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一、循环经济的发展理念及其产生背景
循环经济(recycle economy)是1992年联合国环境与发展大会提出可持续发展道路后，
在少数发达国家中出现的新的经济发展模式。它是相对于传统经济而言的一种新的经济
形态，代表了一个发展趋势。什么是循环经济，迄今并没有一个公认的定义，其基本含
义是指，通过废弃物或废旧物资的循环再生利用发展经济，其目标是使生产和消费过程
中投入的自然资源最少，向环境中排放的废弃物最少，对环境的危害或破坏最小，即实
现低投入、高效率和低排放的经济发展。“它是把清洁生产和废弃物(排泄物)的综合利
用溶为一体的经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的
经济活动”，[1]“抑制产品等转变为废弃物等，并且在产品等转变为循环资源时，促
进对其进行适当的循环性利用，以及确保对无法进行循环性利用的循环资源做适当的处
置，从而抑制对天然资源的耗费，最大限度地降低环境负荷”。[2]“要求生产者做到
能源效率最大化，要求消费者做到变对物质进行消费为对物质功能进行利用。”[3]
循环经济的产生和发展有其必然性，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新
。受技术水平和知识积累的限制，人们对人与自然关系的认识，经历了一个从崇拜到征
服、再到和谐相处的过程。工业革命以来，随着技术进步，人类生产力得到飞速发展，
人类的物质财富也得到了极大的丰富。在人类取得一个个成就的同时，也付出了沉重的
社会代价：世界人口，急剧增加，自然资源枯竭和环境污染严重等，表明传统的发展模
式已经到了难以为继的地步。恩格斯在一个世纪前曾告诫我们：“我们不要过分陶醉于
我们对自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”为了正确处理人
与自然的关系，寻求人类社会的可持续发展，1972年斯德哥尔摩人类环境会议和1992年
联合国环发大会成为人类形成新的发展观的两个里程碑。180多个国家和70多个国际组
织的代表参加了1992年的环发大会，包括中国政府总理在内的102位国家元首和政府首
脑到会，在《环境和发展里约宣言》和《21世纪议程》等重要文献上签字，标志着可持
续发展已经成为全世界各国的共识。
循环经济的新理念在于把经济活动组织成为“自然资源—产品和用品—再生资源”的
反馈式流程，所有的原料和能源都能在这个不断进行的经济循环中得到合理的利用，从
而使经济活动对自然资源的影响控制在最低限度。循环经济将对废弃物进行被动的“末
端处理”，代之以在生产和消费的源头控制废物产生的“管端预防”为主，配合废物回
收再利用和减量化的方法，从而形成一整套系统的以避免废物产生为特征的机制。循环
经济遵循所谓的3R原则，即减量化原则、再使用原则，再循环原则，三个原则呈现递进
性，在控制有害环境的资源投入到经济活动，减少废物产生的基础上，加强产品的多次
使用和反复使用，只有在避免产生和回收利用都无法实行时，才允许将废物进行最终的
环境无害化处理。
综上所述，我们可认为循环经济的本质是以生态效率为核心，按生态学规律(物物相关
规律，能量守衡定律、多样稳定规律，环境承载能力有限规律等等)把经济活动组织成
一个“资源——产品——再生资源”的物质反复循环流动的过程，以从根本上消除或减
少污染，最合理解决发展与环境的矛盾。
二、发达国家规范循环经济的立法模式简介
法律是废弃物回收和综合利用的重要依据，通过立法促进废弃物的回收和综合利用，
是国际社会通行的做法。目前发达国家规范循环经济大致有两种立法模式：
一种是污染预防型。如美国、加拿大等国，将以清洁生产为基本实现形式的循环经济
立法纳入污染预防的法律范畴，属环境法。美国在1976年制定了《固体废弃物处置法》
，后又经过多次修改，但目前还没有一部全国实行的循环经济法规或再生利用法规。不
过自从20世纪80年代中期俄勒冈、新泽西、罗德岛等洲先后制定了不同形式的再生循环
法规以来，现在已有半数以上的洲制定了不同形式的再生循环经济法规。
一种是经济循环型，以德国和日本最为典型。德国早在1972年制定了废弃物排放后的
末端处理法，1986年颁布《废弃物限制及废弃物处理法》，发展方向从“怎样处理废弃
物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”。1991年通过了《包装条例》要求将各
类包装物的回收规定为国民义务。1996年提出了新的《循环经济与废弃物管理法》，把
废弃物处理提高到发展循环经济的高度，并建立系统配套的法规体系；日本于1991年制
定《关于促进利用再生资源的法律》，其目的为减少废弃物，促进废弃物再生利用以及
确保废弃物的适当处理。1997年又制定颁布《容器包装再利用法》，据此逐渐建立起了
相互呼应的循环经济法规。2002年6月《循环型社会形成推进基本法》颁布，日本向世
界宣布了建立先进的“循环型社会”。上述法律将整个经济活动纳入循环经济，建立循
环型经济社会，属于经济法。
三、构建符合中国国情的循环经济法体系
日、德、美诸国在经历了公害、黑色文明等问题后，对废弃型社会进行反省的结果便
是对循环经济模式的采用，德国和日本已形成了发展循环经济的法律体系，循环经济得
到很好的发展，值得我们借鉴。2000年6月29日《中华人民共和国清洁生产促进法》公
布，启动了我国推行循环经济发展模式的步伐。清洁生产是循环经济中的主要环节，我
们应以《清洁生产促进法》为良好的开端，构建符合我国国情的循环经济法体系，以求
有效解决经济发展和环境冲突的问题。
(一)、循环经济立法当属经济法体系
我们认为，循环经济立法当属经济法体系，理由如下：
1、循环经济要解决的是经济与环境协调发展的问题。“经济学分析指出，资源配置的
两大手段——市场和政府干预，在环境资源配置中的缺陷即“市场失灵”和“政府失灵
”是环境与经济发生冲突的根源。”[4]“环境问题具有外部经济性，属于“市场失灵
”的部分，需要政府进行干预，促使企业环境内部化而非转嫁给他人和子孙后代，从而
保障人类影响不超过生态系统的承载力；但在环境政策的制订、建设项目决策和环境管
理中忽视正当的环境利益等情形，”[5]则属“政府失灵”的部分。经济法从其诞生之
日起就为实现“政府适度干预经济”而努力，“政府之手”适度动作促使环境外部不经
济内部化，实现环境资源有效利用和清洁的空气、清洁的水等公共物品的“生产”，从
而达到社会期望的环境目标，促进经济社会的可持续发展。从此意义上讲循环经济立法
当属经济法。
2、学界已普遍承认经济法的本质特征是“社会公共性”。清洁的水、清洁的空气等物
品的“生产”关乎社会整体利益，政府作为“社会整体利益”的当然代表在推动循环经
济模式中责无旁贷。将整个经济活动纳入循环经济法体系，明确政府的职责，例如：政
府应制订有利于清洁生产的财税政策、产业政策、技术开发和推广政策；政府应组织和
支持建立清洁生产信息系统和技术咨询服务体系，向社会提供有关清洁生产方法和技术
、可再利用的废物供求及清洁生产政策等方面的信息和服务；各级政府应优先采购节能
、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品；对利用废物生产产品的和从废
物中回收原料的，税务机关按照国家有关规定，减征或免征增值税；对浪费资源和严重
污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度，等等。微观强制与宏
观调控并举，政府当可实现社会整体利益的维护。
3、循环经济以生态效率为核心，走社会经济发展生态系统内在化的路子。注重按生态
学规律有效利用环境价值，强调生态产出，在此基础上实现清洁目标，这与经济法之“
经济性”具有内在一致性。发展循环经济倡导依靠科技进步，积极采用无害或低害新工
艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染；发展循环
经济强调对废弃物的综合利用和将废弃物转化为新的资源，使物质得到循环利用(“垃
圾是放错了地方的资源”在循环经济模式下成为共识)。从产品科学合理的设计和制造
，到废弃物最终转化为新的资源，无不渗透着经济效率的理念。
4、新的事物的出现需要新的法律保障。我国在80年代改革开放后，除环境法及相关法
律外，还有一系列环保行政法规、规章和规范性文件及多项环境标准，应该说已经具备
较完善的环保法律体系，但法律实施的效果都不太理想，原因是原有的环保法律体系已
落后于可持续发展的环境理念，暴露出一些根本性的弱点；缺乏对人口、经济、社会、
环境和资源统一协调，缺乏对当代人与后代人环境关系的通盘考虑；整个环保立法没有
建立在生态规律基础上，并未能保证整个社会达到生态平衡的目的；难以有效克服诸如
政府决策失误、市场缺陷、环境人才缺乏、公众环境意识不强、消费方式落后等“人”
为因素，笔者以为，先进的经济模式要有先进的立法来规范，制订循环经济法势在必行
。我们可以保留原有环境法体系中有效的部分，双管齐下达到对环境问题的标本兼治。
(二)、循环经济法规范体系
我们认为循环经济法主要应由直接管制、间接调控、和自我调控三种规范组成。“直
接管制”要求制定和实施循环经济法律法规，主体为“命令和控制”措施，主要应用于
污染控制，可表现为：确立法规标准→颁发许可证→监督实施→对违法者进行制裁。“
间接控制”是对直接控制的有力补充，表现为运用各种经济手段，通过市场机制使开发
、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，要求政府扶持对
环境友好的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用，要求建立环境税费制度、财政信
贷制度、环境标志制度等，使经济环境与资源协调、健康发展。自我调控即通过宣传、
教育、交流与合作等，鼓励公众、非政府组织、工矿企业改变其对环境不利的行为。该
模式在世界各国环境保护中普遍发挥重要的作用，而且随着经济社会发展水平提高和人
们环境意识的增强，其作用会进一步扩大。
这三种规范之间属主从关系。一般说来，基于环境外部不经济性，环境行政控制的适
用具有普遍性和基础性特点，而随着经济技术水平的提高，强制性措施的可行性和效果
会增强；而经济手段的适用则存在一定的补充性。加速折旧、补贴、税收优惠等经济手
段能使严厉的直接控制方案变得“温和”而有助于其实施，属于“自愿”基础上的经济
技术强制措施，是对直接控制措施的有力配合与补充。人们普遍认为经济手段极有利于
预防性政策的实现，有利于提高灵活性和效率，能够为进一步消除污染及技术进步提供
持续不断的压力并刺激创新，对此须加以重视。另外，政府应通过各种方法使全民认识
到整个经济社会是一个大循环系统，人人都维系在此系统的正常运转上，保护环境人人
有责，人人为我，我为人人。
四、建立完善相关法律制度
1、设计相关法律制度落实循环经济法体制
我国现在仅有《清洁生产促进法》是远远不够的，应当借鉴先进国家立法经验，尤其
是极具辐射力的日本循环经济法体系，首先出台一部循环经济基础法，类似日本的《循
环型社会形成推进基本法》，可命名为《促进建立循环社会基本法》，规定循环经济法
之概念、调整对象、功能、指导原则、规范体系、法律责任等，这是调整循环经济的基
本法律依据。而后，配合我国《清洁生产促进法》，进一步颁布《废弃物处理法》、《
再生资源利用促进法》、《容器包装再利用法》、《家电再利用法》、《建筑材料回收
法》、《食品回收法》和《绿色消费法》等多项法律，构成建立循环社会的法律框架。
2、完善监督制度
目前，我国对非法排放与超过法定标准以上的污染水、污染气的排放施行污染排放收
费制度、环境影响评价制度以及“三同时”制度来保护环境。可问题在于这些制度并未
得到真正的贯彻实施。我国政府在进行环保方面的实际投入不高，同时由于地方保护主
义的盛行，许多地方行政部门对本地违反环保法的企业执法不严，使环保法成了一纸空
文。因此笔者建议我国应采取大众参与型的环境影响评价制度，这是有效清除地方保护
主义和腐败问题的灵丹妙药。按照这个制度，每个省、自治区直辖市自己选任有专门知
识的一些人作为自己的公共代表，由他们定期调查有关企业的环保情况。当企业提出环
境影响评价申请后，在审批过程中，公众代表有权发表自己的意见，这样，该制度可以
有效减少地方保护主义的腐败问题。
3、扩大生产者责任
所谓扩大生产者责任是指生产者即使在其生产的产品被人使用、被人废弃以后，仍负
有一定的对其产品进行适当的循环利用和处置的责任。由于生产者最熟悉自己的产品是
否具有一定的污染性，而且比消费者更有能力承担废弃物的处理工作，因此应承担更多
的环保风险。在立法上应进一步完善《产品质量法》，将生产者责任溯及到产品的设计
、原材料选择阶段，扩大其责任范围。同时可规定生产者承担免费回收和再利用义务。
(生产者实际上可将成本负担转嫁给消费者，但这意味着产品价格提高，会直接影响消
费者的需求，为了在竞争中求胜，迫使生产者尽力降低产品回收、再利用成本，以降低
产品的出售价格，赢得消费者)这对从生产阶段就建立循环激励机制来看，不无裨益。
同时还应扩大产品责任人的范围，使得决策者、生产者、设计者、销售者、使用者等各
负相应责任。
综上所述，循环经济社会从保护环境的观念来说，应是非常理想的一个社会，而且，
对于我国这个人口众多、资源相当短缺的发展中国家来说，尤为重要。发展是硬道理，
如果我国还按传统的以预防为主的管理做法，则经济发展所引起的环境污染和资源匮乏
是不可避免的，经济社会是一个生态系统，未来社会应成为循环经济社会是历史的选择
，因此，我国应尽快建立循环经济法体系。
注释：
①政府，特别是地方政府，片面强调税收、就业等经济，而偏袒、放纵企业污染、破
坏环境资源的排污或开发建设活动，或者政府与企业联手或者政府独自进行污染、破坏
环境资源的开发建设活动，以致牺牲居民合法利益，是十分普遍的现象，而在政企不分
的计划体制下，这种情况尤为严重。
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