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一、传统劳动就业制度的形成
建国初期，为了解决旧社会遗留的400万失业人员及城镇新成长的劳动力就业问题，我国政府主要采取了以下就业政策：(1)政府统一安排旧有公职人员和原官僚资本主义企业的职工。(2)对其他失业人员实行介绍就业和自行就业政策。由政府劳动部门对他们进行普查登记，在积极创造就业岗位的基础上，提供必要的转岗培训，帮助推荐就业；同时利用当时多种经济成份并存的条件，鼓励他们自找门路，自谋职业。(3)对部分一时找不到合适工作的人员，采取生产自救和以工代赈等办法，使其在继续求职期间能有基本生活费来源。
这一阶段，国家允许国有、私营企业和事业单位自行招工。1952年，政务院已提出逐步实施统一调配劳动力，但在具体招工用人过程中，仍允许各单位自主选择录用。1953年8月，中央批准下发的劳动就业委员会、内务部和劳动部《关于劳动就业的报告》中规定，各单位招聘的工人、职员数量较大时，应向劳动部门申请，并由劳动部门负责介绍、选择和录用；招工数量较少时，可自行在当地失业人员中选用或另行招聘。此间，固定工制度仅在一部分职工中推行，企业有权自行决定使用临时工。由于临时工、合同工所占比重较大，政府又没有完全禁止辞退职工，各企事业单位的用人，基本上仍保持了能进能出的劳动力运行机制。
1955年之后，企事业单位的用人自主权渐趋削弱，并逐步建立起由各级劳动部门统一管理劳动力运行的制度。1955年，劳动部颁布的有关文件指出，依据对劳动力调配实行统一管理和分工负责的原则，各企业招工必须由劳动部门统一进行。与此同时，由于各企事业单位中固定工数量增多，政府又颁布了禁止辞退职工的规定，各单位用人便往往只能进不能出了。1957年，由于上年新增职工大大超过国家计划，国务院发出通知，规定使用临时工的指标也需经中央主管部门或省、市和自治区政府批准。这样，用人招工权被进一步集中到了政府的劳动部门。这一时期，政府负责安排的人员范围不断扩大，从大中专毕业生和部分复员转业军人开始，渐渐发展到城镇中需要就业的全部人员，最终形成了以政府统包统配和固定工制度为主要特征的劳动就业制度。这种就业制度，对稳定社会秩序，促进经济建设，起过一定的积极作用。到1957年，我国不仅安排了旧社会遗留的400万失业人员，而且职工人数发展到3205万人，其中“一五”期间，净增了1673万人。
“一五”期间，较好地解决了城镇新增劳动力和失业者的就业，本来已为下一阶段的劳动就业奠定了稳定基础。但是，由于“大跃进”造成的严重失误，使劳动就业形势骤然逆转。1958-1960年，全国净增职工2868万人，其中2000万人来自农村。他们75%在工业部门就业，其中64%集中于重工业部门。1961年开始的三年经济调整期间，不得不精减职工2000多万人，其中大部分被动员回乡从事农业生产。
经济建设收缩和企业精减职工，影响了工矿企业对劳动力的吸纳。到1963年底，全国城镇尚有200万人未能安置，其中85%以上为青壮年劳力。面对此种情况，政府对城镇求职者在实施统包统配的同时，采取比较灵活的安置办法。一方面，劳动部门通过开辟城镇生产和服务新途径，组建各种手工业、商业和服务业等集体企业，增加就业岗位，继续执行统一配置劳动力的方针；另一方面，有计划地动员部分城镇青年上山下乡，提倡从事家庭副业和自谋职业，对未升学的青年进行文化补习或职业培训等，尽力减缓就业压力，从而使城镇闲散劳动人口和新增劳动力基本上得到了妥善安置。到1965年，城镇就业人口比1962年增加了600万人。
1966年开始的“文革”内乱，将国民经济推向崩溃边缘，打乱了正常的劳动就业。特别是“文革”头三年，由于工矿企业停止招工，大专院校停止招生，使400万初高中毕业生滞留在社会上等待安排。当时的解决办法是，大量动员城镇知识青年上山下乡。据有关资料统计，十年累计全国上山下乡的城镇青年达1700万人。这十年，全民所有制职工增加了3700万人，其中从农民中招收了近1400万人。这种人为造成的城乡劳动力大对流，潜伏着严重的就业矛盾。到1979年，由于调整了城镇知识青年上山下乡政策，城镇新增劳动力不再推向农村，同时历年下乡的知识青年返城，再加上历年积累下来的按政策留城而尚未就业者、自行回城者和其他待业者，等待政府安置的达1500万人。政府面临着建国以来前所未有的严峻形势，继续推行统包统配的就业制度困难重重，改革传统的劳动就业制度势在必行。
二、传统劳动就业制度的特征及弊端
传统劳动就业制度自50年代中期产生以来，经过十多年的发展，到60年代中后期基本定型，一直延用到70年代末。它的主要特征是：
1、劳动制度以指令性劳动计划为基石。表现为国家对劳动力，主要是城镇待业人员，制定统一的指令性计划进行调节。由于不存在劳动力市场，劳动力资源配置难以体现价值规律和竞争规律的要求。企业没有招聘职工的自主权，只能执行国家的招工计划。企业增加新职工，首先得有劳动计划的人员指标，拿不到进人指标便无法招工。
2、就业制度以统包统配为基本特征。表现为政府直接控制就业岗位，包揽劳动者就业，用行政手段把劳动力资源配置到各个生产部门，劳动者不能自由选择职业和工作岗位。劳动者就业后，他的工资、奖金、津贴和福利，由国家而不是由企业制定标准发放，并全部由国家负担。国家还对已就业人员一包到底，实行终身就业保障，使其再无失业之虞。
3、用工制度以国家固定工为主体。由于国家计划中职工人数指标一直与工资总额控制指标挂钩，企业人员增减直接涉及工资数量的变动，而人员和工资指标均由政府控制，所以企业用工只能坚持国家统一计划、统一招收、统一分配的形式。企业一旦有了用工指标，招进职工，这些职工便固定在企业中，既不能辞退他们，又不能让其自由流动，只能进不能出。
传统劳动就业制度形成不久，就暴露出一些弊病：不少单位富余人员越来越多，既很难调剂，又无法辞退，严重影响了劳动生产率的提高。还有一些职工成为固定工，有了铁饭碗，不再勤奋工作，劳动纪律松弛。针对这些情况，1958年上半年，劳动部提出，今后企业招收新工人时，应广泛使用长期合同工和短期合同工。除了部分掌握复杂技术的生产骨干外，尽量少用固定工。然而，这种改革设想刚刚提出不久，便被“大跃进”的狂热淹没了。随着社会主义建设事业的发展，统包统配就业制度的弊端暴露得愈来愈明显了。它主要表现为，劳动调控机制呆板，计划指标因脱离劳动力市场供求而严重失实，政府统得过死，包得过多，能进不能出，一次分配定终身，严重影响了企业和劳动者的积极性，束缚了生产力的发展。
三、就业制度的改革
70年代末，劳动就业制度从妥善安置文革淤积下来的待业人口入手，打破传统做法，与其他经济体制一起开始改革。时至今日，纵观其由表及里的演进历程，大体包括以下几大步骤。
1、外围层次改革：通过广开门路形成多渠道多元化的就业格局。文革结束后，特别是党的十一届三中全会以后，政府采取大力发展集体企业，加快消费品生产，扩大服务性行业经营范围，广泛组建劳动服务公司，开展多种形式的就业技术培训等有效措施，努力拓宽就业门路。1980年8月7日，中共中央转发的全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》率先提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。这个“三结合”方针的提出，突破了政府统包统配单渠道安置劳动力的就业制度，开辟了国有、集体和个体多条就业渠道，逐步形成了多元化的就业新景象，开始从外围层次的社会劳动力管理入手改革劳动就业制度。1981年10月17日，中共中央和国务院又颁布了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，指出要通过进一步调整产业结构和所有制结构，在发展经济和各项建设事业的基础上，有计划有步骤地解决就业问题。并提出要大力引导、鼓励、促进、扶持集体和个体经济的发展。随着国民经济的发展和劳动就业制度的改革，1977-1981年，全国城镇共安置3700多万人就业，绝大多数地区已将以往淤积的待业人员基本安置完毕，从而卸下了空间沉重的就业包袱。
2、内圈层次改革：通过公开招工在新增劳动力中确立双向选择关系。80年代初，随着经济体制改革过程中，多种经济成份的出现和发展，特别是在“三结合”就业方针的指导下，敞开了就业门路，拓宽了就业渠道，就业结构呈现出多样化。到1985年，城镇国有单位就业人员为8990万人，占就业总人口70.25%，集体单位3324万人，占25.95%，个体450万人，占3.51%，还有38万人在联营经济单位，6万人在外商投资单位。由于就业形势迅速转好，劳动就业制度得以向纵深推进。全民企事业单位的用工制度开始发生变化，用人单位有了一定招工自主权。1986年7月12日，国务院发布《国营企业招用工人暂行规定》，提出：企业用工人，应贯彻执行先培训后就业的原则，面向社会，公开招收，全面考核，择优录用。这一规定，把竞争机制引入就业领域，还赋予企业在招工中拥有选择权，为形成劳动者与企业的双向选择关系打下了基础。这一规定还明确废止两种招工办法：一是企业不得以任何形式进行内部招工，二是不再实行退休工人子女顶替。使企业选择新职工有更大的回旋余地。与此同时，国务院还发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出对新招职工普遍实行劳动合同制，首先在新增职工中打破了固定工制度。劳动合同制的推行，改变了原有的用工模式，把劳动就业制度改革从外围层次的社会劳动力管理，进一步推向内圈层次的企业新增劳动力管理。但是，这次用工制度改革，仅仅局限于就业增量部分，尚未触及城镇就业存量部分，企业原有职工仍然保持着固定工制度。
3、核心层次改革：通过全员劳动合同制促使劳动力合理流动。50年代，我国曾实行过劳动合同制。1951年5月15日，劳动部颁布的《关于各地招聘职工的暂行规定》载明：“招聘职工时，雇用者与被雇用者，双方应直接订立劳动契约，须将工资、待遇、工时、试用期以及招往远地者来往路费、安家费等加以规定，并向当地劳动行政机关备案。”后来，随着统包统配的劳动就业制度形成，逐渐放弃了劳动合同制。1980年，劳动合同制在三资企业中首先恢复。1986年把它全面推行到全民所有制的新增职工范围。接着，从1987年的劳动“优化组合”，到1991年的破“三铁”，大范围地推动企业原有的固定工制度改革。1992年7月23日颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定：“企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。”实行全员劳动合同制，合同化管理范围由新增职工扩大到包括原有职工在内的全体就业人员。这样，劳动就业制度改革，又向前跨了一级大台阶，从内圈层次的企业新增劳动力管理，直接深入到核心层次的国家固定工制度。实行全员劳动合同制，消除了企业原有职工与新增职工的用工差别，避免了两种不同用工制度并存带来的弊端，有利于广泛开展劳动者竞争上岗，可以促进劳动者合理流动，优化劳动组合和生产要素资源配置。
4、硬核层次改革：通过劳动计划体制改革剥离企业富余人员。传统劳动就业制度由指令性计划管理的劳动制度、统包统配的就业制度和固定工模式的用工制度三个链环共同构成。劳动计划体制则把三个链环固化为一体。所以，构成传统劳动就业制度的硬核部分是计划体制。如果说，触及国家固定工制度，已经到达传统劳动就业制度的核心层次，那么，在这个核心层次中起硬核作用的便是劳动计划。劳动、就业和用工必须协同改革，必须一起冲破计划体制，才能巩固和扩大劳动就业制度的改革成果。在保留原有劳动计划体制的条件下，单方面的就业改革，或单方面的用工改革，都将收效甚微。如《国营企业招用工人暂行规定》，尽管赋予企业一定的招工自主权，但它同时又规定，企业招用工人“必须在国家劳动工资计划指标之内”。这样，企业既不能自主决定招工的数量，也不能自主决定招工的时间、地点、条件和方式，招工自主权，仅仅表现为在劳动部门分配来的人员中作有限的选择。又如劳动“优化组合”和破“三铁”，由于没有劳动计划体制改革与之配套，在实施过程中，不是流于形式，就是半途而废。因此，全面改革劳动就业制度，要以彻底抛弃传统的计划体制为前提。
1992年，党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标，从根本上动摇了计划经济体制。1993年，党的十四届三中全会决定，培育市场体系的重点，是金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场，要把开发利用和合理配置人力资源作为发展劳动力市场的出发点。自此以后，劳动制度改革取得了突破性进展，缩小了指令性计划的调节范围，先后在许多领域放弃了计划管理，使其迅速赶上就业制度和用工制度的改革步伐。这样，劳动就业制度改革，终于跃过最后一级台阶，由核心层次的改变固定工身份，继续深入到硬核层次的剥离企业富余人员。
5、劳动就业制度的改革目标：通过劳动、就业和用工制度的全面创新，建立政府宏观调控的市场竞争就业机制。据劳动部门统计，1995年底，全国企业富余人员为657万人。实际数字可能要大得多。在近年来国有企业改造为股份公司的过程中，大约有30%的职工被分离出来。1995年，城镇国有单位就业人员为11261万人，集体单位为3147万人。富余人员若按平均为20%计算，总数达2881.6万人，要是按30%计算，数量就更大了。为了确保国有企业改革成功，必须剥离企业富余人员。同样，为了确保国有企业改革乃至整个经济体制改革成功，也必须妥善安排富余人员。这要求劳动就业制度，以社会主义市场经济体制的任务为依据，全面创新劳动、就业和用工各道环节，建立起政府宏观调控的市场竞争就业机制。
有关资料表明，1978年政府计划安排的就业人数占总数的85%，而市场调节就业的仅为15%；1993年，政府计划安排的就业人数下降到只占总数的15%，而市场调节就业的已达85%，说明目前我国市场竞争就业已经成为就业的主要方式，确立国家宏观调控的市场竞争就业机制的时机已经成熟。①在以市场经济为基础的新劳动就业制度下，政府主要运用政策、法律和经济的方法，对劳动力的市场供给与需求进行结构性或总量调节，不再用行政手段直接干预企业用工。当前政府就业工作面临的压力，主要来自下岗和失业职工的再就业。为了缓解这种压力，1993年底，劳动部提出了再就业工程计划，并于次年初开始在30个城市搞试点，1995年4月经国务院办公厅批准在全国范围内实施。
再就业工程的具体措施是，利用各种就业服务设施和培训、安置基地，通过职业指导，为下岗和失业职工介绍职业信息及求职方法；通过开展转让训练，提高他们的再就业能力；通过提供求职面谈和工作试用，促进双向选择；通过兴办劳动就业服务企业，组织开展生产自救；通过政策扶持、鼓励，支持失业职工和企业富余人员组织起来就业或自谋职业。到1996年，再就业工程取得了明显成效：全国组织了500万失业职工和下岗职工参加了再就业工程，其中300万人接受了职业指导，74万人参加了转业转岗培训，399万人次享受到了失业救济（包括为下岗职工提供一次性救济230万人），组织了100万人开展生产自救，并通过政策引导和就业服务，使245万人实现了再就业，其中安置下岗职工160万人，还分流安置企业富余人员400多万人。②
与此同时，劳动力市场体系建设和制度建设进一步完善。到1996年底，我国已建立职业介绍机构3.1万所，其中劳动部门举办的2.6万所，就业服务中心2716所，失业保险机构2000多个；劳动就业服务企业20多万户；从事劳动服务工作的人员接近1000万人，遍布城乡的职业介绍咨询服务网络开始形成。这一年，职业介绍机构为劳动者提供信息咨询、职业介绍、就业指导等方面的就业服务1500万人次，在职业介绍机构的帮助下走上就业岗位的有890万人次。全国还建立了各类就业训练中心2850多所，年培训能力超过130万人。此外，企业职业培训基地、社会团体及私人举办的职业技术培训实体蓬勃发展，全国大中城市已初步形成完备的职业培训服务体系。该年新就业者接受职业培训的比重已达到74%左右。劳动力资源配置的市场化进程也日益加快。个体、私营和三资企业的劳动用工基本上全由市场调节，乡镇企业的劳动用工也大部分实行市场调节。国有企业和城市集体企业，通过转换经营机制和创建现代企业制度，合同化管理范围迅速扩大。合同制职工人数约达1亿人，占我国全部企业职工总数的90%左右。国有、集体企业有了更大的用工自主权，企业与劳动者相互选择的市场机制正在逐步形成。③
朱镕基总理1999年3月5日在九届人大二次会议上作的《政府工作报告》，强调要继续做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。认为这是深化企业改革的重要任务，也是保持社会稳定的重要举措。他还说，特别要加强多种形式的职业培训，拓宽就业门路，引导职工转变择业观念，争取尽可能多的下岗职工实现再就业。下岗职工再就业以后，要与原企业解除劳动关系。三年以后还没有再就业的下岗职工，也要与原企业解除劳动关系，转到社会保险机构领取失业保险金；享受失业保险两年后仍未就业的，转到民政部门领取城镇居民最低生活费。可以说，这“三条保障线”，是目前条件下有中国特色社会保障制度的重要组成部分。