云浮市云城区建设局 527300
摘要：“三规合一”的本质不是将三种规划变成一种规划，而是通过规划体制、工作目标、运行机制和技术标准等方面的协调，实现“三规”有效衔接，并在同一空间上达到规划目标和要求的统一，其在城市规划中的实施意义也在于此。
关键词：城市规划；三规合一；探究
在我国规划体系中，国民经济和社会发展规划（简称经规）、城市总体规划（简称城规）和土地利用总体规划（简称土规）是目前城市在社会经济发展、资源配置与保护方面发挥主导作用的三种规划类型，统称为“三规”。由于“三规”之间缺乏有效的衔接与协调，相互之间常发生冲突和“打架”，被业界戏称为“三分天下”或“三国演义”[1]。“三规”不协调导致城市土地资源浪费、建设项目落地难、行政效率低等突出问题，故从20世纪90年代起，主张“三规合一”的呼声日渐高涨，然而“三规”之间在法理基础、编制内容与标准、编制方式和工具、审批及实施机制等方面存在太多的差别，“合一”并非轻而易举和一帆风顺，历经20年时间，经过早期探索、试点推进、政策支持三个阶段后才取得初步成就。因此，本文对在城市规划中实施“三规合一”的概念、任务、意义、难点与融合对策进行了探讨。
1 “三规合一”的概念、任务与实施意义
1.1 “三规合一”的概念
“三规合一”就是使经规、城规和土规通过城市空间的衔接和协调，实现城市空间合理布局、土地资源有效配置的目标，达成土地集约节约利用、政府行政效能提高的目的[2]。从字面上理解，“三规合一”容易让人产生“三规”合而为一，变成一种规划的印象。这实际上是误解，“三规合一”不会取代原来的任何一种规划，故此有人建议将“三规合一”改称为“三规融合”或“三规统筹”，但“三规合一”既已约定俗成，就大可不必拘泥于文字术语了。
1.2 “三规合一”的任务
目前，“三规合一”的主要任务是在现有经济体制和法律框架之下，理顺“三规”在规划编制、实施管理过程中的各种关系，打通影响“三规”融合的各个环节，有效界定“三规”的管控边界，统一“三规”的技术内容，创新“三规”的反馈机制，通过信息化规划管理手段的应用，实现“三规”在各个层面、多个角度上的融合发展。
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1.3 实施“三规合一”的意义
空间规划是政府管理空间资源、合理利用土地、保护生态环境、改善民生质量和均衡区域发展的重要手段。“三规”不协调已严重影响规划手段作用的发挥，使空间管理效率下降，城市可持续发展能力受到限制。“三规合一”就是要明确“三规”空间管制的职责范围，使它们的管理目标和要求在同一空间上统一起来。对具体城市来说，一个城市不可能同时存在两个物理空间，既然只有一个空间就应当统一规划。通过“三规”融合，建立协同机制，明确事权边界，理顺空间规划秩序，增强调控合力，最终将提升城市资源利用效率、城市建设成效和城市治理水平，更好地实现城市可持续发展目标，这就是实施“三规合一”的意义所在。
2 “三规合一”实施难点与融合对策
2.1 “三规合一”实施难点
“三规合一”实施难点在于以下三个方面[3]：
一是空间发展规模不协调，包括“三规”衔接不好和城市发展规模预测不准。由于经规、城规和土规的编制和主管部门发改部门、建设部门和国土部门，没有就规划的事权范围进行明确划分，“三规”各成体系，又相互重叠，结果相互脱节，难以有效衔接。规划期限的差别——经规5年，土规15年，城规一般20年，也是造成衔接不畅的一个重要原因。由于预测人口规模时忽视人口流出，对经济快速增长的大中城市有预测价值，而对中小城市往往预测失准。人均用地标准以现状建设标准和气候分区用地标准为依据，难以反映建设用地需求与人多地少现状之间的矛盾以及新型城镇化的战略要求。
二是空间发展平台不统一。由于经规、城规和土规依据的法理基础《宪法》、《城乡规划法》和《土地管理法》，对规划调整的刚性和管理边界的要求不一致。土规将土地指标从上至下分解到底，调整幅度和频率都很小，显示最强的刚性；而经规随市场变化作出调整，显示最弱的刚性；而城规介于土规和经规之间，刚性居中。城规对空间资源的布局以“规划区”为边界，而土规和经规全域覆盖管理边界。“三规”空间管理范围的差异造成“规划区”之外的灰色空间区域，在规划监管和协调方面出现矛盾，使建设项目难以合法落地。
三是空间管制难实施。由于土规和城规采用分区管理方法，但两者在用地分类标准、数据来源方面有许多不一致的地方，难以统一划定管制分区。而经规的功能区划以行政边界为基础，这种分类方式和分区结果与土规和城规又有较大差别，导致“三规”管制内容的冲突。城规虽规定空间管制强制执行，但因实施主体不明确，造成规划执行时管制难以落实，特别是对非建设区内的建设行为的管制。与土规以用地指标调控和图斑管理作为管控手段，城规管理效力存在明显差距。
2.2 “三规合一”融合方式
目前，“三规合一”的融合主要有概念衔接、技术融合和体制创新三种方式。概念衔接是针对单个规划编制过程，借助部门合作及公众参与等形式，凝聚共识，实现“三规”概念的衔接，如2008年底河源市启动“三规合一”时提出一套技术标准、一个技术平台和一张图的思路，但这种基于概念衔接的融合方式，难以解决微观层面指标管控落地问题，可操作性不强。技术融合是通过梳理“三规”体系和技术内容，明确“三规”管控底线及其共同执行的一套法则，从而形成基于技术融合的“三规合一”，如2012年广州市启动上下联动、部门协作为主的“三上三下”协作流程，该做法操作性强，但规划编制权分散，实施过程中有再次不融合的可能。体制创新是通过对政府规划管理方式和组织架构的改革，整合行政机制，最终形成规划体制、机制融合的目的，如2010年云浮市启动“三规合一”时以“整合资源、提高效能、减少内耗”作为原则，成立规划编制委员会，推进规划统一管理，再由各部门分头实施，这种做法从权力源头上解决了“三规”不协调问题，但未形成部门联动协同机制，规划实施部门参与积极性不高。
2.3 “三规合一”未来发展之路
目前，“三规合一”通过各种方式的融合只能解决当前“三规”中的矛盾，长期的、深层次的矛盾必须有更高层次统筹和协调，即建立目标协同、平台协同、空间协同、政策协同机制，通过机制保障解决影响“三规合一”的长期性矛盾。目标协同是以新型城镇化作为导向，建立“三规”协同的目标体系。平台协同是通过全域统筹发展规模，建立共同管制平台。空间协同指“三规”管制内容的协调，建立“四区”管制体系和“两线”衔接机制，并提高管制手段的精细化和针对性。政策协同将从规划制定走向政策制定，使政策文件转化为共同行动纲领。
3 结语
“三规”不协调已成为困扰城市建设、发展和有效治理的严重症结，经过多年的探索和实践，“三规合一”在解决“三规”不协调问题方面发挥出了积极的作用，然而制约“三规”协同的深层次矛盾并未得到根本解决，所以今后仍需通过改革和创新来实现更大的突破。
参考文献：
[1] 张少康，罗勇.实现全面“三规合一”的综合路径探讨——广东省试点市的实践探索与启示[J].规划师，2015，31（2）：39-45.
[2] 朱江，邓木林，潘安.“三规合一”探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015，39（1）：41-47，97.
[3] 齐奕，杜雁，李启军，等.“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势[J].规划师，2015，31（2）：5-11.
论文作者:黄均庆
论文发表刊物:《基层建设》2016年7期
论文发表时间:2016/7/6
标签：管制论文; 空间论文; 城市论文; 机制论文; 边界论文; 不协调论文; 概念论文; 《基层建设》2016年7期论文;