它对公共行政的理论和实践正在产生很大的影响，它或许就是90年代西方世界公共行政理论和实践的重要发展趋向之一。
一、尚待界定的内涵
“重理”这一术语是由美国哈佛大学教授迈克尔·哈默于1990年首创的。〔2〕后来哈默与彻姆比合著了《重理公司》〔3〕，进一步发展并完善了“重理”的思想，他们在该书的护封上宣称重理是“工商管理革命的标志”，他们提出的口号是“昔日的工商管理原则大都是错误的，忘掉它们吧！”
重理管理的目的是使所有组织改善绩效、效果和效率。重理思想是各种组织可用来减少工时、满足顾客期望、提高生产力、扩大销售额和获得较高利润的综合性的有效方法。根据迈克尔·哈默和詹姆斯·彻姆比的经典表述，“重理是指为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等，而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”。〔4〕
不过，从目前的情况来看，无论是哈默和彻姆比的经典定义还是其他学者的派生定义，都不能够完全概括重理管理的所有含义和实践。因为重理管理作为一个新的概念，其内涵尚未定形，依然为实践经验所塑造。就目前的情况来看，确定其确切的概念是不可能的，因为它作为实践依然在进行，而作为理论，它也正在发展。因此，荷兰学者哈拉基密认为，与其给出一个确切的定义，不如从现有的重要著作中概括一些重理的特性，这样更易于帮助我们准确了解重理管理的含义。〔5〕根据哈默和彻姆比〔6〕、达文波特和肖特〔7〕的著作，重理管理有如下几个方面的内涵：
1.在崭新的信息技术的支持下，试图大幅度地改善管理程序。
2.放弃陈旧的管理方法和程序，重起炉灶，重新开始。
3.评价、再评价基本的管理程序，保证每一步都能够有价值。
4.确定管理程序的所有组成部分对于组织核心任务来说，是否必要，是否有助于任务的完成。如果程序要素和最终目标的联系并不清楚，而且过去的经验表明，这一程序并未受到任何挑战，那么就可能有必要重新确定组织任务或者领导观念。
5.当渐进的方法无效时，系统地寻求巨变的方法，从而达到有效地甚至突破性地改善管理程序效率的目的。
6.尽可能地减少甚至消除进入管理过程不同阶段的文件资料，力图实时把握管理过程本身的信息。
7.把注意力集中在过程和结果上，注重发展，不注重任务或组织功能。在可能的情况下，希望每一个人，或者由合格成员组成的小组来完成某一过程中所有的任务。
8.在方法上以结果为导向，以小组为基础，注重顾客。重理观念要求在特定工作过程中严格衡量的绩效、详细分析绩效评估的变化和变化的速率。它要求所有雇员对整个过程负责，并要求高层管理人员随时干预整个管理过程。
二、巨大的影响
重理管理在美国，尤其是在私人部门有极大的影响。哈默和彻姆比所著的《重理公司）一书销售了200万册。据哈默的估计，1994年美国企业界为此投入的总金额达320亿美元。其中影响最大的领域是高技术和金融服务产业，美国的福特汽车公司、互利人寿保险公司、霍尔马克·卡兹公司、卡特制药公司、塔克·贝尔公司和GTE电话公司等在全面重理或管理过程局部重理方面均取得了成功，其中福特汽车公司通过重理努力，管理费用一开始就节约了70%。受美国的影响，英国、法国、德国、澳大利亚、加拿大等国的企业界也开始讨论重理管理，有些公司已经开始根据自己的情况开始了重理管理的实践。
公共部门对重理管理的反应要慢于私人部门，美国公共部门的重理正在试验过程中。已经取得初步成就的例子不少，但不是普遍的。到1994年底为止，俄勒岗州政府已经成功地重理了“恳请建议（Requests for Proposal）”的程序。在过去，该州政府把政府所要购买的商品清单说明书向所有有兴趣的商家发放的程序既费时，又费钱。现在，俄勒岗州政府通过购买硬件、软件和电话线，建立了“恳请建议”的电话热线，随时可以与商家联络。实践证明，这一新的程序是有效的，而且是低成本的。
纽约市政府也开始了司法系统的重理工作。其中一部分内容是鼓励下属部门主管根据所属部门的具体情况自己决定如何重理。取得较大成就的典型是缓刑部的重理。缓刑部重理了监督8万缓刑犯的程序。它利用信息技术建立了自动化的案卷，运用地方性的网络系统，追踪缓刑犯，并与其他数据库自动联结，让2万低危险的缓刑犯使用公用电话亭自我汇报。通过这些重理措施，每年节约了330万美元的监督费用。
在加利福尼亚和依阿华，重理改革已经使得政府更富有回应性（responsive），更有效率。其具体做法是建立公用电话亭，使公民昼夜24小时均可以与州和地方政府联络要求服务。这些电话亭提供了许多服务，包括关于服务、就业信息、费用和罚款的支付以及其他信息。
在明尼苏达州，福利受益人可以用电子津贴卡到杂货店购物。佛罗里达州也采取了重理改革措施，交通部合并了所有业务；俄克拉荷马州则重理了选民登记、选举和计票程序。
英国政府的实践也很引人注目，其中最著名的是名扬全英的科克里模型（Kirklees Model）。自1988年起，科克里行政长官发起了一场大规模的政府改革运动，在政治管理上议会大量授权给各工作委员会，成立由议会议员和行政官员共同组成的总体政策委员会，提高政治决策的质量。在行政上，取消了由8个理事组成的理事结构和17个管理小组，建立了由1个行政长官和5个执行委员组成的执行委员会，每个执委各领导一个服务小组。在预算方面，实行权力下放，改革预算程序，财政部门的长官不再是执行委员会的成员。在工作上，彻底重新调整政府工作的重点，把工作中心放在儿童保健、社区改造、顾客事务、科克里服务证、信息技术、培训以及平衡财政等。结果，政府各个方面之间的合作加强了，减少了很多扯皮现象；行政单位和个人的信任度也提高了；工作人员的士气得到了增强，并且能够持久下去。在服务方面，工作人员也有了较高的创新积极性，向需要救济的人发放科克里服务证，就是一个非常成功的例子；财政预算的紧张状况得到了缓解。科克里模型虽然发生于重理思想产生之前，但它彻底改革政府管理过程的作法和精神，与1990年发端的重理有着共同性，因而英国学者伯瓦德和胡格斯也把它作为重理政府的典型案例来进行分析。〔8〕
上述例子说明，重理政府的改革能够使政府的服务在成本、速度、质量和生产力方面有大幅度改善。不过，并非是所有的人都赞成重理政府。德国学者赫尔穆特·克拉格斯和爱尔克·劳弗勒认为，迈克尔·哈默和詹姆斯·彻姆比所说的重理政府在德国公共部门并未发生，重理这一术语虽然在德国私人部门已经有了一定的讨论，但是在联邦共和国的公共部门依然受到冷落。德国政府重视的是如何在德国本土文化的基础上来实现行政管理的现代化。他们认为，德国政府不可能采用美国的重理理论和方法作为解决管理问题的方法，至少是最近若干年里不会这样做。〔9〕
澳大利亚学者卡伦德和约翰斯顿对澳大利亚教育改革进行了案例分析，他们的结论是政府强制采用并推行重理原则，会导致许多消极的、意想不到的后果，并且最终会要自己的命。采用重理原则的政府只关心节约资源，而忽略了人类境况和重要的社会价值。如果重理改革是强制推行的，缺乏广泛的认同基础，就会遭到政府内外的有力抵制，最终走向失败。根据澳大利亚的经验，重理政府的改革即使得到了全面的发展，其限度也是非常严重的。〔10〕
目前，无论在私人部门还是在公共部门，重理管理的努力仍然在进行之中。在学术界，先是一片惊叹和赞扬，直到后来人们有些明白是怎么回事情了以后，才有一些相反的声音。从实践来看，私人部门的成功是惊人的，但失败也是惊人的。有人估计1993年私人部门重理项目的失败率达70%，1994年的失败率大约是62.5%。〔11〕公共部门的实践没有私人部门红火，因而其失败也相对不那么惊人。
三、失效的原因
2/3左右的失败率和如此高的热情说明，重理改革的努力是值得的，是解决信息时代管理问题的重要手段，但是风险也是巨大的。对此，必须引起高度的重视。汤姆·彼特斯认为，许多公司之所以失败，其原因是对重理管理成功的条件不甚了了。如重理管理的目的是为了完成某项重要的业务重新设计管理程序，从而降低管理成本，高质量、高速度地完成任务。许多公司还没有明确自己的主要业务是什么，就开始琢磨如何提高绩效，如何进行管理重理的改革，这显然是本末倒置。犹如重理管理需要化费大量的组织资源和能量，如果公司正在面临财政和人才困境，这时贸然发动管理重理，只有使面临的问题更加恶化。另外，在重理努力的过程中，没有及时、适当地控制好某些管理问题，这也是重理管理努力功亏一篑的重要原因。〔12〕
重理之父哈默教授认为，重理管理绩效差的首要原因是抵制变革的力量太强，如果大家都支持变革，那么重理管理就会取得巨大的成功，从而大幅度地节约管理资源。不切实际的期望，缺乏倡导和宣传，视野狭隘，缺乏共识等都是失败的根源。由于这些原因，企业界的重理努力将有2/3或者50—70%是不会有收获的。
重理管理的高收益诱使更多的组织跃跃欲试，但重理管理的高失败率也使得人们望而生畏。与此同时，人们也开始冷静地思考重理管理成功的条件。《系统管理杂志》1996年1—2月号的主题就是“重理管理：人、工作和系统”。道格拉斯·梅伊和迈克尔·科特赫特的《重理人的问题》和巴里·费雪的《重理你的工商管理》两篇文章的立意就是探讨重理管理成功的条件。〔13〕《国际行政科学评论》1995年9月号封面上显著地写着“重理公共部门”的字样，以2/3以上的篇幅专题研讨“重理政府”的理论内涵以及成功实践的可能性。1996年底或者1997年初，该杂志还将就这一主题进行主题研讨。
荷兰公共管理教授哈拉基米认为在私人部门，重理实践有失有得，有成有败。同样，公共部门的重理也会有成有败。在公共部门里重理的努力会遇到严重的障碍，因为重理政府势必影响职位分类、薪水、培训等与政府工作人员利益紧密相关的因素，如果改革者不能正确处理这些问题，重理政府就会失败。
首先，在信息技术的支持下，重理创造了全新的管理程序。这会使得某些雇员的角色和功能有所扩大，某些雇员的角色和功能有所缩小，甚至被取消了。实践上，重理实践导致的经费节约往往是工资费用的节约，是计算机排挤工作人员导致的节约。对此，工会肯定会怀疑，重理是否是管理部门耍的花招，其真正目的不在于通过真正的努力来改善绩效，而是偷偷地缩小规模，精简人员。这种疑心势必影响重理的进展。
其次，仍然留在工作岗位上的人员必须学习新技术。他们必须学会新型管理的角色要求，抛弃只强调任务的价值观，放弃范围狭隘的职位，转而去适应新型管理中需要多种多样技术的新职位。这就意味着组织必须补充必要的资源，对这些人员进行多面性的技术培训。需要更多培训的职位最终将需要更高的工资，于是组织还得付出更多的工资费用。从实践来看，人们往往醉心于经过重理后的新型管理程序的优美，而忽略了人员培训、工资调整所需要的必要的资源保障。
第三，对大多数公共组织来说，彻底改变提供服务和产品的方式是困难的。因为公共组织是庞大的系统，整个系统中任何一部分的变化都可能导致其他部分的变化，任何一部分的变化也都受制于其他部分的变化。政府机构的任何变化，都涉及到各方面的利害调整，如果没有有关方面的同意和合作，成功的变化是困难的。而要为了某一个变化去努力争取各个方面的同意，许多行政官员均缺乏必要的动力和能力。
第四，政府本身是政治性的。任何一个机构均会碰到各种各样的利害相关人员、组织或集团，他们的利益是多种多样的，有时候是相互矛盾，相互排斥的。任何一个利害相关人员或组织，都有自己的行动计划和偏好次序。在这种情况下，只有有权有势的利害人员或组织觉得自己能够从有效政府那里获得好处时，政府才有可能真正考虑节约和效率。如选任的官员，就不会马上主张重理政府。因为重理政府，必须撤换的雇员太多，这可能激怒有关方面，可能导致舆论大哗、工会抵制等问题，最后的结果就很可能是选票下降，支持率下跌。为了实施重理，就有必要采取配套措施来解决撤换下来的人员安置问题。在美国康涅狄格州，劳动部门之所以能够实施重理改革，其原因是它同时实施了一项提前退休计划。
第五，重理改革本身要化费顾问费、数据收集费、管理程序调整时的停工损失等，此外它还要求足够的资源来保证必要的培训和信息技术的升级。由于美国许多州和地方政府都面临着财政紧张的压力，如果在重理方面需要追加哪怕是一点点资金，都可能引起严重的反对。
第六，政府决策的本质是渐进的，这也是公共部门重理努力的一大障碍。重理管理的倡导者号召管理者彻底与过去决裂。〔14〕然而，政府部门的决策者习惯于逐渐取得进展。而重理管理是“不可能通过小小的、小心谨慎的步伐来实施的”。 〔15〕此外，所有政府机构的运转都是受法律、规章和条例约束的，在人事上还受到人事部门的约束，而且还必须接受议会和法院的监督，在采取任何改革行动之前，行政官员必须处理有关法律、规章和条例的约束，必须与人事部门打交道，也必须协调与议会和法院的关系。如果基层政府或政府部门没有足够的自主权，或者从上级政府或官员那里取得足够的授权，公共部门的重理是很难开展的。
第七，公共部门的文化也是重理改革的障碍。重理政府打乱了既有的等级，改变了现实，这导致了工作人员的不安全感。许多工作人员之所以加入公共部门工作，是因为公共部门的工作旱涝保收，很安全。这些工作人员没有充分的准备，来接受重理改革导致的不安全感，也很难适应重理之后自己所要承担的新的责任。由于在重理之后，信息沟通非常迅速，工作人员象生活在一个透明的鱼缸里，一举一动很容易为上级知道，他们就很可能特别小心谨慎，总是琢磨着如何避免伴随重理而来的风险，而忘记了如何工作。〔16〕
四、成功之道
许多学者认为，公共部门的重理并不是没有希望的，实际上，逐步的努力加在一起，也能够导致大幅度的变革。由于公共部门一直面临着财政紧张和公众期望日益增长的问题，重理不仅是现实的选择，而且甚至是最优先的变革方法。〔17〕
重理管理直接影响到组织构造，因此任何重理改革必须有一个仔细推敲的战略规划。了增大成功的可能性，可以先从若干重要的程序做起，也可以先进行小范围的试点。毕竟，公共部门的组织并不是理性劳动分工的结果，而是讨价还价的政治均衡的结果，这使得要去掉一个行政单位或者改变一个管理程序，存在着政治障碍。重理整个部，其政治影响肯定是很大的，而重理某个处或者某个处的某一项目管理过程，其政治影响可能要小得多。但是，作为负责人，总得思考重理整个管理过程的可能性。
那么，如何来减少朱败的可能性，或者说如何确保重理政府的成功呢？哈拉基密提出了下列建议：
·培训高级决策者，搞清楚什么是重理，重理能够提供什么机会，一且实施重理后，组织需要付出什么代价，一旦失败，结果将会是什么。高级管理人员应该首先懂得他们自己的责任，有必要进行沟通，使与重理努力有利害关系的各个方面都了解重理的意义，以及自己的责任。
·确定和评估需要重理的管理程序，界定实现必要的改善所需要的绩效水平，并告知所有员工。
·通过成本收益分析，明了重理投资所可能得到的回报，搞清楚除了象征意义的收益之外，还有什么经济的和有形的收益。
·在实地调查内外顾客的基础上重新界定组织的任务，并检验这一现实的任务是否符合支配组织运转的法律，如果不符合，那么修改这些法律的可行性如何，以免重理改革遇到法律障碍。
·多方筹资，多方吸收精通信息技术的人才，从而保证重理之后有足够的人来进行新型的管理。
·绩效标准向第一流的看齐，但同时也应该根据本组织的情况作特定的调整。
·事先就进行充分的培训，使工作人员尽快适应新的管理过程，并让服务对象明了新的管理。也就是说，重理改革是一种彻底的变革，在职培训，边做边学，有可能导致重理管理努力的失败。
·确定重理进展的时间表，明确地把重理分成几个阶段，明确各阶段之间的分界线标志。如果没有进度表，也没有各个阶段之间的明确界碑（每一阶段所期望的产品），重理的努力很可能就会变成空洞的实践。因为在许多国家，公共部门里不属于公务员系列的高级官员，并没有在私人部门工作的经验，在重理之前涉及完善的重理计划，在相对较短的时间里进行试验，然后再大规模推行，是非常必要的。
·公共部门的重理应该比私人部门更慎重。在美国，花旗银行（Citibank）在重理安全程序方面的重理化费了5000万美元，并且没有什么效果，但该银行仍然在进一步地努力，以期最终能够取得成功；阿眸科公司（Amoco）分别于1986、1990和1992年进行了三次重理，最后一次终于有了一定的成功。这说明，工商管理部门的重理改革可以通过试错过程实现。公共部门却有所不同，由于政治上的约束，公共部门不可能通过试错过程重理特定的管理程序，因为一旦有了哪怕是暂时的失败，或者没有实现所期望的成果，重理倡导者就有可能因丧失政治支持而下台。因此，利用计算机模拟，以及在必要的时候进行试点，以检测和校正新型管理程序的活力和优点，对于公共部门的重理改革是必要的。〔18〕
总之，重理管理是信息时代产生的为了提高效率、效能和竞争能力而翻新组织管理程序的管理哲学。重理政府则是私人部门重理管理理论和经验在公共领域的应用。从整个趋势来看，由于信息技术的飞速发展，在高信息技术的装备下，人类的管理，不管是工商管理，还是公共管理，都需要重理。因为简单地购买电脑以及网络系统，装上电话机、传真机以及光缆通讯，而不在管理程序上下一番功夫，重新整理一番，其结果只能是多花钱，而其他一切照旧，甚至不如从前。在这种情况下，如果拒绝重理，工商企业将失去竞争能力而被淘汰出市场；政府则将无法实现新时代所要求的管理绩效、效能和效率，从而引发一系列的政治、经济问题。重理管理的理论和实践到今年为止，已经有了6个年头，它的理论虽然已经得到了一定的发展，实践也积累了不少经验和教训，但是它的内涵、价值、理论、方法、应用的条件以及与其他理论和方法的界限等仍然是模糊不清的，仍然在探讨。人类进入信息时代之后，公共部门的重理显然是必要的，但是重理政府到底是什么，它的理论原则是什么，它的政策建议是什么，可行性如何，如何才能取得成功，以及与重塑政府理论和实践到底有什么区别等问题，依然存在着很大的不确定性。这已经严重地制约了重理政府实践的发展。要突破这一约束，只有依靠各国行政学者的深入探讨和各国行政管理实践者因地制宜的艰苦探索。
注释：
〔1〕David Osborne and Ted Gaebler; Reinventing Government:How the EntrpreneurialSpirit is Transforming the Public Sector,MA:Addison-Wesley,1992：戴维·奥斯本和特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年。
〔2〕Michael Hammer:"Reengineering Work:Don't Automate,Obliterate",Haruard BusinessReview,1990,68(4):104-12.
〔3〕〔4〕〔6〕〔15〕MichaelHammer and James Champy:Reengineering theCorpiration,New York:Harper Collins,1993.
〔5〕Arie Halachmi:Radical and public,Management:some Lssues and Considerations,in International Review of Administrative sciences,Vol.61(Sept.,1995)
〔7〕Thomas Davenport:Need Radical Innovation and Continuous Impvovement?Integrate Process Reengineering and TQM,Planning Review 21(3),1993; Davenport,Thomas H.And James E.short:The New Industrial Engineering:Information Technologyand Business Process Redesign,in Management Review 31(4),1990.
〔8〕Tony Bovaied & Robert Hughes:Reengineering Public sector Organixations:A Case Study of Radical Change in a British Local Authority,in InternationalReview kf Sfministrative Sviences,Vol,61,No.3,Sept.1995
〔9〕Helmut Klages ＆.Elke Loeffler:Administrative Modernization in GermanyaBig Qualitative Jump in Small Steps,in International Review of AdministrativeSciences,Vol.61,No.3,Sept.1995.
〔10〕Guy Callender ＆ Judy Johnston:Reengineering Australian EducationSystems:the NSW Experience-Innovation or Enervation,in International Review ofAdministrative Sciences,Vol.61,No.3,Sept.1995.
〔11〕〔12〕〔13〕Douglas May ＆ Michael C.Kettelhut:Reengineering the HumanIssues,in Journal of Systems Management,January/February,1996.
〔14〕Michael Hammer and James Champy:Reengineering the Corporation,New Yord:Harper Collins,1993.Michael Hammer and Steven Stanton:The Reegineering Revolution,New YorK:Harper Business,1995 James Champy:Reengineering Management,New York:Harper Business,1995.
〔16〕Arie Halachmi:Reengineering and Public Management:some Issues and Considerations,in International Review of Administrative Sciences,Vol.61(Sept.,1995)
〔17〕Jerry Mechling:Reengineering:Part of Your Game Plan?,in Guverning 7(5),1994,P42-52.
〔18〕Arie Halachmi:Reengineering and Public Management:some Issues andConsiderations,in International Review of Administrative Sciences,Vol.61(Sept.,1995)