从可持续发展观看扶贫的机制和效益，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,效益论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
扶贫（Poverty Alleviation）作为发展中国家经济和社会进步的一个重要方面，已经受到了日益广泛的国际关注。世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织每年都投入了相当大的资金和人力用于包括中国在内的发展中国家进行扶贫。中国在扶贫方面已经取得了令人瞩目的成就，但目前在老、少、边地区仍有约8000万人口的生活处于严重贫困状态。如何使这8000万中国农村“社会弱者”尽快脱贫致富，是关系到社会稳定和社会发展的一个极为紧迫的现实课题。因此，从可持续发展观的角度探讨扶贫机制的转变和扶贫效益的提高，对于中国贫困社区和贫困人口的发展具有十分重要的现实意义。
一
扶贫活动在中国早已有之。但过去这种活动大多是属于福利型或救济型的社会保障行为，局限于对贫困人口进行生活保障而不是生产保障，缺乏开发性、再生性和自主性；贫困人口也只是被动地接受各种帮助和捐献，很少主动参与到扶贫活动中去。因此，扶贫活动一结束，贫困人口的生活和生产又重新沦入贫困之中。事实上，大多数贫困社区都是资源丰富的地区，它们之所以长期处于“富饶的贫困”之中，除了历史、政治与环境等方面的原因以外，扶贫的社会机制和效益存在严重缺陷，无疑也是一个重要的原因。而导致扶贫机制和效益存在严重缺陷的主要原因在于指导扶贫活动的社会发展观严重不适应社会主义市场经济条件下扶贫和社会发展的客观需要。
盛行于本世纪50—60年代的传统社会发展观强调经济增长第一，把社会发展仅仅视为一种单纯的经济现象，把经济指标的增长作为发展的唯一目标和根本宗旨，认为经济指标的单项突破是社会发展的捷径，国民生产总值（GNP）的增长会使人民的生活水平得到自动提高，从而可以最终消除贫困现象，使社会得到稳定发展，社会的其他目标也会由此得以实现。很显然，这种社会发展观把扶贫活动看成是救济性、福利性的措施，因而将其摒弃于经济发展的主流之外。
在这种发展观的指导下，一方面，经济发展不仅忽略了社会发展的其他方面，已经导致了一些严重的社会问题，如对资源的掠夺性开采和浪费、环境污染等，而且并没有真正自动消除社会存在的贫困及贫富不均的问题，并没有自动实现其他社会目标。正如英国社会学家安德鲁·韦伯斯特所指出的：“有些社会可能正是在这个意义上（指国民生产总值的净增长——引者注）有所‘发展’，但其中许多人却逐渐陷入了绝对贫困或相对贫困的境地，正如巴西所发生的情况。根据国民生产总值的净增长来看‘发展’，就会忽视国民生产总值所表明的价值是以什么方式在社会成员中进行分配的这一问题。”〔1〕另一方面，就其经济、社会和心理效益而言，被摒弃于经济发展主流之外的救济性或福利性的扶贫活动，不仅从根本上无助于增强贫困人口的生产水平和提高贫困人口的经济地位，也不能有效地改善受益社区的产业结构、就业结构和社会分层，而且基本上不能增强贫困人口的社会责任感、权利与义务观念、竞争意识、效益观念和风险意识，而这些心理素质在现代社会是获得经济成功和社会地位必不可少的心理条件。由于这种救济性或福利性的扶贫活动的经济效益、社会效益和心理效益很差，面对巨大的贫困人口，足以使任何组织或机构感到棘手而难以为继。显然，要走出传统扶贫模式的死胡同，必须以新的社会发展观来指导扶贫活动，赋予扶贫活动以新的宗旨和内容。
本世纪80年代以来，社会发展理论有了重大突破，突出表现为可持续发展观的兴起。可持续发展观的主旨在于，发展是“既满足当代人需要，又不损害后代人满足其需要能力的发展”〔2〕。因此，它强调社会发展并非是单纯的经济现象，不仅是经济指标的增长，而且是经济、社会、人口、资源、环境等各系统、各要素协同并进的整体发展以及人的全面发展。其中，人是发展的核心和目标，其他方面的发展都是为人的发展和协调人——社会——自然的关系服务的手段。〔3〕这种发展观至少包括以下内容：第一，国民经济集约式增长；第二，科学合理地开发自然资源；第三，保护环境，维护生态平衡；第四，开发人力资本，促进人的全面发展；第五，促进社会进步，使经济社会同步发展。这种发展观具有以下特征：从时间上看，它是世世代代延续不绝的发展，不是短期行为的发展，不是人类以今天的利益牺牲明天的利益，吃祖宗饭，断子孙路；从空间上看，它不是以局部利益牺牲社会整体利益，不是以区域利益牺牲全球利益；从发展方式上看，它是各要素、各系统的协调发展，而不是片面的单打一式的发展；从发展类型上看，它是内涵型、质量型的发展，是全面提高国民经济的整体素质和人类生活质量，保护和改善生存环境，不是外延型、数量型或粗放型的发展。因此，可持续发展观是一种崭新的社会文明观。
从可持续发展观来看，扶贫的宗旨在于：第一，扶贫必须有助于贫困人口的经济和社会地位的全面改善，有助于提高贫困人口的心理素质，发挥贫困人口的潜力；第二，扶贫必须有助于贫困社区社会结构的优化和社会进步；第三，扶贫必须能够协调好贫困社区人——社会——自然的依存关系；第四，扶贫应当有经济效益，否则它将很难为继，从而再次被视为阻碍经济发展的包袱，被摒弃于经济发展的主流之外；第五，扶贫只是在那些贫困社区进行的社会活动，并不是在全社会都要发生的变迁。据此，我们可以对扶贫活动给出一个界定：扶贫是一种以经济效益为前提，以贫困社区的综合发展为内容，以贫困人口的发展为核心的社会积极变迁。〔4〕
扶贫活动从福利型、救济型向生产型、开发型的转化，实际上在中国农村的扶贫实践中早已出现。以工代赈、异地开发和劳务输出等就是这种转化的结果。〔5〕不论选择哪种扶贫模式，都应当符合可持续发展观的宗旨，应当有利于贫困社区的综合发展及进步，能够提高贫困人口素质，促进贫困人口尽快脱贫致富。这就要求，在扶贫活动中应当考虑到社会保险、社会服务、社会心理和生态环境等因素的作用，引进新的机制如贫困人口民主管理机制与监督机制、社会保险机制、竞争机制等，运用综合性评价指标体系对各种扶贫项目及其结果进行经济效益、社会效益和心理效益三个方面的全面分析。
二
扶贫活动不仅必须得到良好的社会保障，而且必须得到贫困人口的主动参与和积极支持，才能够获得成功。
社会保障依其对象划分，包括对生产的保障和对生活的保障两个方面。依其方式划分，又可分为社会救济、社会保险、社会福利、社会优抚和社会服务等方面的内容。对于扶贫这种生产性和开发性活动来说，要取得成功，最重要的是得到良好而及时的社会保险和社会服务。
为了使扶贫项目获得预期的成功和再生能力，必须在扶贫活动中引入社会保险机制。首先，无偿赠款对于贫困社区来说毕竟只是杯水车薪，利用外部资金扶贫的主要形式还是贷款。只有这样，才能够保证扶贫贷款得到有效的使用和回收。其次，社会保险对于接受贷款的贫困人口也是一种有效的社会保障机制，可以减少或避免自然灾害和其他意外变故所可能造成的损失。因此，社会保险是对信贷双方都有利的保障形式。当然，各种项目的管理和实施方式各异，对它们的贷款所采取的保险措施也有多种方式。但不管采取哪种保险方式，都必须有利于贷款的管理、使用和还贷，必须有利于增强接受贷款的贫困人口的保险意识和责任感，增强他们发展生产、脱贫致富的信心。社会保险机构也应当主动介入各种扶贫贷款保险业务之中，充分发挥自己的社会功能和经济功能。
社会服务对扶贫的重要性并不亚于社会保险。社会保险着重于经济效益，而社会服务则着重于社会效益。国家政府部门或社会机构以其劳动或设备为贫困社区成员提供的基本生活服务、公共事业服务和医疗保健服务等都属于社会服务。能否为扶贫活动提供必要的基础设施及良好的政策指导、金融服务、技术服务和组织管理等项目服务，同样是扶贫成败与否的关键之一。
这里特别值得重视的是对扶贫项目的组织管理工作。在传统的扶贫工作模式指导下，受益的贫困户只是被动地参加项目的实施，对项目的成功与否不负直接责任，对项目缺乏责任感、热情和主动性。因此，扶贫项目的管理方式应该更多地体现让贫困人口主动参与的精神。项目管理机构要有受益户的代表参加，特别是那些以户为单位实施的项目的管理机构更应有较多的受益户代表参加，在村一级实施的项目也可由受到群众拥戴的村干部和受益户代表共同组成管理机构。项目管理机构负责资金的筹措和监督分配使用，检查和督促项目的进展落实，联系技术指导和产销，催还到期贷款和利息等等。政府机构和干部可以根据不同项目的情况，或者采取直接参与项目的部分管理工作的方式，或者采取通过指导乡村一级的项目管理机构的工作来间接管理项目，给予政策指导、金融服务和技术服务而放手让受益贫困人口自己管理项目的方式，最大限度地激发贫困人口的主动参与潜力，使他们把项目看成是自己的事业，是本社区兴衰沉浮的关键之举，以最大的热情和责任感投入到项目活动中去。让贫困人口参与项目管理，不仅有助于激发他们的参与潜力和责任感，使项目得以成功，而且有助于培养贫困人口的民主监督意识，减少项目实施过程中的官僚主义和腐败现象。从长远来看，这一点对于贫困人口素质的提高和受益社区乃至整个社会的进步都是有积极意义的。
三
扶贫活动要能够为贫困社区的社会成员的全面发展服务，为协调社区内人——社会——自然的关系服务，还必须考虑项目的实施对生态环境可能造成的影响。扶贫项目可能对项目区的生态环境造成积极的影响，如造林项目可以保持水土，调节小区气候，净化水质或美化环境等。但也可能产生某些始料不及的消极后果。此类问题在设计项目时就必须加以慎重的考虑，防患于未然。
有一种观点认为环境保护和生态平衡是城市和发达地区的事情，对于落后的贫困社区来说并不是一件重要的事情。况且，贫困社区的原始生态面貌保持得较好，用不着花很大代价去处理这个问题。可以毫不夸张地说，这种看法实际上是对人类生存环境和子孙后代不负责任的观点。环境和生态问题是当今人类面临的共同问题之一，即使在中国这样经济还比较落后的发展中国家，环境问题也远比人们一般所想象的要严重得多。贫困社区的原始生态面貌远非人们想象的那样美妙和充满诗意，许多地区对森林的过度采伐和放牧已经造成严重的水土流失；在缺乏环境保护意识的思想指导下所进行的贫困社区开发也造成了许多诸如污染水源、占用耕地、资源受到掠夺性开采和传播疾病等消极后果。应该指出的是，贫困社区的经济独立能力和恢复能力都很弱，一旦生态环境遭到破坏，它脆弱的经济将再次受到沉重打击，甚至可能由于社区的资源枯竭和环境污染而丧失恢复和发展的可能性。
来自于发达地区的机构和人们在对贫困社区提供帮助和支持时，应当对环境和生态问题给予足够的注意，既不应该持漠视的态度，更不能把环境问题转嫁到贫困社区。否则，这种行为不但起不到促进贫困社区社会健康发展的作用，反而会破坏贫困社区的社会发展和生存环境。因此，在设计任何扶贫项目时，都应当提供有关环境和生态的资料，考虑环境保护的措施和资金。鉴于贫困社区经济和环境的脆弱性，扶贫项目应以开发和利用当地再生资源为主，扶贫活动的初期尤其应当强调这一点。只有能为贫困人口提供一个良好的生态环境和生存条件的项目，才能称得上是合格的扶贫开发项目。
四
按照传统的扶贫模式，贫困人口和受益群体要么只能等待外部的救济和馈赠，要么只能被动地参与由他人代为组织和实施的扶贫活动，他们自己没有什么选择余地，他们的愿望、需求和能力都是次要的甚至是不必考虑的因素，他们的心理因素对于项目的成功与否无关紧要。事实上，这种观点正是一些地区扶贫项目选择失当，造成消极的经济和环境效果，或者项目缺乏贫困人口参与从而得不到积极支持，以至最后失败的深层原因。
扶贫并不是一种恩赐，也不是一蹴而就的朝夕之举，它是需要贫困人口主动参与的持续性的社区开发，是需要克服许多阻碍的社会变迁。因此，贫困人口以何种心态对待扶贫是至关重要的，因为这关系到他们的潜力能否得到充分的发挥。同时，扶贫活动也应对贫困人口的心理产生积极的影响，有助于提高他们的心理素质。
首先，扶贫项目应该满足贫困人口最迫切的需要。只有选择能够满足贫困人口最紧迫、最突出的需要的项目，才能激发他们的参与热情和积极性。贫困人口最紧迫和最突出的需要当然是改善生产和生活条件，发展经济，增加收入，摆脱贫困。只有在这种生存需要和经济需要得到基本满足的情况下，他们才有更多的可能和力量发展社区文化事业，提高人口素质，追求更高层次的精神享受和发展。在贫困社区当然可以组织一些适合当地情况，为当地贫困人口迫切需要的非创收性项目，例如人畜饮水工程、为发展机耕和农用运输所需的道路修建、预防疾病、减少环境污染的环保项目或公共卫生项目等，但总的扶贫项目规划必须主次分明，突出当地贫困户最迫切需要的内容，这样才能争取到他们尽可能大的支持和主动参与。
其次，扶贫项目的实施方式应当体现贫困人口主动参与的精神。贫困人口主动参与项目的实施和管理，可以激发他们的责任感和积极性，从而为项目的成功奠定社会心理基础，又同时培养了他们的民主监督意识，减少了官僚主义和腐败现象。因此，项目实施的各个环节都应考虑如何帮助贫困人口摆脱狭隘的自然经济意识，使贫困人口在得到经济收益的同时又能够逐步形成新的心理素质，确立适应市场经济和社会竞争条件的现代心理观念，包括效益观念、竞争意识、市场观念、权利与义务观念和法制观念等等。只有既能取得经济效益，同时又能取得重要的社会效益和心理效益的扶贫项目，才能真正称得上是促进贫困社区全面发展的成功项目。
最后，扶贫项目的实施应当能够不断激发贫困人口产生新的需要和追求，成为推动他们发展生产的起点和动力。项目的实施方式应该使得贫困人口在实施过程中能够经常接触外部环境尤其是外部市场，使他们能及时了解社会发展和市场趋向信息，不轻易满足于已经实现的目标，追求经济和社会文化发展的更高目标；在项目实施过程中，还可以采取多种办法来激发受益贫困人口的进取意识。毋庸置疑，对扶贫机构的责任感和对社区其他成员所负有的义务感，对贫困人口本人和社区来说都是宝贵的精神资源。它将推动贫困人口在发展经济、摆脱贫困和追求社区的综合协调发展的过程中尽可能地发挥自己最大的潜力。
五
评价扶贫项目成功与否的标准是什么呢？衡量一个扶贫项目是否成功，人们习惯于首先看它的经济效益。这当然无可非议。但经济效益远非扶贫项目成功的全部内容，更不是它的唯一标准。既然扶贫是一种以经济效益为前提，以贫困社区综合发展为宗旨，以贫困人口的发展为核心的社会积极变迁，那么评价它是否成功，当然要从经济、社会和心理三个方面的效益去加以判定。对于以社区综合开发形式而不是单项开发形式进行的扶贫活动尤其如此。
扶贫项目的经济效益（包括它的直接经济效益和间接经济效益）是扶贫开发成功的前提。但是，不能仅仅从生产总值、总收入或平均收入值来衡量一个项目的经济效益。生产总值只能说明一项生产经营的规模而不能说明其利润等效益指标；总收入往往只是一个村或一个乡在开发这一项目上的效益，而不是贫困人口直接得到多少收益的指标；平均收入值有时也可掩盖实际上存在的贫困现象。除了这几个指标以外，社区中贫困人口的收入分层和增加幅度，贫困线以下和以上的贫困人口数字有何变化等等，这些指标也是反映扶贫项目的经济效益的重要尺度，而且更能反映社会分配的标准与公平程度。有些项目虽然没有直接的经济效益，如人畜饮水工程等，但它具有良好的间接经济效益，比如节省取水的劳力和时间，增加牲畜养殖数量等，对此也应给予适当的评价。
扶贫项目的社会效益包括社会结构的改善、社会平等的程度、妇女的社会地位和家庭地位的改善、公共卫生条件和生态环境的改善、社区文化教育事业的发展以及生活方式的积极变化等方面。一个扶贫项目实施的结果能导致当地社会结构的优化，改变过于单一的产业结构和就业结构，充分利用当地剩余劳动力，这无疑是正面的社会效益。通过参与项目的实施，使妇女减少了从事家务劳动的时间，并获得较多的直接经济收入而不必经过她们家中的男性才能得到零用钱，或者贫困人口由于得到扶持而显著改善了经济状况，缩小了与富裕户的差距，这种社会平等方面的进展当然也是值得肯定的。基本上不淹农田，又能蓄积宝贵的雨水的小型水库则是社区生存环境中一个积极的生态因素。由于收入增加，贫困人口饮食结构和住房条件的变化，卫生条件的改善程度如地方病的流行情况是否减少，儿童失学率和婴儿死亡率的下降幅度，闲暇生活方式的种类多少等生活条件的变化程度，也都是评价一个扶贫项目成功与否和程度大小的尺度。
从心理方面来评价扶贫项目的效益与上述两个方面的评价是互为补充的。经济和社会效益是从客观方面对扶贫项目进行评介，心理效益则是从主观方面对扶贫项目进行评价。它可从以下三方面来评价：对扶贫项目及其结果的满意度、对现在生活的感受、社会责任感和积极性。对扶贫活动及其结果的满意度，包括对项目资源如资金、设备或技术的分配，对项目成果的分享等是否满意，是否有公平感，或者相反有被剥夺感，是从认知角度对扶贫活动进行评价，主要反映扶贫活动满足贫困人口基本需要的程度；如果扶贫项目能够对受益社区的经济和社会发展起到明显作用的话，贫困人口的生活也将发生显著改变，那么他们对项目实施后的生活是否有幸福感或是有不幸感（当生活变得更糟的时候），以及这种感受的强弱程度则是从情感角度去评价扶贫项目；社会责任感和积极性是从行为意向和外部行为角度去衡量项目活动对激发贫困人口的社会积极行为与心理有多大作用，以此来评价扶贫项目的成功与否。贫困人口对民主参与管理和监督项目的实施是否有热情以及参与的程度，对贷款的使用和偿还情况，对社区的公益事业是否热心和公益活动开展情况等都是这方面的指标。如果扶贫项目能够给项目区的贫困人口带来切实的益处，使他们产生较大的满意度和幸福感，那么他们自然容易产生对扶贫活动和管理机构的感激以及对项目、对社区的责任感，从而引发回报社会的积极行为，包括以高度责任感对待社区事务，偿还贷款，热心公益等。最终体现在社区发展上就是社区凝聚力增强，贫困人口具有更强烈的发展愿望。扶贫项目的心理效益的评价方式可采用测量、问卷、访谈或行为评估等手段。
由于对扶贫项目的评价涉及到经济、社会和心理等方面的因素，因此制定一种或多种适用于扶贫项目的综合性社会评价指标体系将是有可能的和必要的。具体化和可操作化的综合性评价指标体系将包括上述三个方面的一系列具体量化指标，用以对各种扶贫项目及其结果进行定量分析。只有把定量分析的结果与定性分析、背景分析结合起来，才能使人们获得对扶贫这种社会变迁过程更详细和更准确的评价与理解，更好地总结扶贫的成败得失，从而加快贫困社区的社会发展。
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