论中国农村的土地集中机制，本文主要内容关键词为：中国农村论文,机制论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前的土地集中机制尽管对适度规模经营起到了很大的推动作用，但它们都具有不可克服的内在缺陷。这些缺陷难于使农业劳动力彻底与土地分离，不能迅速地形成土地集中和更大幅度地提高务农劳动者的收入，从而适应不了社会主义市场经济发展的需要。因此，有待于深化体制改革，建立适应社会主义市场经济的土地集中机制。
一、制度现状：当前我国农村土地集中机制的运行方式
农业适度规模经营目前主要发生在我国经济发达地区，其诱发原因是这些地区在农村经济体制改革中第二、第三产业获得了迅速的发展，由于农村非农化程度的提高，人们逐渐对耕种土地失去兴趣，出现土地转包、土地耕作粗放甚至撂荒的现象，影响了农业生产的稳定和发展。因而迫切需要对农村土地关系进行重新调整，将零碎分散的耕地集中到种田大户或集体农场手中进行集约化经营，从而推进农业的现代化。
在促使土地从分散走向集中的过程中，目前农业试验区大体有以下两种类型：
（一）行政诱导型
这是村集体在农户愿意放弃土地承包权或经营权基础上以行政手段直接统一调整土地并重新发包，其前提是坚持土地的集体所有，走完善家庭联产承包责任制的路子，这种类型以北京顺义为代表。
解放后，我国的土地关系发生了变化，并处于不断的发展过程中。十一届三中全会以后，推行家庭联产承包责任制。在坚持土地集体所有的前提下，将土地承包给农民，赋予其相当大的经营自主权。这时，土地的所有权和经营权发生了分离。随着农村非农化的发展，出现转包土地行为。这时，经营权发生了第二次转移，即经营权从承包权分离出来，这就是所谓的“三权分离”——土地所有权、土地承包权、土地经营权的分离。1988年初，浙江乐清县较早地明确提出“三权分离”政策。由于条件的差异，土地的“两权分离”和“三权分离”在各地表现出不同的特点，主要有：
1.直接接包土地建立农场。例如，北京顺义县从1986年秋后开始推行规模经营，将农户所退出的承包地建立集体农场或家庭农场，退出承包地的农户主要有四类：①工作和收入比较稳定的乡镇企业职工；②长期在外有固定收入的合同工及个体工商户；③无力经营的老弱病残等；④长期从事饲养业、林果业等专业户。村集体负责解决退出承包地农户的口粮问题和工作问题。这种转包是二权分离。但农民作为集体的一员，他们与土地没有脱离关系。在苏南，被接包的农户抛荒或半抛荒的土地，也是村办农场和农业车间土地的一部分。
2.两田制（或三田制）。两田制就是将土地划分为口粮田和责任田两部分。三田制除将土地分为口粮田和责任田外，还划出机动田或开垦田。三田制不影响本文的分析，略去不论。两田制最早出现于1994年的山东省平度市高戈庄。所划出的口粮田按人口均分，承担农村人口基本生活的需要；责任田则按人承包，按劳承包或招标承包，以达到相对集中，实行专业化、企业化经营。这部分责任田的承包者向村合作社交承包费，交农业税、特产税和完成粮、棉、油定购任务。平度市及广东等在对责任田的承包中引进竞争投标机制，而且发包对象主要是农户或农户联合体。苏南地区土地的集中，也是采取“两田分开”（口粮田与责任田分开），“两权分离”（所有权属集体，承包使用权归农户或村办农场），“两步实施”（先实施“责任田”，后实施“口粮田”规模经营）；责任田的集中方式主要是承包或接包，其转包一般是无偿的。我国很多地区都通过两田制集中土地。
3.股份合同制。这是“三权分离”的一种形式，以广东南海为代表，其方式是农户将其土地承包权入股，年终享受分红。其土地使用权则由集体“赎回”，重新发包给种田大户或专业队，成立农业股份有限公司，进行企业化经营，公司与集体形成土地承包租佃关系。目前，顺义县324个集体农场中有305个也采用股份合作制，集体以耕地和固定资产使用权作价折股，农场劳动者则以资金入股。
4.集体粮库制度。这也是“三权分离”的一种形式，在浙江仍处于探索阶段。它是在坚持土地集体所有制的前提下，将土地所有权、经营权、承包权分开。农户可保留承包权，其经营权通过土地管理服务组织流转给企业型粮食专业户。转出土地农户可从地方政府或集体建立的集体粮库领到一份口粮，政府对粮食专业户则实行保护措施。
5.反租倒包。这种方式是在农户保留土地承包权的前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将土地反包给集体，集体则将集中后的土地出租给种田大户或其他经营单位，形成土地集中规模经营。它和集体粮库制度有异曲同工之妙。
以上土地集中方式均具有行政干预的特征，类似的还有均田公标制等，在此不一一赘述。
（二）市场运转型
这是指土地的集中基本上是通过市场运转而不是社区组织的干预。这种类型以温州为代表，它有几种方式：
1.自发转包。农民在自愿基础上自发转包，可以是有偿的，也可以是无偿的。在农业比较利益低的地方，例如温州，转包还可能是倒贴的。这种方式的前提是承认土地的集体所有，转出的实际上是土地经营权，亦即土地的三权分离。这种方式可以跨地区流转，形成更大的规模经营。
2.租赁经营制。即在不变更土地家庭经营的基础上，土地所有者把土地经营权出租给农户，通过契约关系收租，承租户在契约规定履行各项义务，交纳地租。在这种方式下，农业经营者是通过市场化竞争或公开投标获得土地经营使用权的，它可以促进土地的规模经营。其形式主要有：①变承包为租赁关系；②改变原人均承包土地方式，实行能者多种田；③对荒山、荒坡、荒滩、荒地招标租赁。但租赁不能从根本上克服家庭承包制的局限性，且农业比较利益低，农民承包土地的热情不会很高。
3.土地使用权拍卖。1983年山西吕梁地区柳林县首先出现“四荒”使用权拍卖。它是在土地集体所有权不变的情况下，将土地使用权长期拍卖给农民，使其对经营更具稳定和权属感，有利于农民长期规划，增加投资。其方式既有独户购买，综合开发；也有联合购买，联合开发。
4.通过农业社会化服务组织集中土地经营。这是一条渐进的土地集中措施。首先，农业社会化服务组织为农户提供机械、化肥等产前、产中、产后服务，同时进行一定规模的耕地承包经营。随着服务手段的增强，服务组织具备了对耕地进行全过程机械作业的能力，因而逐步地接包部分农民经营不善的土地。在苏南，这是一种重要的土地集中方式。
以上是我国农业现代化试验区土地集中的主要方式。它们对于发展规模经营起了很大的作用，但它们又都有着自身无法克服的缺陷。
二、制度缺陷：当前我国农村土地集中机制的不足
（一）土地集中速度较慢
1.当前土地集中机制具有一种“滞后性”。“滞后性”是指人们只是在具备规模经营条件时，才开始思考（甚至没有思考）以何种方式来集中土地。现行土地集中机制都具有这一特征。一方面，双田制、股份合作制、集体粮库制等是人们为顺应经济发展的需要而进行的探索。第二、第三产业的繁荣，人们对土地观念的变化，是人们创造土地集中机制的原因。另一方面，即使在具有了条件的地方，人们还没考虑推进农业规模经营。例如，苏州市1988年全市非农产业的产值已占农村社会总产值的85%，向农业以外转移的劳动力已占62%，并有76%的村建立农业服务组织。从实践上看，当农村劳动力的60%以上转移到非农产业，农户收入60%以上来自非农经营时，规模经营的内在起步条件就基本成熟，但苏州市当时仅有630个土地规模经营单位，耕地不足3万亩。 〔1〕从这个角度上说，土地集中是被动的、滞后的，这种滞后拖延了土地集中的速度。而土地集中机制的“超前性”是指，作为国民经济管理者的政府不仅不能无为而治、坐失良机，而要主动地寻求促进土地集中的政策策略。
2.当前土地集中机制还只是为集中土地这一单纯目的而设计的。它们没有考虑到应同时创造或促进农村剩余劳动力的转移（而这正是农业规模经营的前提条件之一）。如果能找到一种途径，既能集中土地，又能转移农村劳动力，那么，这种途径就更能迅速地推进农业生产关系的发展。
3.在土地所有权、承包权、经营权分离过程中，不可避免地会产生此消彼长的利益纠缠。土地的权属越多，纠缠越剧烈，越阻碍土地的流动。例如，由于缺乏强有力的保障体系，农民虽然在第二、第三产业获得了较高的收入，但由于惧怕风险，所以抓住土地不放，即使转包土地也可能随时收回。这就影响土地的流转集中。因此，只有简化土地关系（例如农民只与国家发生承包或租佣关系）。建立切实的社会保障措施，才能加速土地的流转。
（二）一定程度地制约规模经营农户的收入水平
原因主要是务农者收入被更大范围地分割。集体将收回的土地转包出去是土地的两权分离，尽管转出土地的农民仍是集体的一部分，但对土地经营者的利润影响不大。所以这里只谈三权分离的利润分割。经济学的原理表明，三权分离是有一定代价的，即经营者的收益（例如股份公司的收益）要以红利等各种形式被分割，一部分归集体，一部分归原承包农户，另有一部分上交国家。收益被分割，必然会影响农户投入产出效益。实际上，受农业比较利益低，农机、化肥价格不合理的影响，尽管规模经营农户通过扩大耕地面积并进行集约经营来获得较高收入，但都还不具备追求最佳效益的规模。正由于这个缘故，目前常谈的都是农业规模经营而不是农业规模经济。
（三）无法彻底地转移农业劳动力
这是最致命的一个弱点。当前土地集中方式都具有不彻底性，这种不彻底性表现为，土地虽然集中到少数农户手上，但转出土地的农户与土地仍然有着千丝万缕的关系。农民的最终身份没有改变。这意味着农民没有彻底离开土地，没有真正走进城镇，中国的城市化道路仍然步履蹒跚。这是每一次经济波动，农民大量回流的原因所在。例如，两田制流转的只是责任田，农民还拥有口粮田。他们还是农民，对土地仍有承包权。在推行股份合作制的地方，农民同样保留承包权，并将其折股加入股份公司，成为公司的成员之一。
土地集中方式不彻底性有其存在的土壤。首先从政策上，我国坚持的是土地的集体所有制，倡导的是如何完善家庭联产承包责任制。其次，从现状上看，由于土地所有权虚置，很多农民将土地视为己有，所以不易流转。最后，从社会背景上看，由于第二、第三产业收入不稳，国家又缺乏社会保障制度，所以农民自然视土地为“避风港”、“保命田”，紧抓不放。为尊重农民的意愿，政府没有取消农民的承包权，甚至还延长农民的承包权。这表明中国转移农村剩余劳动力，推进农业现代化是不彻底的，这种不彻底性将农民束缚在土地上。随着人口的增多，人地关系更趋紧张，从而使农村经济的发展遇到困难，其严重性应引起我们的注意。另据统计，1992年全国共有473.3万承包农户转包、 转让土地769268公顷，分别占1992年总承包农户和农户承包土地总面积的2.3%和0.9%。〔2〕土地流转发生率如此之低，固然是广大农村第二、第三产业发展不够，非农收入不稳定这个根本原因所致，但与当前农村改革力度低，土地流转机制软弱且不规范等密切相关。