略论中国民族政策体系，本文主要内容关键词为：民族政策论文,中国论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党在领导中国各族人民进行反帝、反封建，争取中华民族独立和实现各民族翻身解放、团结进步、发展繁荣的伟大实践中，把马列主义的普遍原理同中国革命和建设的具体实践相结合，创立了殖民地、半殖民地人民进行民主革命和建设多民族统一的社会主义国家的政策总体系。同时，也包括一整套解决中国民族问题的民族政策体系。这一体系在以毛泽东为首的中国共产党第一代领导集体和以邓小平同志为代表的中国共产党第二代领导集体所进行的革命和建设中创立和形成，以江泽民为核心的中国共产党第三代领导集体，根据新的历史时期的特点和实践，使之更加丰富和完善，现已成为一个较为完整严密的科学的政策体系。
中国民族政策体系的建立和完善，既是一个理论性问题，又是一个摆在执政党——中国共产党面前的实践性很强的重大课题。因此，什么是中国民族政策体系？它在国家总政策体系中的地位如何？研究中国民族政策体系的意义何在？中国民族政策体系的结构和特点如何？均需进行深入的研究和确切的定位。
一、民族政策体系概念
中国民族政策体系的模式和内容，是中国共产党根据马列主义关于民族问题的普遍原理，结合我国的具体情况，本着保障少数民族平等权利，维护民族团结和祖国统一，促进各民族共同繁荣的原则而形成和制定的，受到了各民族的衷心拥护，并在实践中取得了举世瞩目的成就。
中国民族政策体系是中国国家总政策体系中的全部民族政策规范的总和。它是依照中国共产党制定的标准和原则划分并构成部门政策的合乎逻辑的独立整体。它属于国家总政策系统中的第二个层次的子系统。
中国民族政策的功能是调整和发展民族关系，但中国的民族关系十分复杂，涉及政治、经济、文化和社会生活的一切领域，因此，它必然受到各个不同政策部门的调整，成为这些政策部门的一部分内容。当然，其中每个部门都不是也不可能全面调整民族关系，而只是在特定的范围之内，在各个政策专有的任务之内调整民族关系，或者说调整民族关系的某一个侧面。即中国范围内各个政策部门调整民族关系的政策规范之总和，便构成了中国民族政策的体系。
从系统论角度或从民族法律体系的立法方面考察，中国民族政策体系是一项民族法制系统工程。既是一个严密的体系，又是一个独立的逻辑统一体。历史和社会的发展为构筑、建造和完善这个体系的科学性和完整性，提供了一定的客观因素：（1）中国是一个多民族的大家庭， 新型的社会主义民族关系已经确立。用法律性的民族政策调节民族关系和正确处理民族问题，是一个法制国家的必然要求。（2 ）我国所有现行的民族法律、法规已形成了民族政策体系的基础，现行宪法、法律和法规所反映的全部民族政策规范，成为建造民族政策体系的基本组成部分，并依照一定的层次结构和联系，形成了中国民族政策的实体内容。（3）我国的社会主义民主与法制建设在不断加强和完善， 在国家法制统一性原则下，民族政策合乎逻辑的结构和整体，在形成之后不断地发展和完善。
中国民族政策体系就其性质而言，具有以下特点：（1 ）它是马列主义民族理论与中国民族问题实际相结合，独具中国特色的民族政策体系。（2 ）它是中国民主革命和社会主义建设实践经验的科学总结和概括。（3）它是中国共产党的创造与实践。（4）它是中国现行总政策的重要组成部分，并充满生机和活力，在今后的实践中将不断发展和完善。
二、研究民族政策体系的意义
本世纪初，中国共产党的诞生，中国的阶级关系对比和政治形势发生了巨大变化。中国民族政策的制定和执行由此出现了一个新的历史阶段。中国共产党遵循马克思主义民族观中民族平等的原则，摒弃历代反动统治阶级的反动民族政策，不仅宣布国内各民族一律平等，而且还比当时资产阶级所宣称的民族平等具有更彻底的内容，即：（1 ）主张一切民族的平等；（2）各民族在一切权利上完全平等；（3）把民族平等的实现寄托于无产阶级社会主义革命的胜利；（4 ）在无产阶级掌握政权的国家里，要求原先处在压迫或统治地位的民族的无产阶级，不仅要遵守形式上的民族平等，而且要采取各种措施，照顾、帮助，直至牺牲自己的某些利益去保证和实现少数民族的平等权利。正是在这个根本原则的指导下，中国共产党进行了在湘、鄂、赣苏区和陕甘宁边区的革命根据地制定和执行一系列民族政策的实践。
中华人民共和国成立后，为了正确解决中国的民族问题，建立、巩固和发展社会主义新型民族关系，中国共产党和中华人民共和国政府根据中国国情，采取以民族区域自治为基本政策，制定和执行了民族识别，社会改革，保障散居少数民族平等权利，大力培养和使用少数民族干部，以及少数民族统战、经济、人口、教育、科技、文化、语言文字、风俗习惯、宗教信仰等一系列较为成熟且趋于完整体系的民族政策，为我们深入考察当今中国民族政策体系提供了内容丰富、结构完整、门类齐全的研究对象。同时，也赋予了考察和研究中国民族政策体系的重大意义。
从其重要性和必要性来说，中国共产党和中华人民共和国政府始终把制定和执行保障少数民族平等权利，维护民族团结和祖国统一，促进各民族共同繁荣的政策，当做正确解决中国民族问题的主要工作。
从国家制定总政策的角度考察，民族政策体系的建立和健全是国家总政策体系的一项重要内容，它不仅关系到执行国家总政策的全面实践，也是中国民族政策制定成果的目标和民族立法工作的体现。它是衡量一个多民族国家民主与法制建设状况的客观标准之一。
从政策代表全国各族人民共同意志的角度来考察，建立和完善民族政策体系，符合全国各族人民的共同心愿，特别是少数民族和民族地区，在现今建立社会主义市场经济体制的环境下，其愿望尤为强烈。
从现行的全部民族政策规范角度考察，新中国的一系列民族政策，为建立和完善完整的民族政策体系，提供了良好的基础。特别是中国共产党十一届三中全会以来，民族政策体系在原有基础上不断充实完善。这是中国正确处理民族问题和民主与法制建设上取得的重大进步，也反映了中国社会发展的必然要求和历史趋势。
从理论上考察，民族政策作为部门性政策和政策学部分成为社会科学分支学科已取得共识。
三、民族政策体系结构
中国民族政策体系，体现了中国民族的特点，其体系结构则体现出中国民族法制特征。
中国民族政策体系结构可分为四个层次。第一，《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》所规定的调整民族关系、正确解决中国民族问题的基本原则和基本制度。这是中国民族政策体系的总纲或者说是精髓和首脑。第二，贯彻党章和宪法规定的基本原则和基本制度的基本政策法律，即《民族区域自治法》。这是中国民族政策体系中的主干。第三，党和国家各领域全国性政策法律中涉及民族关系的内容。这是中国民族政策体系的支柱。第四，民族自治地方的自治条例和单行条例，有关地区和部门处理民族关系问题的政策、法令、法规。这是中国民族政策体系中的基础。此外，还可从内容、法律地位和地域方面划分。为方便和形象地把握民族政策体系结构，我们采取层次划分方法简述其体系结构。
第一层次——民族政策体系的首脑与精髓，即：《中国共产党章程》确立的中国民族政策的基本原则：维护和发展国内各民族的平等、团结、互助关系，坚持实行和不断完善民族区域自治制度，积极培养、选拔少数民族干部，帮助各少数民族地区发展经济、文化，实现各民族的共同繁荣和全面进步。概括起来主要有：国家统一的原则；民族平等的原则；实事求是，重视民族特殊性的原则；民族团结互助的原则；各民族共同繁荣的原则。
《中华人民共和国宪法》规定了中国民族政策的基本准则：中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。由此可见：
1.宪法肯定了全国各族人民的伟大历史功绩；
2.宪法正确地规定了有利于民族团结的国家结构形式；
3.宪法坚决保障少数民族的平等权利；
4.宪法规定了实现各民族共同繁荣的任务；
5.宪法规定了保障少数民族的权利和利益是各级国家机关的重要职责；
6.宪法规定维护国家统一和民族团结是公民的义务。
第二层次——民族政策体系的主干，即：民族区域自治政策。
1.民族区域自治的概念。
民族区域自治政策是解决中国民族问题的基本政策。其概念为：在中华人民共和国领土范围内，在中央的集中统一领导下，遵循宪法规定的总原则，在少数民族聚居地区，建立自治地方，设立自治机关，由少数民族行使自主权，当家做主，管理本地区本民族内部事务。民族自治地方同全国其他行政区域一样，都是中华人民共和国行政区域的一部分，是国家的一个不可分离的部分。民族区域自治的基本精神是实行民族平等、合作和团结，在祖国的大家庭内实现各民族共同繁荣。中国实行区域自治政策是依据和运用马克思列宁主义基本理论，结合中国民族问题的实际所作出的抉择。
2.建立民族自治地方和组成自治机关。
实行民族区域自治，首先要建立民族自治地方。民族自治地方的建立，包含着民族组成、区域界线、行政地位、内部关系、上下关系和名称等问题。民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县（旗）的人民代表大会和人民政府。它的建立和组织，必须依照宪法和民族区域自治法的规定办事，必须实行民主集中制和人民代表大会制的基本原则，必须服从上级国家机关的领导。
3.自治机关自治权利。
自治机关的自治权，是指自治机关管理本民族内部地方性事务的自主权。其内容广泛，归纳起来主要有：（1）依照当地民族的政治、 经济和文化特点，制定自治条例和单行条例的立法权。（2 ）上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级机关批准，变通执行或者停止执行权。（3 ）使用民族语言文字权。（4）人事管理权。（5）经济管理权（6 ）财政管理权。（7）教育管理权。（8）文化管理权。（9 ）组织公安部队权。（10）自然资源管理、保护和开发权。（11）保障少数民族保持或改革民族风俗习惯的自由权。（12）保障少数民族宗教信仰的自由权。
4.民族自治地方内的民族关系。
坚持民族平等原则是解决民族问题的最基本原则，是中国制定民族政策的理论依据，是贯彻民族区域自治政策始终的根本原则，也是民族自治地方处理民族关系的重要准则。政治上的平等权利是各民族首要的平等权利。各民族无论大小、发展程度高低，都是社会主义国家的主人，都享有平等行使管理国家事务和本地方事务的权利。
维护民族团结的原则是自治地方自治机关处理民族关系的准则。中国是社会主义国家，各民族根本利益是一致的，民族团结是中国民族关系的核心，也是经济建设事业取得胜利的重要保证。要实现民族团结，就必须从法律和政策上保证各民族的合法权益，尊重各民族的特点，禁止各种破坏民族团结、制造民族分裂的言论和行为。
坚持民族平等，维护民族团结，最实质的问题是促进各民族共同繁荣。实现各民族的共同繁荣，是民族自治地方自治机关的一项重要职责。
5.上级国家机关的领导和帮助。
上级国家机关对民族自治地方的领导主要内容是：根据实际情况进行领导，经常性地检查民族政策和有关法律的遵守和执行情况。
上级国家机关对自治地方帮助的职责是：（1 ）帮助自治地方培养民族干部和多种专业人才。这是保障少数民族参与管理国家大事，加速少数民族社会发展的重要措施。（2 ）帮助自治地方发展经济建设事业。我国的民族自治地方大多经济比较薄弱，要使经济建设事业迅速发展，离不开上级国家机关的财政、物资和技术上的帮助。（3 ）在财政上帮助民族自治地方。（4）帮助民族自治地方发展文化教育事业。
第三层次——民族政策的支柱，即：党和国家各领域全国性政策法律涉及民族关系的内容。这是由中国民族关系的特点所决定的。中国民族关系的一个显著特点是各民族在长期的历史发展中形成了交错杂居的状态，存在着相互依赖的密切关系，它们大体表现在政治生活、经济生活和文化生活的各个领域中。因此，在这些领域中起作用的许多全国性的专门政策法律，都必须要涉及民族问题，要调整各自范围内的民族关系。这些政策法律中有关民族问题的规定是构成我国民族政策体系的重要方面。
以往，人们比较重视在政治领域的政策制订和立法中调整民族关系，这是不全面的。随着改革开放和社会主义现代化建设向更深更广的方向发展，各民族共同繁荣的问题便突出出来。民族关系的基本状况，归根到底决定了各民族之间的经济关系。如果一个国家内的各民族之间在经济利益上发生矛盾而又不能及时妥善地解决，那就迟早要打破政治上各民族团结友好的外观。而且，因为开拓资源丰富的少数民族地区，发展少数民族地区的经济文化建设已经成为整个国民经济能否健康发展，振兴中华的伟大事业能否取得成功的重大问题。因此，全国性的经济和文化政策的制订和立法必须注意处理好各领域的民族问题，必须作出不违背民族平等、民族团结和各民族共同繁荣等原则的正确规定。
1.政治生活领域。
（1）少数民族社会改革政策。 新中国建国初期党和国家根据各少数民族社会特点，实行一系列不同的民主改革和社会主义改造政策。党的十一届三中全会以后，党和国家从少数民族和民族地区实际出发，制定实施了一系列适合其发展进步、改革开放的政策，并取得了巨大成就。
（2）民族识别政策。 这是新中国成立后为落实民族政策而进行的一项基本工作。我国的民族识别是以马列主义民族理论为指导，根据我国各民族实际，从民族集团的现实特征出发，进行综合考察和分析，科学地确定民族成分和民族名称，使国内各民族享受民族平等的各种权利。
（3）民族立法政策。 民族立法政策是国家立法政策的重要组成部分。主要是指最高国家权力机关制定有关民族问题的法律、法令；国家行政机关制定有关民族工作的法规；民族自治地方的人民代表根据宪法、民族区域自治法和民族自治地方的政治、经济、文化的特点，制定民族区域自治法的条例、实施细则的行动准则。
（4）国家机构组织中的民族政策。主要指：全国人民代表大会、 中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院等组织法的有关民族问题的政策。
（5）大力培养和使用少数民族干部和各类专业技术人才政策。 干部是把千百万群众组织起来进行革命和建设的骨干，是党联系群众的桥梁和纽带。因此，大力培养和使用少数民族干部一向是党的中心工作之一，是民族区域自治中的核心问题之一，也是解决我国民族问题的关键。
（6）少数民族统战政策。坚持和发展好党的民族统战政策， 关系到我国民族地区和边疆地区的稳定，关系到祖国的统一、民族的团结和国家的长治久安。
（7）刑事、民事等基本法律中的民族政策。包括：刑事、 刑事诉讼、民事、民事诉讼、国籍、婚姻、兵役、继承、居民身份证等有关工作方面的民族政策。
（8）少数民族人口政策。 这是我国人口政策的一个重要组成部分。这是党和政府根据少数民族人口状况，从少数民族人口与社会经济发展、自然环境等客观实际出发而制定的特殊的人口政策。主要内容有：坚持区别对待的原则；坚持计划生育、控制人口增长；提高人口素质等。
2.经济生活领域。
（1）少数民族农牧业政策。包括：经营形式、耕地承包、 牲畜归属、草山（坡）使用、国有企业让利、国土资源使用、耕地造林及继承等。
（2）少数民族工业、交通运输业政策。 包括：根据地区特点和民族特点，因地制宜，确定发展工业和交通运输业的方针和任务；坚持扬长避短、发挥优势、合理布局的方针；实行国家支持和帮助民族地区发展工业的政策；对口支援的政策；国家在发展少数民族地区工业交通运输业过程中，要招收一定比例的当地少数民族工人，为民族地区培养技术人才等。
（3）少数民族商业政策。包括：划拨专款和照顾商品； 实行多种形式的价格补贴；对民族贸易企业资金、利润方面给予照顾；对民族特需商品生产和供应方面实行照顾等。
（4）少数民族财政和税收政策。包括：在财政管理体制上， 对全国8个少数民族聚居的省区实行特殊办法； 国家对少数民族地区经济建设设立专项补助经费；税收减免政策等。
（5）少数民族地区的外贸政策。 包括：地处边境的民族自治地方，包括自治区、自治州和自治县，都可以依照国家规定直接开展对外贸易活动，并经国务院批准可以开辟对外贸易口岸；民族自治地方不仅可与接壤国家开展边境贸易，而且还可以根据国家规定与不接壤的其他国家开展多种形式的经济贸易活动；国家对民族自治地方在对外贸易中外汇留成实行照顾即留成50%，西藏留成100%等。
（6）少数民族扶贫政策。包括：减免农业税， 鼓励外地到民族地区兴办开发性企业；乡镇企业、农民联办企业、家庭工厂、个体商贩的所得税是否减免，由当地县人民政府自定；一切农、林、牧、副、土特产品实行自由购销；对困难户赊销适量布匹和棉絮；实行以工代赈；国家从公路养路费拿出一部分帮助贫困山区修路；扶持群众搞好产品购销等。
（7）对口支援少数民族地区政策。 国家除了从财力物力支援民族地区经济发展外，还有计划地组织内地发达地区对口支援少数民族地区，方式包括：技术协作；科技成果转让；合资经营；补偿贸易；开展经济技术咨询服务；民族地区派人到支援单位进修培训或接受讲学等。
（8 ）国家在民族地区开发资源搞建设项目要照顾民族地区利益的政策。包括：作出有利于民族自治地方经济建设的安排；照顾当地少数民族的生产和生活；优先招收当地少数民族人员；尊重当地自治机关的自治权，接受当地自治机关的监督等。
3.文化生活领域。
（1）少数民族教育政策。 包括：根据民族特点发展少数民族教育；少数民族中小学教育政策；少数民族高等教育政策；少数民族师范教育政策；少数民族招生政策；少数民族干部培训政策；少数民族职业技术教育政策；少数民族的成人业余教育政策；少数民族教育经费政策等。
（2）少数民族文化政策。包括：挖掘抢救政策；批判继承政策； 推陈出新政策；加强少数民族地区文化设施政策；发展民族艺术教育政策。
（3）少数民族语言文字政策。 包括：使用少数民族语言文字政策；发展少数民族语言文字政策等。
（4）少数民族医药卫生政策。
（5）少数民族传统体育政策。
（6）少数民族风俗习惯政策。 包括：保持民族风俗习惯自由政策；改革本民族风俗习惯自由政策等。
（7）少数民族宗教信仰政策。包括：宗教信仰自由政策； 坚持与宗教爱国人士及宗教信徒的统一战线政策等。
第四层次——民族政策体系支系，即：民族自治地方的自治条例和单行条例，以及散杂居地区处理民族关系问题的政策。
中国民族政策体系的最广大基础是民族自治地方的自治条例和单行条例，以及散杂居地区处理民族关系问题的有关政策，制定自治条例和单行条例是民族自治地方的一项极其重要的自治权。为保障宪法赋予散杂居少数民族的平等权利，国家制定了一系列法律、法规和规范性政策，以保障散杂居少数民族平等权利的实施，并加以发展和完善。
1.民族自治地方自治条例和单行条例。
自治条例是指民族自治地方的人民代表大会根据宪法和法律所规定的基本原则，依照该自治地方的政治、经济和文化特点制定的，报经法定上级权力机关批准、备案的，调整该民族自治地方内社会关系，并规定该民族自治地方的自治机关的权利义务的一种地方性的自治政策。主要内容有：自治地方的名称、辖区范围、首府等规定；自治机关的组成；自治地方的经济建设和财政管理；自治地方的教育、科学、文化、卫生和体育事业；自治地方内的民族关系等。
单行条例是指民族自治地方的人民代表大会根据宪法和法律所规定的基本原则，并依照本地方的实际情况制定的，报经法定上级机关批准、备案的，调整该自治地方的特定社会关系的地方性自治政策。
2.散杂居少数民族平等权利的保障政策。
保障散杂居少数民族平等权利是中国共产党一贯政策。其有利于全面贯彻落实党的民族平等和民族团结的总政策；有利于巩固和发展社会主义民族关系；有利于社会稳定，促进改革开放和社会主义现代化的发展；有利于巩固国家的统一；有利于调动少数民族的积极性，促进各民族的繁荣和进步。其内容包括：通过立法保障散杂居少数民族的平等权利；建立民族工作机构；在各级人民代表大会中要保证散杂居少数民族有适当的名额；吸收散杂居少数民族公民参加国家机关工作；禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止任何破坏民族团结和制造民族分裂的行为；办好民族教育，培养散杂居少数民族人才；帮助散杂居少数民族发展经济；尊重散杂居少数民族风俗习惯；尊重散杂居少数民族宗教信仰自由等。
3.民族乡行政工作条例。
《民族乡行政工作条例》是遵照党和国家在现阶段民族工作总的指导思想和根本任务，结合民族乡（相当于乡的少数民族聚居的地方建立的基层行政区域）的实际情况制定的。主要内容包括：保障民族乡少数民族的平等权利和民主权利；帮助、扶持民族乡少数民族发展经济，促使他们尽快脱贫致富；大力发展民族乡科技、文化、卫生、教育等事业，加强对少数民族干部的培养和使用，采取多种形式和提供优惠待遇引进各类人才到民族乡工作。
4.城市民族工作条例。
《城市民族工作条例》是根据宪法和有关法规、政策规定，在吸收各地城市民族工作经验的基础上制定的。其主要内容包括：城市民族工作政策立法的指导思想、基本原则、城市民族工作地位；城市民族工作管理机构、人员配备、少数民族干部及各类人才三支队伍建设；发展城市少数民族教育；发展城市在民族工作方面的辐射作用，在财政、信贷、税收、原材料供应、生产设施等方面为民族企业提供扶持和优惠的政策；关于医药卫生、文化设施、语言文字、城市建设中的民族风格，要尊重少数民族风俗习惯。此条例本着普遍适用又能解决一些实际问题的原则，在内容设置上主要侧重了四个方面：一是贯彻关于各民族不分大小一律平等的原则；二是支持各民族共同繁荣的根本立场，促进城市少数民族在经济上快速发展；三是强调正确处理好民族关系；四是帮助城市少数民族在文化、教育、卫生等方面的发展。
四、民族政策体系的特点
中国民族政策体系是我国社会主义国家政策总体系的重要组成部分，具有自己的特点。主要表现在：
（一）它是以《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》为指导和为统帅的，实体内容与结构形式相统一的独立政策体系。党章和宪法确定了党和国家处理中国民族问题的纲领。其实质特点是：党章和宪法不仅为中国民族政策确定了基本原则，而且为建立中国民族政策体系规定了基本内容。建立和发展民族政策体系，不仅是民族地区社会发展的需要，而且也是政策发展的必然。无论是国内社会还是国际社会，都证明这么一个事实，宪法中关于国家处理民族问题的纲领是否正确，是否得到很好贯彻，民族政策是否完备，将对国内民族关系乃至国际社会产生极大的影响。因此，在这一点上，民族政策的作用同其他政策相比较，尤为重大。
（二）它是以处理民族问题为内容和为基础的综合性的政策体系。民族问题是一个复杂的社会问题，涉及政治、经济、文化和社会生活的各个领域。在民族政策中，大多数为综合性内容的政策文件。因此，民族政策规范，除了专门的民族政策规定外，还兼及其他领域的政策范围。也就是说，许多其他政策体系，也都有关于民族问题的规定，所以，民族政策体系这一特点，充分反映和体现了民族问题的特性。
（三）它是以实体形式和程序形式相结合的一个政策体系。民族政策是以解决我国民族问题的部门性政策，实践性、操作性很强。在贯彻实施中，它既以不同情况适用各个领域的政策程序形式，又有其一定的特殊性，即它有的操作程序就包括在它的实体形式中。这是我国解决民族问题和处理民族关系的一大特色。这种政策体系的特色也是基于民族问题和民族特点所决定的。
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