北洋时期中央与地方财政关系研究，本文主要内容关键词为：北洋论文,地方财政论文,时期论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文通过对北洋时期中央与地方财政关系的分析与研究，旨在说明：在中国主权进一步丧失以及列强操纵之下的军阀割据混战局势的影响下，北洋时期的中央与地方财政关系，主要表现为中央财权的严重削弱和地方财权的恶性膨胀，这一极不正常的财政混乱状况，给近代中国社会造成了极为严重的后果，教训十分深刻。
一、清末民初中央与地方财政关系的新变化及中央财政的极度困衰
鸦片战争以来，随着外国资本主义势力的不断入侵和中国半封建半殖民地化程度的日益加深，清末民初以来的中央与地方财政关系，随之发生了两个根本变化。
变化之一：中央财权已被列强所控制，财政收支结构的半殖民地化倾向更加明显。
清末以来，伴随封建财政体系的瓦解和近代资本主义财政关系的产生，近代中国的财政收支结构也相应地发生了明显的变化。在岁入上，原以封建性的田赋收入为大宗，转而以关、盐等工商收入及债务收入为大宗。在岁出上，亦由原来的一般行政事业费支出为主，转为以军费、巨额赔款和债务支出为主。到民初，军费支出占财政支出的50%，债务支出占财政支出的40%。
但是，我们必须看到，财政收支结构的上述变化是与中国财权被列强所瓜分，中国财政半殖民地化进一步加深相一致的。之所以这样说，是因为在巨额战争赔款的压迫下，中国财政经济命脉逐渐落入外人之手，中国政府的财权也日渐为列强所控制。海关总税务司长期由英国人担任，不仅使海关行政权丧失，而且总税务司还据此成为中国政府的“太上皇”。关税税率由不平等条约确定为“值百抽五”，中国完全丧失对进出口商品的调节权，国门洞开，外国商品如潮水般涌入中国。海关关税收入也被用于抵押赔款和外债。1898年的英德续借款，使列强又进一步染指中国的盐税。到民国初年，列强通过1913年的“善后大借款”进一步控制了中国盐税征管权，并进而取得了对中国财政的监督权。从此，中国的主要税收，即关、盐两税收入，均被列强所控制。而巨额赔款与外债本息的偿付，又使清政府更加依附于外国帝国主义。
变化之二：出现了“中央财权日轻，地方财权日重”的“干弱枝强”的严重局势。
太平天国运动之后，清政府军权、财权集中中央的一统格局被打破，地方督抚拥兵自重，中央和地方财政关系上的“干弱枝强”局面开始出现，并日益严重。表现在：
1.解、协款制度渐趋废驰。各省督抚军权在握，原来掌管地方财政并直接听命于中央政府户部的藩司，转而受制于督抚，中国政府已无法通过藩司控制地方财政。由于各省财政独立的趋势日见明显，户部无法了解各省财政的实况，只得改变解、协款制，推行摊派制。即使如此，“户部历次筹款，终有一二策或数策不能通行于各省，甚或有一案请行数次，历时数年而各省终未遵办”。
2.外债和厘金成为地方拥兵自重的物质基础。中国的外债始于地方政府镇压太平天国革命运动的需要，并且是采取先斩后奏的形式。开始时，清政府采取默许的态度，后来历届政府均想收回这个权力，都以失败告终。外债成了地方政府勾结列强拥兵自重的一个重要工具。至于厘金，也是在镇压太平天国运动中各省为筹饷擅自创立的，是清末新增的一项封建性恶税，这不仅表现在各地方政府的随意征收而病商病民上，还表现在它成为地方军阀占山为王、设卡征厘上，即成了封建武装割据的经济基础，被视为军阀的命根子。这也是近代中国厘金久久不能裁撤的根本原因。
3.田赋收入日趋地方化。田赋在清末属中央管辖，地方不得染指。但自太平天国起义以后，各省多以预防太平军为借口，截留田赋，以备急需。中央虽不予肯定，却也只好听之任之。庚子赔款，数巨期迫，清政府就将它分摊于各省，各省遂以分担赔款而获得就地自由筹款之权。从此，田赋的附加与增派，逐渐就成了地方的一大特权。时至民国初年，虽然田赋仍为国家正供，并在财政收入中占较大比重，但因时局动乱，各省田赋多被地方军阀所截留或擅自挪用。田赋征课权力的下移，影响十分恶劣，中央不但对地方财政渐失控制，甚至在财政上反而要仰赖地方的鼻息。
二、袁世凯时期统一中央财政、税收征管的努力
北洋政府建立之始，面临的是经济残破，财政极度困难局面。袁世凯从稳固自己的统治出发，采取了一些有利于中国资本主义发展的政策措施，恢复社会经济，并利用这个时机对国家财政进行整顿，为强化中央财政作出种种努力。
其一，制订国、地财税划分方案。
政治体制是决定一个国家事权的基础，事权划分清楚后，划分财权才有前提。袁世凯时期，决定采取中央集权的政治模式，相应地就把外交权、立法权、司法权、军权等划归中央，地方则拥有教育权、行政权等等。在此基础上，为了明确中央和地方财税的界限，确立编制财政预算的原则依据，以保证中央的财政收入，北洋政府于1912年冬由财政部制订了《国家地方政费标准》。根据《政费标准》，划归中央的财政收入的有：田赋、盐课、关税、常关、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、常捐、烟税、酒税、茶税、糖税和渔业税共17项；划归地方的财政收入有：田赋附加、商税、粮米捐、畜牧税、油捐、酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、房捐、戏捐、车捐、乐户捐、茶馆捐、肉捐、饭馆捐、鱼捐、屠捐、夫行捐、土膏捐共20项。
此次国、地两税划分，几乎所有重要税项（包括部分次要税项）皆列作国家收入。至于列作地方的税目则全系清末各省、县开征的苛捐杂税。地方税首项田赋附加税，亦即清末田赋附加的继续。这就充分体现了财政上的中央集权制，继承了清末“新政”（即各项变革）的财政集权措施。此外，还继承了清代的解款制并规定了协款、专款制度，以期由中央来控制各省的财政。值得特别注意的是，这次国地两税的正式提出，尽管带有很强的模仿色彩，但在中国历史上却是第一次，它比起清政府的封建财政制度来毕竟是前进了一步，在中国财政管理体制史上也确属一个创举。这一方案的提出，对日后处理中央与地方事权、财权合理关系产生深远的影响。
其二，整顿财政收支。
国地两税方案公布后，限于当时的条件，没有正式实施。袁世凯采取了一些整顿财政收支的临时措施，具体作法有三：
一是厉行解款考成办法，推行中央专款制度。袁世凯鉴于各省的“有余”和“不敷”往往在财政部和各省间发生争议，因而影响解、协款的数额，遂于1915年推出《各省解款考成条例》，规定各省每年应解总额由大总统命令定之。由于要求严格、奖惩分明，因此各省解款积极，当年各省共认解款2178万元，专款1898万元。同时推行中央专款制度，开始时，袁世凯在规定的国家税目外，另外指定几项税收作为中央专款，责令各省将税款解交中央，取得一定的成效，就在同年推行专款制，把验契税、印花税、烟酒税、烟酒牌照税、牙税五项收入指定为中央专款，直解中央。1916年又添田赋附加、所得税、牙税增收、厘金增收、牲畜税及屠宰税增收和均赋收入等六项，连同上年五项共十一项，从而将原划归地方的几项税目也包括进去。
二是减少支出，压缩军事费用。大多数军队被规定就地筹款，从而使中央的费用得以缩减。如1914年3月，袁世凯批定军费300万元，政费220万元，军费仅299万元，较原申请之数实减65万余元。全年推算，可减银1200余万元。
三是统一货币发行。1914年2月政府又颁布了《国币条例》， 规定国币“铸发权专属于政府，由政府发行银元银币、镍币、铂币等统一货币。”同时宣布改组大清银行，创办中国银行，中行与交通银行，均宣布为国家银行。鉴于社会上货币发行混乱，滥发纸钞现象严重，规定只有中交两行有权“用发行兑换券的方法逐步收回各地滥发的纸币”。至年底，已在一些省回收大部。
其三，改革中央与地方财政机构。
北洋政府为了加强中央财权及对财务税收的管理，对以前财政机构的混乱状态也进行了调整和改革。民国初年，国家财政最高机构是财政部，部设赋税、会计、公债、钱法、国库五司。袁世凯时，将钱法司改为泉币司，国库司改为库藏司。同时，增设盐务处综揽全国盐务行政。1913年，袁批准了周学熙拟定的关于成立国税厅筹备处章程，并陆续任命了各省的国税厅筹备处的官员。各省国税厅筹备处，直属中央财政部，并与各省军事首脑处于平等地位，所有国税均归其掌握。国税厅的设立，实际上就是要由中央直接经管原由地方增收的国家税，把财务行政大权集中到中央，免受各省财政司的控制。后来由于地方财政收支日益广泛，北洋政府为了增加中央收入，把国税厅与财政部合并，正式成立财政厅，仍直属中央财政部。从上可知，财政机构的改革，是与财政体制的改革相适应的。它既保证了国地分税制的贯彻执行，又保证了中央财政收入的完整。
国地两税的划分、解款考成办法的实行，中央专款制度的推行，各省国税厅的设立，对于缓和清末以来“干弱枝强”局面，起到了一定的作用。在这一时期中，从总体上看，各省对中央是服从和拥护的，财政一度出现了好转的势头，中央财力也得到了一定程度的加强。这首先表现在某些财政收入比以前明显增加。据美国花旗银行的报告，北洋中央政府的盐税收入每月达300万元，而过去一月仅十几万元， 约增加一倍。其次是费用支出有所减少。再次是财政赤字不大。据1915年收支情况看，岁入实收银元130678127元，支出银元139036454元。最后，向外举债也比前减少。1915年外债仅六笔，不及1913年的3%。
三、北洋军阀时期中央财权削弱与地方财权膨胀相互作用的必然恶果
袁世凯统治时期，中央和地方的财政关系有所改善，国家财政有所好转，这一点是值得肯定的。但是，他整顿财政的根本目的全在于为他恢复帝制服务。由于他大搞封建帝制，逆历史潮流而动，使人民群众离心，地方政府背异。原来支持他的帝国主义国家出于自身的利益，也抛弃了袁世凯，把他们的在华代理人又转向各地的军阀。所以，袁世凯死后，中国出现了中央政府由各派系轮流执政的军阀割据混战的分裂局面，与此同时，“干弱枝强”的局面亦随之进一步恶化。
由于中央财权的削弱，地方财权的扩张，使整个北洋军阀时期，国家财政出现了财权分散，政出多门的混乱状态，给社会造成了种种不良后果。
（1）中央集权削弱，军阀混战加剧。袁世凯财政改革之后， 随着中央财政的好转，“人民爱国程度日高”，国家政权日渐稳固，“危亡之忧，庶几获免”。但自从中央财权丧失后，这一好的势头立刻消失，国家政权的统治人物轮流坐东，象走马灯式地更替，政令不出都门，政权朝不保夕。据统计，1916—1928年的12年中，就有38届内阁，最短的仅6天。各地军阀，上抗中央，下欺人民，混战不止。 军阀混战的出现虽是帝国主义支持的结果，但也是国家政权削弱瓦解的必然产物。
（2）财政关系混乱。中央财政的主导地位自1911 年辛亥革命后就不再是巩固的了，但经袁世凯执政时期的努力，略有起色，中央财权和地方财权得到了合理的处理。但到北洋政府统治时，中央财政的主导地位彻底崩溃，财政从上到下出现了历史上最混乱的时期。各地政府视所属地区为独立王国，不仅不向北京政府交出财政管理权，甚至要求政府发津贴。此时，不仅中央财政收入短绌，收支陷于混乱，而且地方财政同样如此。如在赋税征收上各地军阀各自为政，控制田赋、货物税，任意加派各种捐税，任意截留中央税收，连归入外债担保的盐税在盐余稍有增加时亦被各省截留。又如在税收制度上，地方的税收机构名为隶属中央，实则各行其是。各地税收机构被军阀控制，没有划一的税收制度。至于各地的征收方法、税率更是高低不一，朝令夕改。所以，整个国家财政皆陷于混乱状态。
（3）加快了帝国主义对中国的半殖民地化进程。 地方财政独立后，由于肆无忌惮地向各帝国列强借债，更进一步加快了中国的半殖民地化进程。1915年以前，帝国主义控制了中国的关税和盐税。在此之后，情况就大不一样了。据统计，中国各通商口岸进口棉布价值，1913年日本占29.6%，而1917—1919年间，增加到57.7%。到1925年，日本已全部控制了中国的铁矿。从1917—1921年，美国在中国成立了五家银行，通过资本输出控制了中国财政经济命脉。从1918—1928年10年间，英国在华兴办公司洋行33家。主权的丧失，经济命脉的失控，无疑加快了中国的半殖民地化进程。
（4）农民负担日益加重。由于各地财权独立后， 肆意加重对农民的剥削和摊派，使农民的负担明显加剧。如田赋正额的增长，以江苏省无锡县为例，1923年每亩赋额为0.626元，增长指数为100。至1928年，每亩赋额为0.962元，增长指数为153。同时，田赋附加税也日益增多，如1925年，福建省耕地的赋税1923年以前每亩田赋为2910文，1923年每亩加收教育捐500文，为筹集军费，又把田赋增加到每亩2元，共计每亩要纳捐5410文。当局通过这次加赋，要从本省50余县每年获得1000万以上的额外收入。在四川，一般地区的附加税有26种之多，其中南川县竟达30余种。另外，各地方还有名目繁多的苛捐杂税。至于兵差，有的地方“一年派十数次”。部队过境，“时常动抓兵东百数十辆”。据山东济宁地区统计，1925—1927年间，因差役农民损失牛2万余头， 骡子十几万头，驴四十余万头。军队的衣食住行一切用品均向地方摊派，当时所派征的实物达一百余种，地方应接不暇，农民坐疲待死。
（5）货币贬值，通货膨胀。财权分散后， 各地政府和军阀滥印滥发货币，造成了严重的通货膨胀，物价飞涨，使人们的生活费用日益提高。如1927年重庆铸一当二百的大铜元，各县割据者也多自造，奸商土豪也纷纷偷造。不久，制钱与小铜元以至当五十或一百的都快绝迹。此时虽有纸输币接济，但最小单位都以五十或二十文为限，数月，物价增高，由几倍而至十数倍。据统计，四川每年每人消费中等者，从1922年的30元增加到1927年的55元。加之货币无任何政府信用，绝大多数不予兑现，随时贬值，成为废纸，物价节节上升，人民倍受其苦。
（6）国家职能的丧失。北洋政府时期，由于国家财权被瓜分， 财政收入枯竭，使国家的职能逐渐丧失。如兴办教育，不仅经费逐年减少，而且常被挪用以充军费。因此，学校长期拖欠教师薪水，学生停课，甚至关闭，已成为司空见惯的事。至于各省经费更少，有的省财政预算中根本无教育经费。又如外交费，致使当时驻外使节无法维持工作和生活，因“无米为炊，拟即下旗归国”。科学技术的研究因无经费而停顿，天灾人祸无法赈济，“若遇凶年，地租照旧缴纳，费用照旧消耗”，所以国家政权在人们的心目中扫地。
（7）政治腐败。由于中央财权失去控制，地方财权恶性膨胀， 政出多门，管理混乱，为官吏营私舞弊、贪污盗窃大开了方便之门。如各地谎报灾情，利用蠲免田租成数侵吞国家田赋。即使真有灾情灾民也得不到减免待遇，贪官污吏中饱私囊。所以，许多官吏和军阀靠搜刮民脂民膏，化公为私，贪污贿赂成为暴富。 据有关资料提供， 北洋军阀中71位要人的私产总值高达6.31亿元。其中曹锟、张勋等10人，其个人私财竟达2.47亿元。
由此可见，北洋时期的财权分散给国家和人民带来了无穷无尽的后患，这不仅表现在经济方面，而且还表现在政治方面，弱本强枝的教训极其深刻。
四、北洋时期中央与地方财政关系的几点启示
通过对北洋时期中央与地方财政关系的研究，从中可以得出以下几点启示。
1.中央和地方的财政关系，是中央和地方一切关系的核心，必须从政治大局的高度来认识和处理这一关系。北洋时期，之所以出现中央财力弱化、地方财力膨胀的“干弱枝强”局面，原因正在于未能处理好这一关系，其结果是连年混战不已，社会经济惨遭摧残，人民倍受蹂躏。
2.中央与地方财政关系的构建，应以保持一定的中央权威为前提。从北洋时期中央和地方财权的消长变化，我们可以得出这样的结论：财权是最为重要的权力之一。中央政府如果失去对地方财权的支配，就不可能有效地行使其控制权。而地方一旦财权过分膨胀，则往往会形成与中央分庭抗礼的局面，至少使中央政府的号令在地方得不到切实贯彻，从而形成政治上的分裂。政治分裂又导致经济崩溃，经济崩溃又反过来妨碍政治统一。所以，要正确处理好中央和地方财政的关系，就必须始终保持中央财权具有一定权威为前提。
3.从长远看，财权过分分散，对中央和地方都是不利的。通过袁世凯独裁时期和北洋军阀混战时期的财政比较研究表明：中央财权具有调控能力时，不论中央财政还是地方财政都有一定的好转。反之，必然会出现中央财政主导地位的丧失和地方财权的恶性膨胀，形成国家财权分散的混乱局面。各级政府部门收入不能纳入国家统一预算，各自为政，乱收乱支，分散管理，无人监督，任意加派，没有节制。这样一来，不仅造成中央财政困难，而且地方财政也不乐观。所以，要建立合理的财政关系，就必须在赋予地方以相对自主财权并有利于地方社会经济发展的基础上，将财权统一于中央，即把全国有限的财力集中起来，用到保证国家的统一、社会的稳定以及振兴国民经济的事业方面上来。因此，在处理中央与地方财政关系的问题上，我们既要反对财权过分集中，一统就死的倾向；又要反对财权过分分散，一放就乱的倾向。
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