政府采购代理机构资格认定管理的重要依据——对《政府采购代理机构资格认定办法》的法律分析，本文主要内容关键词为：政府采购论文,代理机构论文,资格认定论文,办法论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、资格认定制度及其依据
我国政府采购代理机构分为非营利事业单位和营利性企业单位两类，并实行不同的管理办法。前者是设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购需要设立的集中采购机构，政府主要根据《政府采购法》规定的行政监督检查制度进行管理。对此《办法》第2条规定，采购代理机构中由政府设立的集中采购机构，不实行政府采购代理机构资格认定制度；后者是出资人设立的提供政府采购相关专业服务的社会中介企业，接受采购人委托从事代理业务并按照国家有关规定收取中介服务费。从业资格是政府对其进行管理的主要方式。
行政认定是对政府采购代理机构从业资格管理的法定方式，属于行政许可的范畴。没有取得行政许可，禁止从事政府采购代理活动。《办法》第5条规定，代理政府采购事宜的机构，必须依法取得财政部或者省级人民政府财政部门认定的政府采购代理机构资格。行政许可是一种事前行政监督管理制度，通过规定当事人行使权利的条件和对申请人是否符合条件进行审查。2004年生效的《行政许可法》对行政许可的设定实行严格限制，以便更多地发挥个人自主、市场竞争、社会自律在处理公共事务中的作用。根据该法规定，除了涉及重要公共利益、个人自主、市场竞争、社会自律和事后行政监管无法解决并经由法律法规规定的事项，一般不实行行政许可。
政府采购代理服务属于《行政许可法》第12条规定可以设定行政许可的事项，其法律特征是向采购人提供服务、直接关系公共利益、需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能。因此政府采购代理是具有重要公共相关性的民事活动。早在1999年《招标投标法》就对招标代理活动实行从业资格许可制度，严格限制市场准入。《招标投标法》第14条规定，从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构，其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。……从事其他招标代理业务的招标代理机构，其资格认定的主管部门由国务院规定。2002年《政府采购法》继承了《招标投标法》的做法，要求对政府采购代理机构实行从业许可制度。《政府采购法》第19条规定：“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。”《办法》就是根据《政府采购法》和《行政许可法》的规定，对政府采购代理机构从业资格认定作出的具体管理规定。从业资格许可的主要内容，是确定代理机构的基本条件、限制代理机构的代理业务范围和从业期限。获得资格认定的代理机构将被予以公告和授予《资格证书》，代理资格在全国范围内有效。
二、资格认定的条件与程序
政府采购代理机构资格的认定制度，是以认定方式为基础建构的。根据《办法》第6条，认定政府采购代理机构资格分为审批资格和确认资格两种方式，划分标准是已经获得工程建设项目招标代理资格认定的招标代理机构。审批资格适用于招标代理机构以外的机构申请政府采购代理机构资格，以及招标代理机构申请原招标代理业务范围以外的政府采购项目采购代理的资格；确认资格适用于招标代理机构申请确认其原招标代理业务范围以内的政府采购项目招标代理的资格。这种制度安排的考虑因素是保障《招标投标法》的实施和促进代理市场的发展。《招标投标法》中的规定比较多地体现了工程建设招标的特点，在实施《招标投标法》过程中工程建设招标代理机构得到比较充分的发展。确认资格方式是对工程建设招标代理工作的肯定，审批资格方式则着眼于代理市场的发展和促进代理市场的竞争。根据上述划分，《办法》在规定资格认定的一般程序后，分别设立了审批认定和确认认定的条件与程序。一般程序是所有资格认定工作必须经过的基本程序；审批程序和确认程序属于具体程序，着重规定资格认定条件和特殊程序规则。
一般程序由申请和受理、审查和决定两大部分组成。在申请与受理程序中，《办法》规定受理申请的主要根据是属于行政机关职权范围和申请材料齐备，行政机关应当用书面形式作出受理或者不受理的决定。申请材料的更正和补正制度为当事人申请权的依法实现提供了保障：在审查决定程序中，《办法》规定行政机关应当在确定期限内根据法定条件，作出认定资格或者不予认定资格的书面决定。虽然在审查决定过程中没有申请人参与的内容，但是在不给予资格认定时规定了行政机关的告知理由和告知救济途径义务。
在审批资格的条件与程序中，根据甲级代理和乙级代理的分类规定了审批机关、申请机构的必备条件和行政审批程序。取得资格应当具备的条件是中心问题。政府采购代理业与其他服务业一样，服务人员资格是决定机构服务资格的最重要因素，技术人员的构成是区别政府采购代理机构等级的主要标准。《办法》规定甲级机构技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的70％，具有高级职称的不得少于职工总数的20％；乙级机构技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的50％，具有高级职称的不得少于职工总数的10％。
确认资格的条件与程序，相对审批资格要简单一些。它是政府对招标代理机构从事原代理业务范围内政府采购项目的招标代理业务资格的承认。从《办法》第28条规定看，取得确认资格的核心条件是代理业务的良好经营业绩。《办法》认为，政府采购的招标代理与工程建设招标代理在业务内容和技术条件上是大致相同的，能够做好工程建设招标代理，也就具备了从事其他政府采购代理的条件。因此，对确认申请的审查，主要是核实申请人过去从业活动的正确和效率，一旦核实无误就应当予以资格确认并颁发证书。
资格的延续与变更，是《办法》设立的重要制度。因为资格认定是有期限的，如果期限完结还希望继续进行代理业务，就应当开始资格延续程序。《办法》规定了资格延续的五项条件，符合这些条件的就应当予以资格延续。在期限完结前，发生《资格证书》记载事项、业务终止事项和机构分立合并变化事项，应当分别办理变更换证手续、注销手续或者重新申请代理机构资格手续等。
三、代理机构的权利和义务
在资格认定程序中代理机构的权利主要有申请权、程序权和救济权。申请权具有普遍性，凡是认为符合申请条件的机构都有权向主管行政机关提出申请并得到行政机关的依法受理和处理。但是行政许可是一种单方职权行为，当事人的申请是否合乎法定条件并予以资格认定，由行政机关单方面依法决定，当事人的申请只是开始审查授予程序的程序条件。因此，行政许可中当事人的主要权利是程序权和救济权。政府采购代理机构在代理资格认定中的程序权和救济权具体表现为：在申请过程中拒绝提供无关材料的权利、在行政机关实施资格认定和进行监管工作中拒绝交纳任何费用的权利、在行政机关审查和决定期限延长时得到告知理由的权利、在将要或者已经受到行政机关不利处理时得到说明理由的权利和被告知法律救济途径的权利。拒绝权、说明理由权和法律救济权是在资格认定过程中代理机构的三类主要权利。
代理机构的主要义务可以分为申请和从业两个方面。
申请程序中的核心义务是保证申请材料、的真实性。《办法》第14条规定，申请人提出资格认定申请时，应当按照规定提供材料和反映情况，并对申请材料的真实性负责。如果申请人不履行这一义务，无论是尚没有取得资格认定或者已经取得资格以定的，都将招致非常不利的法律后果。《办法》第40条规定，申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请认定、延续政府采购代理机构资格的，省级以上人民政府财政部门应当不予受理或者不予资格认定、延续，并给予警告。第41条规定，申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得政府采购代理机构资格的，由认定其资格的财政部门予以撤销，并收回《政府采购代理机构资格证书》。
从业方面的核心义务，是按照《办法》第39条规定向委托人提供方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务。在从业过程中，必须在授予资格的业务范围内承揽政府采购代理业务、接受政府的监督检查、正确使用《政府采购代理机构资格证书》，否则将受到取消其代理机构资格等行政处罚。
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