黄土高原丘陵沟壑区土地资源配置的目标与机制，本文主要内容关键词为：黄土高原论文,沟壑论文,资源配置论文,丘陵论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文指出了在市场经济条件下，黄土高原丘陵沟壑区土地资源配置中存在着宏观目标与微观目标的错位现象，分析了产生错位的原因，并提出了建立利益协调机制的理论依据及政策建议。
关键词 黄土高原 土地资源配置
随着黄土高原土地利用技术的日趋成熟和应用，先后涌现出了花岔、高泉沟等一批综合治理的样板，展示了黄土高原综合治理的美好前景。但不可否认，在黄土高原许多地方还存在着忽视水土资源综合治理的情况，一些地方出现了边治理边破坏、甚至破坏大于治理的不正常现象，使得以土地资源合理配置为目标的综合治理工作面临严峻的挑战。所有这些超越技术范畴的现象，无不迫使我们对该地区土地资源的配置机制进行思考。
1 问题的症结：宏观目标与微观目标的借位
黄土高原丘陵沟壑区土地资源配置目标的错位是伴随着农村经济体制的改革而产生的。在计划经济时期，黄土高原地区和全国一样，农村微观经济目标及土地资源配置被严格约束在国家的宏观指令性计划之内，与宏观政策保持着高度的一致。基层每年都将按从中央到地方层层下达的用地计划来安排各种作物的播种面积、植树种草面积及农田基建任务等。在这种体制下，农民所关心的是计划落实及任务指标的完成情况，微观目标与宏观目标是一致的。
土地资源的行政配置方式对落实宏观经济目标，直接控制农业发展的规模与速度十分有效，但排斥了农村微观经济主动配置的可能性。导致资源配置效率十分低下，因而我们选择了市场配置资源的道路。而当中国农村经济体制逐步转入市场经济轨道后，农民变成了相对独立的经营者，随着这一微观经营主体地位的确立，黄土高原地区土地资源的配置主体也发生了变化，即由国家指令性配置向农民自主配置转移，土地资源配置效率也相应提高。但是，由于旧的体制逐步失灵而新的体制还很不完善，不可避免地出现了宏观目标与微观目标的错位。
1.1 宏观目标
国家在黄土高原土地资源配置上，强调以生态效益为主，通过增加林草用地比例，促进农林牧协调发展，生态、社会、经济效益共同提高。黄土高原之所以受世人瞩目，主要是被称为“动脉大出血”的严重水土流失而形成的“黄患”。据测算，每年从黄土高原泻入黄河的泥沙达16亿t，由此造成了黄河下游河段的严重淤积，平均十年淤高1m，下游河堤每十年就得加高一次，这样不仅造成了人力、财力、物力的巨大耗费，而且许多河段的“悬河”成为威胁人民生命财产的隐患。国家作为公众利益的代表，从宏观出发，提出了根治黄河的伟大战略决策，开始了对黄土高原的综合治理。
黄土高原丘陵沟壑区的面积约为24.7万km[2]，占黄土高原地区总面积62.4万km[2]的39.2%。由于该区丘陵起伏，沟壑纵横的地貌特征，加上降水少而常以暴雨形式出现的降水特征，使此区成为我国生态环境恶化、水土流失严重的区域，亦被国家列为实施综合治理的重点治理区域。在技术上，以小流域为单元，实行陡坡地退耕还林还草，荒山荒坡以工程措施为先导，大力植树种草被认为是控制水土流失的有效途径。宏观上因而确立了控制水土流失，以提高生态效益为主要目标，在此基础上努力提高土地资源利用效率和经济效益的黄土高原土地资源配置目标。
1.2 微观目标
在微观层次上，农户经济作为微观利益主体，在土地资源配置上总是把追求当前经济效益列在优先选择的地位，生态效益无法保障。由于黄土高原大部分地区仍处于半自给生产方式中，农民在土地利用上表现为双重倾向：一方面以一定的粮食面积保证自身口粮需求；另一方面是搞多种经营，主要是经济作物，林草地仅限于经济林和农田种草等收益相对较高的用途，以期提高资源配置的经济效益。兼有水保效益的荒山、陡坡地的林草培育及工程治理措施，因经济效益低微而很少顾及。
从土地资源配置的宏观目标与微观目标对比中，我们发现，在微观层次上，生态目标被“忽视”了。
2 目标错位的经济原因
这种“忽视”不是偶然的，在其背后隐藏着深刻的缘于社会经济原则的必然性。无论从时间上还是空间上，对于生态目标的追求都不应该是黄土高原水土流失区人民的全部责任。
从时间上讲，水土流失在本区已有相当长的时间，其中有气候变迁等自然因素，更有政治、经济、技术等社会因素长期作用的历史渊源。这种历史“欠债”是长期积累形成的，是不应当仅仅由处于水土流失区的当代人偿还的；另一方面，控制水土流失，保护土地资源的永续利用是造福子孙后代的千秋大业，应当是全社会共同的道德追求，也不应只成为黄土高原水土流失区人民的义务。
从空间上讲，以水土保持为目的的土地资源利用方式不只是对本区土地资源的持续利用有益，更重要的是它减少了泻入黄河的泥沙，也就降低了下游区的清淤费用——治理成果具有外溢性。这种土地资源利用方式的受益者已经超出了治理区而造福于下游的广大居民，具有一定的公益性质。
3 实行宏观调控的必要性与措施
生态效益与经济效益的矛盾实际上是生态效益的生产者与受益者之间的利益分配问题。市场经济条件下，作为利润追求者的农户有权利而且也只能按照利润最大化原则来合理使用土地资源，他们不会自觉自愿，也没有全部义务来解决提高生态效益这种具有“外部经济效果”的问题，除非他们从水土流失治理中得到等于或者大于现行土地资源配置的即得收益。很显然，政府必须采取一定的措施，从宏观上建立一种利益协调机制来调动黄土高原丘陵沟壑区人民治理水土流失的积极性，引导微观土地资源配置目标与宏观目标相一致。我们认为应从经济诱导、政策保障、法规约束等几个方面着手予以协调。
3.1 经济诱导机制
（1）对于农民不能直接受益的用地措施，如陡坡地的水保工程和林草建设、部分区域的封山育草等应采取现金或实物的形式给予补贴，这种补贴可通过一些有效形式如户包小流域治理等得以实现。
（2）对于受益主体明确，但由于投入回报周期长而造成暂时性收入下降的用地项目，如用材林、薪炭林、梯田和集水工程等，应采取政府周转金或银行低息贷款方式，并由财政提供贴息与担保，也可以在投资回收期间采用酌情减免税的办法予以激励。
（3）对于效益较好，但技术要求相对较高的用地方式，如果树栽培，应通过有关的农业技术服务机构，以技术培训和咨询等技术投入方式积极加以引导。
3.2 政策保障机制
一方面通过完善和稳定土地政策，允许承包地使用权有偿转移，使农民对于土地中长期投入的收益权得到保障，以杜绝竭泽而渔的短期化行为，保证土地资源的持续利用。一些地方拍卖“五荒地”让农民长期开发治理的作法，为我们提供了有益的启示。另一方面要加强村社组织建设，健全其管理与服务功能，以协调和组织小流域综合治理项目的实施与正常运行。
3.3 法规约束机制
加强生态保护法规的执法力度，对于以破坏土地资源为代价而追逐利润的行为予以处罚。如对滥垦、滥伐、滥牧等掠夺性的用地行为，应通过强制收取资源恢复费用等方式加以制止；对于肆意破坏水保工程及其它治理措施者，要依法予以惩治，以巩固和维护治理成果。
4 有关土地资源合理利用的政策建议
4.1 强化治理经费投入，保证利益协调机制的顺利运行
宏观上讲，对于黄土高原的治理在经济上是极合算的。专家测算，如果能治好黄河上游四片水土流失严重地区，就能减少黄土高原下泻泥沙的一半，河道就不会再淤高，清淤费用就会逐步减少。因此，有关机构要在加强在黄土高原治理投资强度的同时，调整投资方向，把投入重点放在上游水土流失区的治理上，变下游淤积区的被动应战为上游流失区的主动出击，采取治本的办法使黄土高原治理走入良性循环的轨道。对于治理经费的筹措，要在努力开拓国内多层次、多形式筹集渠道的同时，积极争取国际援助，许多国际机构和发达国家愿意为发展中国家的资源保护提供援助。
4.2 控制人口数量
人不仅是黄土高原经济系统的生产者，同时还是生态意义上的消费者。过快的人口增长必然要以过度的土地资源消耗为代价，加剧人口与生态环境的矛盾。在黄土高原丘陵沟壑区一些自然条件较差的地方，农民毁草垦荒、过度用地并不完全是出于对经济利益的追求，而仅仅是一种本能的谋生手段。因此要把控制该区人口数量放在一个极其重要的位置，常抓不懈。
4.3 对黄土高原的全面治理应及早进行
现阶段黄土高原地区的农村经济普遍尚不发达，人力资源相对丰富，劳动力成本相对较低，应抓住这一有利时机，把农村的剩余劳动力引导到黄土高原综合治理之中去，在迅速改变黄土高原面貌的同时，增加农民收入，促进黄河流域经济的整体发展。
Objectives and Mechanism of Land－Resources Allocation in Hilly ＆ Gully Area of the Loess Plateau
Zhang Dongwei
(Dryland Farming Institute,Gansu Academy of Agri-Sciences,Lanzhou 730070)
Abstract Unfitnesses between macro-& micro-objectives on land reso-urces allocation in hilly & gully area in the Loess Plateau are pointedout in this paper.The reason is analysed.Theoretical basis and sugge-stion in policy for establishing benefit-coordinatiou mechanism are also put forward by the author.
Key words the Loess Plateau land resources allocation