关于政府财政审计环境现状分析、对策与方法的若干思考——基于政府公共财税政策改革等情况和财政审计系统论下的探讨,本文主要内容关键词为:财政论文,系统论论文,政府论文,财税论文,对策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
当前,《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》(以下简称《宪法》、《审计法》)赋予审计机关重要职责之一的财政审计所面临的政治、经济、法治环境和形势发生了较大变化,特别是随着政府诸多公共财税政策改革的推行及完善、支持这些政策改革的现代信息技术与方法被广泛和深入地应用于其中,以及人大、政府和社会各方面对审计机关履行财政审计法定职责效能和结果要求越来越高等情况变化。笔者认为,如何应对这些变化及要求,并履行好审计机关财政审计法定职责和发挥好其建设性作用是值得研究的重要课题。
一、关于政府公共财税政策改革现状、审计机关财政审计履职情况的分析
(一)对政府公共财政政策改革现状、审计机关财政审计履职情况的分析。
1.分析政府公共财政体制政策调整引起财政收入结构变化情况。1994年全国实行的分税制财政体制体策是以流转税为重点的税制改革,主要是解决收入问题,具体讲就是解决中央财政收入在全国国内生产总值(GDP)和全国财政收入中的比重问题。据有关资料,全国财政收入占GDP的比重,由1993年的12%逐步上升到2011年的22%(2007年至2010年分别为16.8%、11.1%、20.1%和26%);中央财政收入占全国财政收入的比重,也由1993年的22%提高到2011年的49.5%(2007年至2010年分别为54%、53.3%、52%和51%)。以上表明,经过近二十年政府分税制财政体制政策改革,我国基本上实现了提高中央财政收入在全国国内生产总值和全国财政收入中的比重的目标。上述政策做法与国际上通行政策做法比较一致(但中外财政体制是存有一定差异的,应加以区别),即按照市场经济国家做法,政府管理权限逐步向地方下放,支出责任也同时交给地方,但财政收入并未相应分散,中央政府集中和控制着全国财政收入的主要部分。同时,在通过政府公共财政政策制度设计与安排进行各类转移支付补助等,以促进全国地方财政经济平衡发展,逐步实现全国地方基本公共服务均等化的目标。
2.分析政府诸多公共财政政策改革推行情况。随着我国社会主义市场经济体制政策改革的不断完善和深入,迫切需要对现行的政府公共财政支出政策实行改革,以消除政府公共财政大包大揽、支出缺位和越位、参与社会竞争性领域和基本公共服务均等化发展不平衡等一系列问题,建立与社会主义市场经济相适应的政府公共财政政策框架体系,以实现政府为社会提供良好的公共服务和管理的目标。为此,中央对现行的政府公共财政政策进行了一系列改革,即通过实行部门预算、国库集中收付、非税收入管理和政府采购等制度来实现这一目标。(1)推行部门预算制度情况。2011年,内蒙古自治区(以下文中提到“自治区”或“全区”,均指内蒙古自治区。编者注)本级有85个一级预算单位实行了部门预算,其中教育厅、国土厅、环保厅、农牧业厅、卫生厅等11个部门的预算受到了人大常委会财经委的全面审查,其余单位的部门预算在人大常委会财经委备案。(2)推行国库集中收付制度情况。2011年,自治区本级行政事业单位的工资已全部实现统发,已有97个部门、1409个预算单位纳入了国库集中支付范围,通过集中支付的财政资金达到498.4亿元,占同期自治区本级一般预算支出的87.7%。其中:财政直接支付资金350.5亿元,财政授权支付资金147.9亿元。同时,目前已有14个盟市的14872个预算单位纳入了国库集中支付范围,通过集中支付的资金达到1637.4亿元,占同期预算总支出的67.8%。其中:财政直接支付1064.5亿元,财政授权支付572.9亿元。(3)推行政府采购制度情况。政府采购项目范围和资金规模得到有效扩大,2007年至2011年,全区编制政府采购预算分别为102.1亿元、148.9亿元、194.5亿元、295.3亿元和371.6亿元,实际执行采购预算分别为90.6亿元、133.8亿元、175.9亿元、263.4亿元和339.4亿元,分别占编制预算的88.7%、89.9%、90.5%、89.2%和91.3%,分年度分别节约财政资金11.5亿元、15.1亿元、18.5亿元、31.9亿元和32.2亿元,每年平均节约资金率达到10%左右。同时,自治区本级一级预算部门(单位)在编制部门预算中均已列编采购预算。采购资金包括预算内资金和其他财政资金,采购范围包括货物、工程和服务三大领域。2007年至2011年,集中采购的比重分别占到76.6%、70.5%、64.2%、68.8%和57.9%,分散采购的比重分别占到5.1%、7.9%、4.1%、6.3%和6.2%,公开招标的比重分别占到64.5%、67.7%、64.5%、77.8%和79.4%,财政直接支付的比重分别占到71.3%、63.2%、68%、55.3%和55.6%。(4)推行非税收入管理制度情况。政府非税收入管理制度政策实施效果明显,主要是在全区建立健全了非税收入管理政策、加强了非税项目及财政票据管理和强化了非税收入征管及稽查等。①非税收入涵盖了行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益和财政资金存储产生的利息等资金。②非税收入完成和缴入国库(专户)情况。一是2007年至2011年全区预算单位缴入财政专户的非税收入分别为91.9亿元、103.4亿元、116.4亿元、134.7亿元和60亿元。二是2011年财政及相关部门在全区各国有商业银行设立代理非税收入收缴网点257个,有非税收入单位资金缴入专户率为100%。三是2011年全区预算单位纳入预算管理的非税收入为1195.5亿元,其中自治区本级通过电子单据实现并纳入预算的非税收入为129.2亿元。四是2007年至2011年全区缴入各级国库列一般预算收入——非税收入分别为144.5亿元、186.2亿元、274亿元、317.2亿元和371亿元。上述政府推行的综合财政预算制度、部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度、非税收入管理制度、财政资金绩效考评制度等,为建立政府公共财政框架体系奠定了基础。同时,加强了财政管理,提高了工作效率和资金效益。
3.分析政府公共财政收支分类制度推行情况。全区各级政府财政推行公共财政收支分类制度改革后,对政府收入和支出进行了类别和层次划分,基本上做到了较为全面、准确和清晰地反映政府财政公共收支活动。同时,政府收支分类科目对编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行核算都发挥了应有的作用。笔者认为可从以下三个方面进行分析。(1)推行政府公共财政收支分类制度的目的:①消除原政府公共财政收支管理中与市场经济体制下政府职能不相适应问题。②消除不能清晰反映政府公共职能活动问题。③消除财政管理的科学化和信息化受到制约问题。④消除影响财政经济分析与决策和财政管理与监督的问题。(2)推行政府公共财政收支分类制度的内容:①对政府公共财政收入进行统一分类,以全面反映政府各项收入。收入分类全面反映政府收入来源和性质,涵盖了预算内收入、非税收入、保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。②建立公共财政支出功能分类体系,可清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不按经费性质设置科目,而是根据政府管理和部门预算要求,统一按支出功能设置类款项三级科目,类级科目综合反映政府职能活动,款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某方面工作,项级科目反映为完成某方面工作所发生的具体支出事项,其可清楚地反映政府支出的内容和方向。③建立政府公共财政支出经济分类体系,可全面和明细地反映政府各项支出的具体用途。这一分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。(3)推行政府公共财政收支分类制度的作用:①可全面和清晰地反映市场条件下政府收支活动,合理把握财政调控力度,优化支出结构,提高财政运行效率。②可深化部门预算、国库集中支付等改革,增加预算透明度,强化财政监督。③可建立高效实用的财政统计分析体系,便于信息交流。
4.分析政府公共财政目前存在共性问题情况。前已述及,政府公共财政政策改革虽然已取得了较大的成绩,但是仍然存在体制、机制和制度较深层面上的问题。因此,审计机关要通过有效的财政审计监督和发挥建设性作用来促进以下问题的消除。(1)政府预决算编报还不够完整、真实和规范。①未按规定编报一部分上级补助收入预算和未将政府性基金纳入政府预算向人大报告。②一部分资金虚列预算支出后转入财政专户等,通过无项目结转支出方式留存财力性资金,以少反映当年净结余。③政府预算在执行中追加追减问题较为普遍,这极大地削弱了预算的约束力。(2)部门预算管理还不够规范。①政府财政部门批复的部门预算与向人大报告的政府预算不够一致。部门预算收支总额数大于财政部门汇总的部门数,财政部门只将其中一般预算、政府性基金预算收支编入向人大报告的政府预算中,其余事业、经营收支等未编入政府预算向人大报告。②政府部门预算和决算差异较大。③政府预算不够细化,财政部门年初批复到部门和项目的预算比率较低,预留比例较高。(3)尚未实行国有资本经营预算制度。①政府尚未建立和实行国有资本经营预算制度。②政府国有资本经营收益收缴不到位。③政府已收取的国有资本经营收益未纳入预算管理。目前国有资产收益的收缴、使用和管理以及国有资产收益预算和决算的组织实施,均由政府国资部门负责,单独报政府、人大审议。(4)非税收入管理不够规范。①政府部分非税收入应征未征、应缴未缴。主要是土地出让金占较大部分。②一些部门的非税收入应纳入未纳入预算管理。(5)财政资金管理不规范。①政府财政资金结存较大,影响资金使用效益。②财政部门在商业银行多头开设银行账户,存储分散,影响财政资金安全。③财政资金不但存在结存较大、未能及时形成有效需求的问题,而且还存在不断扩大举债规模的问题。(6)政府债务问题突出,财政安全隐患大。①政府债务规模较大,举债主体多样,家底不清。②政府债务还本付息压力较重,借新还旧比重较高,基层政府逾期债务情况较为严重。③政府融资平台公司债务所占比重较大,潜在债务多,还贷资金来源缺乏保障,管理不规范,加大了财政风险。(7)政府财政体制政策有待完善。①政府间事权与财力不完全匹配的矛盾较为突出。一是事权划分不够清晰,财权划分不够科学。因政府分税制财政体制改革采取渐进式改革路径,即在保证原财政包干体制下地方政府既得利益的基础上,只对财政收入进行了划分,而对不同级次地方政府间事权和支出责任的划分不过细化,特别是对财权的划分未按地域和经济发展状况进行,而是采用一刀切的方式,致使地方政府的职能范围不够明确和具体,财权重心上移、支出重心下移,造成地方政府的财力与事权不相匹配问题较为突出。二是地方政府事权稳定性较差,被动扩张性支出压力较大较重。主要是法定和达标等刚性支出的项目较多和金额较大,制约了地方政府财政支出的自控性。②地方政府性收入结构不尽合理。主要是非税收入成为政府性收入的主要来源之一,造成基层政府对上级转移支付资金依赖性较强,但上级转移支付中专项转移支付比例较高,致使基层政府可控的财力较少。③现行政府公共财政转移支付制度政策不够完善,导致地方政府间财力不均衡问题较为突出,基本公共服务供给水平差距较大。一是中央财政采取存量不变、增量调整的方式,对下级财政实行税收返还,这在一定程度上抵消了通过一般性转移支付来均衡地区间财力差异的政策效果,加剧了地区间财力失衡。二是一般性转移支付比重较低,影响了均衡地区间财力作用的发挥。一般性转移支付作为缩小地区间财力差距的政策工具,对实现基本公共服务均等化和国家主体功能区政策目标具有重要作用,但目前上级财政对下级财政一般性转移支付资金规模和所占比例都比较小,影响了这一政策目标的实现。
5.分析审计机关履行财政审计法定职责的成效及存在不足情况。审计机关履行财政审计法定职责的成效:(1)通过审计使政府公共财政预算管理方面的违法违规问题在逐年减少,一定层面上维护了政府公共财政预算分配秩序和预算的严肃性。(2)通过审计使政府公共财政预算逐步细化和透明,一定程度上提高了预算的科学性、规范性和约束力。(3)通过审计促进了政府公共财政制度政策改革,主要是一定程度上完善了预算管理、转移支付分配与方法等制度政策,财政管理得到不同程度的加强。(4)通过审计不断提高了各类财政资金的经济效益和社会效益。审计机关履行财政审计法定职责的不足:(1)审计机关在本年度审计项目计划编制和组织方式上,与财政收支相关的审计项目之间,尚未形成相互联系的有机整体。(2)审计机关本年度取得的全部成果与财政审计需要运用的成果之间的有机结合还存有较大差距。(3)审计机关在履行财政审计法定职责过程中的审计技术与方法较为落后,由此造成其所反映和揭示的问题在总体性、深刻性和建设性等方面仍然缺乏深度和广度,造成审计结果难以引起各方的重视。(4)审计机关对财政审计系统论下的理论研究和创新还不够深入,特别是财政审计因受法律、法规和制度政策的制约有些领域难以触及,有些问题难以全面反映和得到及时纠正,有些问题屡查屡犯等因素的影响,财政审计免疫系统功能和建设性作用的发挥受到了一定制约。
上述财税政策改革的实施效果,以及体制、机制和制度等方面存在的较深层次问题和审计机关履行财政审计法定职责的成效及存在的不足,都需要审计机关财政审计加以研究和采取措施予以应对。由此,审计机关及其审计人员要加大对大量的新理论、新知识、新规定、新技术和新方法等的学习力度,不断提高综合能力。同时,还要对以上因素进行科学分析,找出审计路径,作出准确判断,有效履行职责。基于对以上诸多因素的剖析,笔者认为其对审计机关财政审计从有利于方面进行分析:(1)政府公共财政诸项政策改革在取得进展的同时,将为审计机关财政审计提供较为合法和完整的依据,使其有章可循。(2)通过政府公共财政政策改革,将促进财政管理和财政收支行为不断规范,这样会改善审计机关财政审计环境。(3)政府公共财政政策改革是借助于现代信息技术来实现的,这也会促进审计机关财政审计信息化的建设,提高其效率和发挥好建设性作用。对审计机关财政审计从不利于方面进行分析:(1)政府公共财政政策改革中存在的问题既有体制、机制和制度方面的因素,又有公共权力约束方面的因素,是项复杂和艰巨的任务,需要审计机关财政审计坚持不懈地进行审计,才可予以一一解决。(2)政府公共财政改革政策在设计、执行和效果等方面还存在一定问题,这样就会使审计机关财政审计环境出现一些复杂的情况,随之审计风险也相应增大。(3)政府公共财政政策改革的顺利实现是以强大的现代信息技术做支撑的,其在人力、物力和财力的投入上是目前审计机关较难比肩的,这也是审计机关所面临的较大挑战和现实困难。为此,审计机关要清醒地面对现状,加大对政府公共财政改革制度及效果和突破制约审计机关财政审计瓶颈的研究力度,适时调整审计思路、审计重点和审计技术与方法,加以应对。
(二)对税收政策改革情况的分析。
1.分析税收征管法执行情况。按照税收征管法的规定,税务机关加大了依法治税的力度,同时积极推进了税收征管制度政策改革,即建立了税收征收、税收管理、税收稽查的专业化分工和相互制约的税收管理机制,持续不断地提高税收征管的现代化信息技术与方法能力,努力提高税务人员素质和执法水平。同时,税务机关在执行税收征管法中要坚持税收原则,即税收财政效益原则(表现为充裕的税源、弹性的机能和高效率的税务管理)、税收经济效益原则(表现为保护税本、慎选税源和税率适度)、税收社会影响原则(表现为普遍和平等)。
2.分析政府推行结构性减税政策情况。目前,面对国际经济危机的持续发展和收入分配调整需求,国家推行了积极财政政策和结构性减税政策。结构性减税是种“有增有减,结构性调整”的税制政策改革,其区别于全面减税,是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平削减,所涉及的税种也是有选择性的,并非不加区分和对所有税种的税负进行全面的、长期的削减,它是按照国际通行做法依据课税对象的性质进行分类和调整的,即将税收划分为所得环节、财产环节和商品环节分别进行课税,这三类课税环节中,国家按照符合当前经济形势发展需要而作出调整,国家这种税种配置和调整是要做到相互协调、相互补充,以形成在总体上体现税收原则要求的税收体系,这项税制政策改革是国家应对经济形势而采取的具体措施,也就是说国家会根据国外国内不同时期经济发展需求,在坚持税收原则下,对相关税种进行调整或者对相应的行业或者领域进行课税。比如,个人所得税、资源税、营业税改增值税、房产税试点和环境保护税等。
3.分析税收征管查存在问题情况。政府税制政策的不断完善和深化,使税务机关税收征管查的秩序得到了有效维护,也使纳税人依法缴税的环境得到了改善,但目前仍然存在诸多问题,特别是受税收计划、税收结构、税收征管与效率和政府行为等人为因素的影响,在一定时间范围内还存在诸如偷税、骗税、逃税、违规批准缓税与免税、先征后返、税务部门税收成本居高不下等问题,这些问题的存在会影响到税收政策的公平性、公正性和严肃性。
上述税收政策改革成效和存在的较深层次问题,笔者认为从有利于审计机关财政审计的方面分析:(1)国家根据经济发展需要会相应对税收政策进行完善、调整和改革,这对财政审计依法履行职责是很重要的,会促使税收征管查环境得到进一步改善,从而也给审计机关财政审计环境带来改善。(2)税收征管手段的信息化,会给审计机关财政审计信息化技术与方法提高带来较大的机遇,促使审计机关加快这方面的发展步伐,也有利于提高审计效率。从不利于审计机关财政审计的方面分析:(1)对政府税收政策改革的完善和执行需要从系统、全面和效果等方面加大研究力度。(2)对税收征管手段信息化技术与方法研究不够到位,缺乏领军人才和有效技术支持。(3)目前政府税收政策执行中存在的问题情况较为复杂,有的涉及地方利益和体制的问题,有的涉及税收计划考核、用人和公权力约束的问题,有的隐藏着假公济私的问题,这些问题既有体制、机制和制度政策因素,又有公权力约束和各方利益等方面的因素,以上都给审计机关财政审计带来了较大的影响。为此,笔者认为审计机关要对此进行较深层次的研究和采取针对性措施,并充分运用现代审计信息技术与方法,加以解决这些问题,以维护税法的严肃性和尊严。
(三)对政府财税政策改革目标实现的重要手段——运用现代信息技术情况的分析。
1.分析政府财政“金财”工程运用情况。财政部门在实施公共财政政策改革中,充分运用现代网络和计算机技术系统来实现政府财政诸项政策目标。(1)财政决算系统,可有效地对全区财政决算进行汇总,并能按时限要求报送电子和纸质报表。(2)部门及单位工资统发系统,可通过对单位信息、人事信息、工资信息、数据采集和录入,以及代理银行信息的及时传递,实现全员工资准确发放。(3)部门预算编制系统,可通过对财政预算业务管理的信息进行处理,实现由预算部门(全系统)编制,逐级上报、审核和汇总,最后经财政部门审核后提交人大依法批准,其涵盖了本预算年度部门(全系统)财政财务收支的全部内容。(4)财政指标管理系统,可用于管理上级财政下达的指标和对下级财政下达指标。(5)财政资金拨付系统,可用于拨付资金,年末可自动生成总账。(6)财政会计报表系统,可通过软件和自身特定的数据存储格式,实现编制和汇总财政各专业类会计报表。(7)非税收入收缴管理系统,可通过执收单位开票软件实现缴款票据的开具与打印,并产生收入收缴的票据信息,在财政专户银行接收缴款,之后通过财政客户端软件进行监控,形成全区统一规范、收缴分离的非税收入收缴管理系统。
2.分析政府税务“金税”工程运用情况。地税部门在实施税收政策改革中,充分运用现代网络和计算机技术系统来实现税收征管查等目标。(1)税收征管系统,可通过建立大型数据库对税务登记、税收业务、税务报表和税务票证等进行管理。(2)地税全系统集中模式下的征收管理信息系统,可通过全系统税收数据采集和应用于核心级集中,以地税征管查信息流为基础,建立信息流转监控体系,监控全部税收资金,并实现与外部机构互联,以提高税收征收管理水平和工作效率。由此,全区地税系统已实现了自治区对盟市、对旗县地税局(包括全区范围内纳税人)双向的税收征收、税收管理、税收稽查、税收服务和税收核算等全过程的管理和监控。2011年,地税部门纳入系统大集中总共户为240.6万户。其中:纳税户75.2万户,缴纳社保户175.4万户。全区地税系统目前共有网络报税纳税人3.2万户,占查账征收户数的27.1%,网上申报各项税费86.3亿元。实行银行预储批量划缴各项税费1.33亿元,通过财税库银横向联网系统缴纳人为6.4万户,已办理59.3万笔扣款业务,扣款金额为295.3亿元。目前,这套税收征收管理信息系统正在升级中。(3)税务经费拨付系统,可对全区范围内上下税务部门的经费进行核算、管理和拨付。(4)税务财务管理系统,可对全区范围内税务系统的会计信息(会计凭证、明细账和总账)进行记载、反映和核算。
上述财税部门运用的现代信息技术系统,对支持和实现财税政策改革目标都发挥了重大的作用,这对促进和提高审计机关财政审计的信息化水平非常有益,会提高审计效率和规避审计风险。但同时,审计机关在较短时间内要提高现有审计人员的计算机技术和方法的审计能力,并适应这一信息化技术环境,面临着较大的困难,但这是审计机关财政审计别无选择的,必须一一克服,以适应财政审计环境形势的发展需要。
二、关于政府和人大对审计机关有效履行本级预算执行审计职责效能和结果要求、人大有关法律法规监督政府及审计机关的规定和准确处理二者关系情况的分析
(一)政府对审计机关有效履行本级预算执行审计职责效能和结果要求分析。
1.政府对审计机关有效履行本级预算执行审计职责效能和结果要求。按照宪法和审计法的规定,本级预算执行审计必须在政府领导下进行,这项审计会涉及本级政府本年度主要经济政策和经济中心工作以及所有的公共收支,即本级政府本年度经济的主要政策和工作重点就是本年度本级预算执行审计的重点,这是上述法律所规定的。但本级政府年度预算在编制和执行中,会涉及本地政治、经济、文化等政策的诸多方面,面对的情况和问题都较为复杂(前面已述及的政府公共财政共性问题在全区范围内都不同程度的存在),需要监督其不出现大的偏差,这是本级预算执行审计职责所在,以保障政府本年度主要经济政策和工作目标的实现。实践证明,在本级预算执行审计职责得到有效履行和发挥建设性作用的情况下,政府对审计机关提出的全区政府财政管理的诸如转移支付及追加项目和资金、基本公共服务均等化、预算内基本建设投资方向和各类专项资金管理等存在若干政策问题的意见和建议后,引起政府及其财政部门的高度重视,并对此进行了认真研究,随后政府制定了加强政府预算管理办法、加强各类专项资金管理暂行办法、加强预算内基本建设投资管理办法等一系列政策,这些政策规定对构建我区公共财政基本框架体系有着重大的现实意义。政府在公共财政政策设计和安排上对公共预算管理和公共权力进行了强化和约束。(1)本级预算在执行中,政府对频繁存在的多批次、大金额追加预算问题很是棘手,主要集中体现在审批权限与程序、资金使用范围与安全和效益等方面,加之这种追加方式对本级预算执行的冲击极大,弱化了其约束力。为此,政府制定了一系列政策加以规范。前面已有所述及,这也是本级预算执行审计不断督促政府及财政部门强化财政管理的结果。(2)政府通过改进预算编制工作,来提高科学理财水平。主要是采取完善预算编制程序和细化预算编制;提高部门预算支出项目编制的准确性;强化行政事业单位非税收入管理;逐步建立综合财政预算制度;完善事业单位财政补助政策和预算决策机制;提高预算编制质量;等等措施。(3)政府通过强化预算约束和规范预算执行来破解上述问题,主要是采取维护预算严肃性、严格规范预算调整程序;在预算安排之外,确需由财政部门追加支出预算的事项,所需资金从预备费、预算超收和上年净结余等资金中加以解决,或用本级预算超收和净结余增加当年预算支出的,对申请数额在三百万元以上的项目,一律由政府主席办公会议或政府主席决定,对申请数额在三百万元以下的项目,由财政部门按有关规定严格审查,经厅长办公会议研究决定,并报分管主席备案;除党委、政府确定的临时急办事项外,其他预算调整须集中办理;严格财政预算供给范围,加强“三公”经费管理;规范对盟市旗县的财政补助;等等措施(4)政府通过完善项目支出预算,来规范项目预算管理,主要是采取强化各类项目资金管理和细化专项资金支出预算;优化专项资金支出结构和集中财力办大事;等等措施。(5)政府通过制定基本建设项目投资政策来规范项目投资方向、程序、内容和绩效等行为,即对政府本年度基本建设项目投资安排意见由发改委根据盟市和政府有关部门初步意见提出,之后汇总报政府批准。使用预算内基本建设投资五百万元以下的项目,经发改委主任办公会议批准后,报政府分管主席备案;投资在五百万元以上的,经发改委主任会议研究后,报政府主席办公会议批准,特殊情况下,也可由政府主席直接批准。
上述政府制定的政策与国家公共财政法律法规的规定尚有差距,但在目前情况下,这些政策依据,对促进自治区经济发展、规范财政预算和财政财务收支行为都必将起到一定的积极作用。同时,其对财政审计有效履行职责无疑是依据和有益的。
2.人大对政府及审计机关的法律法规规定。(1)自治区人民代表大会常务委员会审查监督本级预算办法规定,对预算审查、预算调整和预算执行进行监督。①政府审计部门对自治区本级预算执行情况和部门决算要按照真实、合法和效益的要求,依法进行审计。政府应当向自治区人大常委会提交对本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,必要时,人大常委会可以对审计报告作出决议。②人大常委会审查和批准自治区本级决算草案二十日前,政府应当责成审计部门将自治区本级预算执行和其他财政收支的审计报告的主要内容报送人大常委会财政经济委员会。③对自治区人大常委会审议决算草案和审计报告中提出的关于预算执行中存在的问题,政府应当采取措施限时纠正、处理,并将改进情况在年内向人大常委会报告。④违反本办法规定,有下列行为之一的,包括不在规定期限内报送部门预算、审计报告、预算草案、决算草案、预算调整方案及相关资料等,由有关部门视情节轻重,给予有关责任人行政处分,其中也对政府审计机关作出了明确的规定。(2)全国各级人民代表大会常务委员会监督法规定。①本级人民代表大会常务委员会对决算草案和预算执行情况报告重点审查:一是预算收支平衡情况;二是重点支出的安排和资金到位情况;三是预算超收收入的安排和使用情况;四是部门预算制度建立和执行情况;五是向下级财政转移支付情况;六是本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。除前款规定外,全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况;县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。②常务委员会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。③常务委员会对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理。政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时,可以对审计报告作出决议;本级政府应当在决议规定的期限内,将执行决议情况向常务委员会报告。常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,政府对审议意见处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会通报并向社会公布。
上述人大法律法规规定,明确了人大及其常委会要在监督本级预算编制、执行、调整和资料报送等方面要履行法定的报批程序、报送内容、报送时间和政府及审计机关履行职责情况的同时,基于本级预算执行审计工作报告和审计结果及其审计工作效能,进一步加大对预算编制、预算执行和预算监督的力度。
3.审计机关要准确把握在政府和人大之间的工作关系。政府和人大的重视和支持是审计机关履行好本级预算执行审计职责的前提条件,但如何处理好这对关系,是审计机关这项工作所要面临的主要问题之一,如果处理不当势必会给审计机关带来很大的压力,也影响这项工作的开展。为此,笔者认为审计机关要高度重视,并处理好这对关系,做到既能满足政府加强预算管理和提高资金使用效益,又能满足人大加大预算编制、预算执行和预算管理及监督力度的要求。审计机关在政府层面上,要做到既要揭示本级预算执行中的一些普遍性、典型性和深层次的问题,又要从体制、机制、制度上分析原因,提出对策和建议,为政府加强管理和决策服务;审计机关在人大层面上,要做到既要从总体上揭示本级预算在编制和执行中的问题,又要从一定层面上深刻分析产生的原因,站在人大的角度,从制度设计、制度执行和制度效果等方面提出具有宏观性、针对性和操作性的审计建议,为人大加强预算管理和监督提供服务。以上定位都要体现出一个“度”字,要深刻理解和把握好。
(二)对人大及其常委会有效履行职责情况的分析。
1.人大审查本级预算编制的内容。按照法律规定,人大及其常委会必须在本年度对本级预算编制情况进行全面审查,法律赋予人大的这一职责极为重要,人大及其常委会是否有效履行到位,关系到当地公共预算的科学、合理、完整和规范,关系到当地整个社会国民经济健康有序的发展,关系到当地社会和谐发展,也关系到本级审计机关依法审计的力度。因此,人大及其常委会必须监督本级政府及其财政和预算执行部门及单位,在编制本级政府公共预算中要做到以下几点:(1)严格按照规定时限要求编制预算,以保证预算编制质量。提前一个年度编制预算,实行标准预算周期管理这是预算管理制度政策的重要内容。要求本级政府及其财政和预算执行部门及单位必须通过提前编制预算,提前安排布置工作,提前论证确定各项目,来提高预算编制的科学性、合理性和有效性。(2)严格按照法律规定细化预算,以提高预算的准确性和透明性。要求本级政府及其财政和预算执行部门及单位编制的预算必须按照规范的标准和模式细化到具体项目上,以消除因预算编制过粗造成层层切块留机动、临时性调整过多的问题。政府财政部门必须全面掌握各级行政事业单位的编制规模、业务性质、工作任务、收支渠道和部门政策等资料,建立单位收支项目数据库。预算编制要以详实、准确的部门基础资料为依据,按照科学合理的人员经费定额和公用经费标准,结合本级财政实际承受能力,将人员经费核定到每个人;公用经费要明确分类分档标准,并落实到具体事项;专项资金要编制到具体项目,做到各类支出明确、透明、规范和具体。预算项目确定之后不得随意调整,预算未列项目不能开支。(3)严格按照预算编制组织方式,实行部门预算。政府财政部门要建立以部门预算为依托的预算管理体系,这是预算管理制度政策改革的核心。部门预算是一套涵盖部门所有公共资源的完整预算,其内容包括一般预算收支、基金预算收支、正常经费、专项经费和全部预算内外收支计划。政府财政部门必须通过编制部门预算,不断提高各主管部门统筹安排运用各类财政性资金的能力。(4)严格执行“零基预算”规定,提高部门预算编制科学性。按照“零基预算”规定,政府部门预算编制要考虑预算年度所有支出事项的轻重缓急,重新测算确定各部门本年度正常经费和专项经费支出需求。政府财政部门要定期测定财政供养的人员经费定额和公用经费标准,对公用经费支出必须按分类分档的标准编制预算。对政府重点保证的各类专项支出要建立项目库和规范的项目筛选机制,进行科学安排。(5)严格按照政府公共财政预算要求,统筹使用预算内外资金。政府各部门及单位要将预算内外资金全部纳入政府综合财政预算管理体系,统筹安排使用各类财政性资金,解决预算内外资金收支存在的问题。政府财政部门要准确掌握各部门及单位所有财力资源的总体情况,为政府宏观决策提供可靠的依据。(6)严格按照政府公共财政收支分类制度要求,政府各部门及单位要依据公共财政收支分类规定编制预算和收支计划。
2.人大监督本级预算的内容。按照法律规定,人大及其常委会每年都要对本级预算执行进行监督,监督的重点:(1)本级预算收支的进度情况;(2)政府财政部门对本级预算单位批复预算和资金拨付是否足额、及时,本级预算有无擅自调整及变更情况;(3)依法征收应收的各项税收收入,国有资产收益、基金和专项收入等是否足额、及时征收入库;(4)政府及部门依照有关法律、法规和财政管理体制,办理财政转移支付的情况;(5)上级返还或者补助的专款及国债资金的使用情况;(6)本级重要预算单位年度预算执行情况和有关本级预算支出的重大建设项目执行情况;(7)为实现预算采取的各项措施和人大批准预算决议的落实情况;(8)在预算执行监督过程中,人大常委会主任会议认为必要时,可以要求政府责成本级审计部门进行专项审计,并将审计报告报送人大常委会;(9)在本级预算执行过程中,有关部门应按照要求,及时向财经委提交有关情况和资料。诸如对部门批复的预算,预算收支执行情况,政府债务、社会保障基金、国有资本收益等执行情况。
上述法律法规作出规定,责成人大及其常委会必须依法对本级政府的预算编制、预算执行和预算管理进行有效监督。实践证明,人大及其常委会的管理和监督工作到位后,就可以从源头上对本级政府的公共权力进行有效约束,这包括对本级政府及其财政、税务和预算执行部门及单位,还包括通过部门预算向下转移支付的各类专项资金的约束;就可以使人代会上通过的预算在执行中,得到本级政府及其财政、税务和部门及单位的有效执行,有效避免因预算较粗和有些地方领导和部门法制意识不强,追加追减预算或随意调整预算行为的发生;就可以较好地发挥各类财政专项资金的经济效益和社会效益,促进全区社会经济健康有序和谐的发展和人民群众生活水平的稳步提高。
三、关于深化政府财政审计对策与方法的思考
(一)在财政审计系统论理念下,不断深化本级预算执行情况审计。
1.在财政审计系统论理念下,不断深化本级预算执行审计。以政府公共财政收支真实性审计为基础,以促进建立规范、科学的政府公共财政政策框架体系为目标,以约束公权力和规范财税管理为重点,以提高财政资金使用效益为出发点,以现代审计技术和方法为手段,不断深化预算执行审计。本级预算执行审计重点:(1)对财政部门具体组织预算执行审计的重点,主要包括:①以本级人民代表大会上审查通过的本年度政府预算作为预算执行审计的依据,全面核实本年度内预算收支的执行情况。②审计本级预算的批复是否按时限要求足额批复部门;年度预算执行中或年终办理的追加预算是否经过人大及其常务委员会批准;上级财政对下级财政各项转移支付资金在安排和使用上是否符合本级人大及其常务委员会和政府的要求,以及是否以规范化、公式化的转移支付制度对下级政府财政进行支付,以不断完善本级政府公共财政体制政策。③审计财政部门组织的非税收入是否足额入库,有无隐瞒、转移。④审计各类项目专项资金的分配是否按政策规定及时足额下达拨付。⑤审计上级财政与下级财政之间的结算情况,重点核实结算项目、基础数据和文件依据是否真实、准确。⑥审计本级年终预算收支平衡和资金情况。⑦审计部门预算是否按照现行的预算管理模式,在摸清部门现有公共资源、科学界定定员定额标准和全部反映财政财务收支活动的基础上编制部门综合预算;政府采购预算的编制、批复是否科学、及时;国库集中支付制度的执行情况。⑧审计政府预算的完整性问题。审计本年度政府的所有财政收支是否都纳入了公共财政的管理范围内。一是审计政府预算体系的完整性,包括:一般预算、基金预算、国有资本经营预算、社保预算、债务预算。二是审计各分类预算的完整性,要通过审计逐步消除一般性预算承担较多功能,导致公共服务预算与国有资本经营预算、社保预算关系不清问题。三是审计预算在执行中追加追减问题,要通过审计规范政府预算执行行为,维护预算执行的严肃性。四是审计预算完整性还要重点评价政府对预算的控制、调节各类财政性资金的流向和流量是否有效。⑨审计政府预决算真实性问题,要通过审计逐步推动本级政府财政预决算如实向同级人大报告,真正体现被监督关系。⑩要通过审计对本级预算执行情况的结果进行规范和基本判断,来对本年度本级预算编制的科学性、合理性、规范性和完整性存在的问题提出审计意见和建议。一是审计预算编制存在的问题,要通过审计消除本级预算编制不够完整、不够科学和执行率低、年底大量资金结余等问题。二是要通过审计消除本级预算执行中预算项目打捆、预算项目预留机动并作再次分配、影响预算项目进度和资金效益等问题。三是审计本级预算基本支出中公用经费标准和定额问题。四是审计要对本级预算决策效益进行剖析。重点对经济效益与社会效益是否有效统一进行分析,审计分析的标准是:本级预算决策的经济效益是财政资金的耗费与经济成果的对比关系,而社会效益则是财政资金的耗费与社会效果的对比关系,在政府预算决策中处理好这对关系是政府预算的基本目标和要求;重点对宏观效益与微观效益是否有效统一进行分析,审计分析的标准是:宏观效益是通过公共支出总量和结构的安排与调整所产生的国民经济和社会发展全局的整体利益、长远利益的经济效果,而微观效益则是公共项目所带来的具体经济效果,在政府预算决策中处理好这对关系是政府预算的有机统一要求;重点对直接效益与间接效益是否有效统一进行分析,审计分析的标准是:政府预算决策是多层次的,既表现为直接的、有形的、可用货币度量的效益,又有表现为间接的、无法用货币度量的效益,在政府预算决策中处理好这对关系是政府预算的实现方式和政策导向。(11)审计政府财政资金安全性问题。政府债务安全是财政资金安全的重要组成内容,通过审计要揭示其风险度和反映其在财政政策实施中所发挥应有的作用等情况。(12)审计政府转移支付政策问题。一是审计政府转移支付结构问题。要通过审计促进转移支付资金结构的调整,主要是提高一般性转移支付资金的比重,降低专项转移支付资金的比重。二是审计政府专项转移支付政策效果问题。要通过审计对政府专项转移支付设立的项目,资金的分配、管理和使用是否实现了目标进行审计和绩效分析。三是审计与政府主体功能区划建设相配套的转移支付制度设计存在的问题。四是审计事权与财权匹配的问题。通过审计对转移支付政策中存在事权与财权不相匹配的问题进行规范。(13)审计公共财政支出结构优化问题。审计财政资金分配是否体现出了政府政策、产业结构调整和实现基本公共财政服务均等化等要求。(14)审计要对其内部控制制度的健全性、有效性和效果性进行测评(本级财政部门内部控制制度测评表1-8表、本级财政部门具体组织预算审计框图和本级国库集中支付系统操作流程审计框图)。(2)对税务部门审计重点。主要包括:①审计全年度税费计划是否按税种、项目编制或核定的单位及费率和金额等进行编制,有无自行调增调减税费计划。②审计要对地税部门执行税收征管法是否严格,各项税收征收是否足额、及时,有无影响本级财政收入的情况,社会保险费等的征缴和缴纳是否到位等进行审计。③审计要对税费超收或短收的原因进行剖析,提出审计针对性建议。④审计要通过地税全系统综合征收管理信息系统,加大对全区税费征收、税费管理、税费稽查、税费服务和税费核算的审计力度,为政府掌握财政收入结构和质量提供决策依据。⑤审计要对税收公平和效率原则的执行情况进行剖析,审计分析判断的标准是:对税收公平主要是分析衡量税收公平与否的标准是受益原则和支付能力原则,受益原则以纳税人从政府所提供的服务中获得效益的多少作为判定其税务大小的标准,支付能力原则则是以纳税人的纳税能力作为判定其税务大小的标准:对税收效率原则主要是分析税收的经济效率原则和税收本身的效率原则,税收的经济效率原则主要是分析其对社会资源配置和经济机制运行的影响状况,其检验标准在于税收的额外负担最小化和额外效益最大化,而税收本身的效率原则则是分析税务部门行政管理方面的效率情况,其检验标准在于税收成本占税收收入的比重。⑥审计要对其内部控制制度进行测评(本级地税部门内部控制制度测评表1-5和本级地税部门组织税费计划情况审计框图)。(3)对国库审计重点。主要是:审计预算收入的收纳、划分、拨付和退库的情况,有无监管不到位延压库款和审核不严造成混库,有无不严格履行职责违规办理退库流失收入情况,以及在支持政府财政政策改革过程中应该提供的现代信息技术手段和服务质量的情况。(4)对部门预算执行审计的重点。主要包括:①审计部门预算的编制是否严格按政府编报部门预算的要求办理,支出定员定额是否科学、合理,是否按照本年度政府收支分类的规定进行编制。②审计部门是否按规定及时向下批复预算,有无不按法律规定自行调整预算和未按进度足额拨付专项资金;③审计部门有无挤占挪用专项资金;④审计部门是否执行收支两条线的规定;⑤核实专项资金的使用效益情况。⑥按照人大审查监督预算办法的规定,对部门决算实行审签制度。(5)对财政各类专项资金审计重点。主要是:审计财政专项资金在分配、管理和使用情况,以及发挥经济效益和社会效益的情况,通过审计促进和协助有关部门建立起各类专项资金支出效益的标准和评价体系。
2.在财政审计系统论理念下,努力实现本级预算执行审计总体目标。本级预算执行审计总体目标是一个揭露问题、规范管理、促进改革和提高效益的多元化目标。揭露违法违规问题和查错纠弊是审计的基本职能;完善、健全和执行好政府财税等政策是审计的建设性职能:促进政府财税等政策和管理发挥最大效益和效能是审计的根本目标。审计机关要处理好这三者之间的关系:(1)审计机关的基本职能就是揭露和反映问题,以充分体现审计的独立性和威慑性;(2)审计机关的宏观和管理职能就是要在国家治理的层面上发挥建设性作用,以促进政府财税等政策的健全、完善和有效执行;(3)审计机关的最终职能就是促进政府各项政策和管理发挥出最大经济和社会效益,这是审计的根本目标。上述目标之间是一个递进关系,审计机关要在一定时期、一定范围和一定项目中处理好这三者之间的关系。
3.在财政审计系统论理念下,不断深化本级预算执行审计的思路。(1)审计机关要从审计的本质和审计免疫系统功能的视角,来提升审计成果的质量。(2)审计机关要创新审计理念和技术与方法。审计机关要在财政审计中把握好被审计事项的整体,突出审计事项的个体,做到被审计事项整体和个体的有效结合。审计机关要广泛运用抽样方法,来提高审计结果的代表性和客观性。审计机关要创新审计技术与方法。(3)审计机关要创新审计方式。①审计机关财政审计要以本级政府财政整体为对象,以实现与财政财务收支相关的各个审计项目的有机结合为目标。②审计机关要整合资源,将上下级审计机关和同级审计机关各部门的资源整合在一起,以实现审计资源共享的目的。③审计机关要整合审计成果,将审计各方面的成果有机的整合在一起,以满足剖析财政管理和执行中存在的较深层次问题,充分发挥审计机关的整体效能和建设性作用。(4)审计机关财政审计要准确定位。具体有:①宏观性。审计机关财政审计要站在宏观和大局层面上思考问题;②前瞻性。审计机关财政审计要看得远,能准确把握③政府财税政策改革和发展的方向;③全面性。审计机关财政审计要综合考虑各方面因素,做到既要考虑个别问题或者某方面的因素,又要考虑问题的共性或者综合因素;④规律性。审计机关财政审计要做到符合法律和政府财政管理规律性的要求;⑤建设性。审计机关财政审计提出的审计意见和建议要有针对性和操作性,要努力将其转化为具体的制度或者法律规定。
4.在人大及其常务委员会的要求下,审计机关要积极推行部门决算审签制度。在本级预算执行审计中,对部门决算实行审签制度是人大的要求和政府绩效审计的需求。为此,审计机关要加大部门决算审签力度。(1)部门决算审签是审计机关对预算部门所编制会计报表的真实性和合法性进行的审计。对预算部门财政财务收支的真实性进行审计,重点检查部门会计记录是否真实、完整地反映了部门的财政财务收支活动;对预算部门财政财务收支的合法性进行审计,重点检查部门的财政财务收支活动是否符合人大及其常务委员会审议通过和批复的预算及其部门预算的要求。其均以决算报表为载体,系决策报表审签的主要内容。(2)部门决算审签是审计机关对预算部门编制的决算草表发表整体意见的审计。审计机关通过采用包括审计风险评价、内部控制测评、抽样技术等技术与方法,对预算部门财政财务收支进行审计,之后根据审计结果对其本年度会计报表发表意见。(3)部门决算审签是审计机关对预算部门财政财务收支执行情况的审计。审计机关通过对照部门预算检查其财政财务收支的真实性和合法性,进而检查预算部门所编制的预算是否科学、合理和规范、财政财务活动和项目建设等情况是否取得了预期的经济效益和社会效果,此前提条件是其会计报表提供的数据和内容要真实、合法和完整,在此基础上审计机关对其经济数据进行系统比较分析,从而得出经济效益结果。(4)审计机关对部门决算进行审签可以缩短审计现场实施时间,减少审计成本,提高审计效率。
5.在政府公共财政收支分类政策下,审计机关财政审计要积极推动这一政策的有效实施。因为,政府公共财政收支分类政策得到有效执行,可深化本级预算执行审计。(1)这一政策可使审计机关财政审计有效履行绩效职责。审计机关通过审计政府收支分类体系可对每项支出进行较为准确的定位和跟踪,以获得比较全面、真实的评价信息和依据,也可通过审计支出功能分类科目,分析财政支出的构成比例,评价政府公共政策执行情况,还可通过审计支出经济分类科目,对政府支出的具体用途通过部门间横向对比和部门内部纵向对比的效能考评指标,来评价政府部门绩效。(2)这一政策可使审计机关财政审计改进审计方法。实行政府公共预算收支政策后,因财政总预算会计与部门预算在核算和反映上,实现了与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合,由此可对每项支出进行部门属性、功能属性、经济属性等多种定位,使总预算会计与部门预算具有很强的联用性。通过审计可审查部门预算所取得的数据资料,直接与总预算会计的数据资料进行对照,发现资金使用差异和去向,跟踪到各个资金使用单位,这有利于扩大审计的广度和深度。(3)这一政策可使审计机关财政审计进行较为准确地宏观分析。通过审计政府公共预算收支体系,可对本年度公共收入结构进行分析,即从收入总量、收入构成、收入增减变化和影响因素等入手,综合评价经济运行质量、财政潜在风险、持续增长能力,由此提出改善经济结构、合理规划产业布局、增强可持续发展能力的宏观政策建议。同时,通过审计还要对政府公共财政支出结构进行分析,促使政府调整公共财政支出重点,以满足基本公共服务均等化需求。
(二)在《宪法》及《审计法》的规定下,审计机关要加大对下级政府财政预决算审计的力度。
以维护国家政令统一、促进下级政府公共财税政策改革、财政资金安全、提高资金使用效益和扩大领导干部经济责任范围为目标,不断加大对下级政府财政决算的审计力度。
1.审计机关对下级政府进行财政决算审计是保持审计监督独立性和约束公共权力的有效手段。财政决算审计是上级审计机关代表上级政府对下级政府财政决算进行的审计,其监督层次较高,能够体现审计监督独立性和对公共权力进行有效监督。
2.审计机关对下级政府财政决算审计的处理处罚力度是本级预算执行审计处理处罚力度所不及的,它对下级政府财政管理中的不规范行为的威慑力很大。
3.审计机关对下级政府财政决算进行审计,可以督促下级政府重视本级预算执行审计所查问题的处理处罚结果及纠正情况,这对于规范政府财政行为和促进本级预算执行审计上台阶十分有利。审计机关对下级政府财政决算审计要重点审计政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性和政府基本公共财政服务均等化等方面,以揭示政府和财税等部门在本年度内执行政府预算收支过程中的不合法、不合规和不合理的等行为,并从体制、机制和制度层面上分析问题产生的原因,提出针对性、操作性和建设性比较强的审计意见和建议。
4.审计机关对下级政府财政决算审计要与领导干部经济责任审计有机结合,做到同计划、同目标、同重点、同组织和成果互用。此外,还要积极推进政府公共财政政策改革到位和下级政府的财政审计工作,以达到共同实现政府公共财政的综合目标。
(三)在绩效审计等理念下,审计机关要突出审计调查的重要作用。
审计机关在对本级预算执行审计和下级政府财政预决算审计进行审计的同时,要加大对影响本级政府财政经济发展具有普遍性、宏观性和效益性问题进行审计调查的力度,为政府决策提供依据。
1.审计机关可对全范围内存在的普遍性问题进行审计调查。按照政府工作要求,对财政经济运行中存在的突出问题,选择其中一至二项开展全范围内的审计调查,诸如财政虚收虚支、基本公共服务水平、政府债务、低保资金发放标准和参保范围、节能减排、环保和就业等问题。因此,审计机关在对本级预算执行审计和下级政府财政预决算审计进行审计的同时,积极采用审计调查方式可使审计结果的深度、广度和力度得到最大化,可有效发挥审计机关的建设性作用。
2.审计机关可采用审计调查方式,对审计项目开展绩效情况的审计。按照审计署要求,在开展效益审计中要广泛运用审计调查这一手段,可以对各类审计项目中的效益情况进行系统分析,即通过定量定性结果分析,以准确评价审计项目的效益情况。
3.审计机关可采用审计调查方式,充分发挥审计免疫系统功能和建设性作用。审计调查具有宏观目的性强,作用突出、工作方式方法灵活等特点。通过审计调查可以对某一领域、某一行业、某一企业等的体制、机制、制度和管理进行较为全面的分析,找出原因和症结,提出针对性、操作性和针对性强的审计意见和建议,促其改进,以充分发挥审计免疫系统功能。同时,通过审计调查还可以发现经济社会发展中的一些带有倾向性、普遍性和苗头性的问题,并对其进行综合分析研究,摸清情况,及时向政府及有关部门提出解决问题的具体意见和建议,可以使审计机关站在较高的层面上发挥好建设性作用。
(四)在防范和控制审计风险和质量要求下,审计机关财政审计要严格执行国家审计准则和各类业务操作指南规范。
以国家审计准则和审计业务操作指南为依据,进一步规范审计机关财政审计。执行好国家审计准则和审计业务操作指南是审计机关保证财政审计质量和控制审计风险的前提条件。国家审计准则是审计机关及其审计人员履行法定审计职责的行为规范、执行审计业务的职业标准和评价审计质量的基本尺度,也是提高财政审计质量和规避财政审计风险的有效途径。
1.要编制好审计工作方案和审计实施方案,确定好审计目标、重要性水平的合理性、审计重点的适当性、审计方法的可操作性等方面的工作,做好审前的调查和资料库的建立工作。
2.要严格执行审计工作底稿和审计证据等规定,要认真领会、准确应用,同时要保留使用审计签证单这一经过审计实践证明是可用和有效的手段,并且要在财政审计中对问题人格化,以备日后经济责任审计时采用。同时,在审计中要严格执行审计证据所应当具备的适当性和充分性规定,适当性是对审计证据质量的衡量,即审计证据在支持审计结论方面具有的相关性和可靠性。相关性是指审计证据与审计事项及其具体审计目标之间具有实质性联系。可靠性事审计证据真实、可信。充分性是对审计证据数量的衡量。审计人员在评估存在重要问题的可能性和审计证据质量的基础上,决定应当获取审计证据的数量。审计证据形式包括书面证据、实物证据、视听或者电子数据资料、口头证据、鉴定结论和勘验笔录以及其他证据。特别是审计人员获取的电子证据应当包括与信息系统控制相关的配置参数、反映记录的电子数据等。采集被审计单位电子数据作为审计证据的,审计人员应当记录电子数据的采集和处理过程。此外,在审计全过程中,要严格执行审理复核规定,审计的各个环节都要把好审计质量。执行好以上规定,对防范和控制审计风险是非常必要的。
3.要执行好审计报告编写规定,审计机关要撰写好“同级审”的两个报告、各类综合报告和审计结果公告。此外,要按照审计业务操作指南,规范审计机关财政审计全过程。
(五)在充分利用现代信息技术与方法的条件下,审计机关要不断提高计算机审计能力。
前面已对此进行了一定述及,但在此有必要进行重述,要抓紧组建审计机关现代信息技术骨干队伍,加强计算机硬件建设和技能培训,积极应用并推广成熟的审计软件。
1.要抓紧制定计算机联网审计办法,积极探索与财政、税务、国库、社保等“计算机技术+制度建设”的联网审计模式,通过搭载政府网络或自建网络构筑与被审计单位联网审计平台,运用预警、监控、审计分析等功能软件,对政府资金的管理和使用实施全过程实时监控。同时,通过制定联网审计制度政策,逐步实现由数字式计算机审计、系统控制计算机审计向信息系统计算机审计发展的目标。
2.要根据审计机关财政审计的需要,采取多种形式加强对财政审计的领导和人员计算机审计软件应用的培训力度,要有针对性地选择审计软件,可采取先行试点,及时总结和完善后,再全面推开,使应用审计软件的审计人员真正掌握其要领,充分发挥其作用。同时,还要加大国内外财政审计计算机技术的应用交流力度,并借鉴国内外这方面的成功经验,为我所用。
3.要对目前被审计单位尚不能开展计算机审计的软件系统,要求其按照国务院办公厅有关利用计算机信息系统开展审计工作的规定,规范计算机审计环境。要积极争取条件,加快审计机关财政审计所需的计算机配置,特别是一些核心装备要达到标准和配置要求。同时,还要积极利用已经收集的财政审计对象的基本情况和历年来的审计情况,建立起财政审计对象背景资料数据库和法规检索数据库。
4.要充分利用现有审计人员的计算机审计技术和能力,加快组建财政审计计算机队伍,以一定群体的计算机技术和能力优势,带动整个财政审计计算机应用上台阶,以适应财政审计的需要。
(六)在国家治理环境下,积极稳妥地推行审计机关财政审计公告制度。
1.审计机关推行审计公告制度的必要性及作用。(1)于上世纪九十年代末,全国人大常委会将审计署代表中央政府所作的关于中央预算执行和其他财政支出的审计工作报告第一次向社会公布后,引起了社会各界和广大群众的强烈反映,这次公告标志着审计公告制度在我国开始试行。随后的十几年直到现在,审计署和大部分地方审计机关依照审计法的规定,先后将每年的审计工作报告、一些专项审计和审计调查结果向社会公布,引起了社会的普遍关注。审计公告是政府民主执政理念和推进民主法治建设的需要,也是坚持依法独立审计原则的需要。(2)审计监督应与社会、舆论、群众等相关监督紧密结合起来。监督应该是自下而上和自上而下的监督,这两种有效监督方式结合起来,就更会有作用、有力度和有成效。推行有效监督的前提是政务公开,也是社会、舆论、群众知情的前提,有了这个前提才能对权力部门和领导人进行有效监督,审计公告适应了这种社会需求。(3)审计公告是政府政务公开的重要内容,也是遏制腐败的前提和对公权力进行约束的环节,审计公告可以将行政监督与社会监督、舆论监督和群众监督等有效的结合在一起,这对推进政府民主与法治建设具有重要作用。
2.审计机关推行审计公告制度的内容与方式。审计机关依法实行公告制度,审计机关的审计结果、审计调查结果依法向社会公布。(1)内容包括:①被审计单位基本情况、审计评价意见、审计发现主要问题、审计处理处罚决定及意见和建议、被审计单位整改情况;②涉及国家秘密、商业秘密、审计中的事项、法律法规限制公开信息等不得公开;③审计机关公布审计结果应当指定专门机构统一办理,并履行相关程序与手续和批准。(2)方式包括:①在互联网站和公开的报刊上进行公告;②以具有规范、格式化和标准刊号的统一范本向社会公告;③在政府及其部门系统内将审计机关依法下达的规范文件进行通报;④在履行法定报批程序后,以新闻发布会的方式向社会进行公告;⑤其他公告。
审计机关推行上述审计公告制度,对不断推进政府民主与法治建设,促进政府决策科学化、民主化和规范化,政府进行绩效考评和责任追究相关责任人的责任,等等都是非常重要的。但同时,审计机关将被审计单位或对象的财政财务管理活动及其绩效情况公布于社会的同时,也将审计机关履行法定职责、审计队伍建设和审计廉政等情况公布于社会,这种工作模式对审计机关也是较大的挑战。因此,审计机关要在政府法治和治理环境下,必须做好这项工作。
编者注:作者文章中有13个“内控制度测评表”及“本级国库集中支付系统操作流程审计框图”,因版面原因略去。
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