论正确行使国有资产出资人权能，本文主要内容关键词为：权能论文,出资人论文,国有资产论文,正确论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：F121.21 文献标识码：A文章编号：1002 —8919（2000）02—0094—05
国有企业改革的方向是建立现代企业制度。现代企业制度是适应社会化大生产和市场经济客观要求的现代企业资本组织形式，是实现公有制与市场经济相结合的有效途径。其基本特征是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。要建立和完善现代企业制度，把国有企业改革推向一个新的阶段，正确行使国有资产出资人权能是一个关键。
一、国有资产出资人应具有的权能
要正确行使国有资产出资人权能，首先必须正确界定国有资产出资人应具有哪些权能。社会主义初级阶段实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。在这种基本经济制度下，国有资产作为国有经济的物质基础，同其他所有制经济的资产应具有同样的权能。这些权能主要包括：
1.资产受益权。资产受益权是各种所有制资产的一项最基本最主要的权能。国有资产投入企业后，不论企业的资产组织形式如何，是国有独资公司、国有控股公司，还是国有参股公司，都应同其他资产一样，按出资多少，取得相应的收益，并承担相应的责任。
2.参与重大决策权。参与企业的重大决策，是出资人的又一项重要权能。所谓重大决策，主要包括：决定公司的经营方针和经营计划；选择和更换董事，决定有关董事的报酬事项；选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；决定公司的经营计划和投资方案；制订和审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；制订和审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；制订公司增加或减少注册资本的方案以及发行企业债券的方案，并对此作出决议；拟订公司合并、分立、解散的方案，并对此作出决议；修改公司章程；决定公司内部管理机构的设置；制定公司的基本管理制度等。就国有资产来说，这些权能通过选派代表参加股东大会或选派董事参加董事会来行使。
3.聘请经营者。一个企业经营的好坏，与经营者的素质和能力有很大关系。在社会主义市场经济条件下，企业经营者必须能够认真执行国家的各项方针政策和法律法规，具有强烈的事业心和责任感；经营管理能力较强，熟悉业务，系统掌握现代管理知识，具有金融、科技和法律等方面的基本知识，善于根据市场变化作出科学决策等。为了确保国有资产的权益，国有资产出资人必须具有通过董事会聘请经营者的权利，即通过董事会聘任或解聘公司经理，并根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项等。
4.转让股权。转让股权也是现代企业制度下出资人的一项重要权能，它从另一个方面，即以“用脚投票”的方式给经营者以压力，促使其勤奋工作，确保出资人的权益。对于国有资产出资人来说，转让股权不仅是确保自身权益的一种手段，而且有利于调整和完善所有制结构等。当前，上市公司中的国有股和法人股尚不能流通，这实际上是对国有股和法人股权益的一种侵害，不利于国有资产和持股企业资产的保值增值，这个问题必须尽快予以解决。
二、正确行使国有资产出资人权能的意义
建立社会主义市场经济体制和国有企业改革与发展中的诸多问题都与国家如何行使国有资产出资人的权能密切相关，只有正确解决了这一问题，其他一些问题才能得到有效解决，改革和发展才能不断走向深入。
首先，它有利于从战略上调整国有经济布局。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出，在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上，国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，通过国有控股和参股企业来实现；从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为；国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。这些规定，不仅为从战略上调整国有经济布局指明了方向，而且充分肯定了股份制这种现代化企业资本组织形式在企业改革和发展中的重要作用，必将进一步推动股份制企业的迅速发展。无论是发展股份制经济，还是实现国有经济布局的调整，在实际工作中，都必须确保国有资产的所有者权益，都需要通过行使国有资产出资人权能的方式去进行，才能符合市场经济客观规律的要求，工作也才能顺利进行。
其次，它有利于实现国有企业战略性改组。我国国有企业的组织结构是在计划经济体制下形成的，存在的主要问题是，重复建设严重，企业大而全，小而全，没有形成专业生产、社会化协作体系和规模经济，缺乏市场竞争力。要解决这一问题，必须对国有企业实施战略性改组。一方面要着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，发展跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团，另一方面需要继续采取改组、联合、兼并、租凭、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业。无论是培育大型企业和企业集团，还是进一步放开搞活小企业，都必须充分发挥市场机制的作用，克服单纯运用行政手段，实行“拉郎配”，只图形式不顾实际效果的倾向。而要做到这一点，就必须在明确国有资产出资人的同时，正确行使国有资产出资人的权能，充分利用资本的纽带作用，使企业重组符合经济规律的要求。
第三，它有利于实行政企分开。政企分开是现代企业制度的一个重要特征，也是市场经济的一个基本特征。计划经济体制下的政企不分，主要表现为企业与主管部门的政企不分。《中共中央关于国有企业改革和发展重大问题的决定》明确指出，各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩，这就为实行政企分开提供了切实的政策和制度保证。市场经济的核心是市场在资源配置中发挥基础性作用，它必须实行政企分开。在市场经济条件下，企业不应当有行政的隶属上级，但决不能没有投资主体，而要解决国有资产的投资主体问题，就需要通过一定的形式，正确行使国有资产出资人的权能。当前，我们应贯彻十五届四中全会《决定》的精神，抓住政府机构改革的有利时机，彻底破除企业与各级政府部门的行政隶属关系，构建国有资产的投资主体，为实行政企分开创造必要的条件。实行政企分开以后，国有企业及国家参与投资的混合所有制企业，与其他所有制企业，在运行机制上不应有任何区别，惟一的区别就是出资人不同。国家除要对其行使国有资产出资人的权能外，在行使政府职能方面，应与其他所有制企业完全是一样的。也就是说，政府管理经济的职能应当是覆盖全社会的，而不能只面对国有企业及有国有资产投资的企业。
第四，它有利于建立和完善公司法人治理结构。公司法人治理结构是现代企业制度的核心。所谓公司法人治理结构，就是适应公司制客观要求的一种企业领导体制。在公司制度下，由于企业内部存在着不同的利益主体，这就要求在企业领导体制中建立起代表不同利益集团的组织，并赋予他们相应的权责，这些组织及其领导人各司其职、各负其责，相互制约、相互监督，形成一种有效的制衡机制。在公司法人治理结构中，代表所有者利益的组织是董事会，其成员是由出资者按照出资多少派出或选举产生的。在有国有资产投资的企业中，国有资产也应像其他所有制资产一样，按法定程序派出自己的代表进入董事会，以行使自己作为出资人的权能。否则，公司法人治理结构无法建立健全起来，即使建立了相应的机构，也只能是一种形式，很难按照应有的机制运行。
第五，它有利于实现国有资产的保值增值。任何商业性投资，都要求资产保值增值。当前，一些国有企业的资产不能保值增值，除了经营上的原因外，主要是国有资产未能有效地行使出资人的权能，出资人不到位。例如，在某些股份制企业中，国有投资不能享受与其他投资同样的权益；在企业重组中，人为地评估国有资产的价值，造成国有资产流失等，这些都是出资人不到位，缺乏产权约束造成的。为了解决这一问题，国家必须通过一种适宜市场经济客观要求的方式，正确行使国有资产出资人的权能。
三、如何正确行使国有资产出资人的权能
正确行使国有资产出资人的权能，需要解决好两个问题：一是正确界定国有资产出资人的权能；二是确定国有资产出资人的代表机构。关于前者，本文的第一部分已经详细论述。关于后者，它涉及到建立健全国有资产管理、监督、运营体系问题。十五届四中全会《决定》指出，要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。《决定》还指出，要继续试行稽察特派员制度，同时要积极贯彻十五大精神，健全和规范监事会制度，过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。这些规定既明确了国有资产管理、经营和监管的基本原则，又允许和鼓励各地继续进行试点，为探索国有资产管理的具体方式留下了广阔的空间。
正确确定国有资产出资人的代表机构，是建立科学的国有资产管理体制的核心。而确定国有资产出资人的代表机构，无非存在着三种可能性：一是由政府直接作为国有资产出资人的代表。这显然是不行的，因为它会造成政企、政资不分，与计划经济体制没有什么区别；二是由企业自己作为国有资产出资人的代表，即实行所谓委托或授权经营。这就是《决定》中所说的授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。我认为，这可以作为一种形式，但只适于极少数国有独资和国有绝对控股的大型企业和企业集团。同时，实行这种管理形式，必须建立健全相应的监督机制。否则，国有资产的权益就有可能受到侵犯；因为在市场经济条件下，企业的利益与国家的利益是存在一定矛盾的，由企业代表国家的利益，如果没有有效的监督机制，往往会侵害国家的利益，这已被大量的事实所证明。特别是在众多的混合所有制企业中，企业的利益还包含着国家以外的其他所有者的利益，让企业作为国有资产出资人的代表，如果监督不力，就不能确保国有资产出资人到位。同时，如果对所有有国有资产投资的企业都采取这种管理形式，监督成本也太高。很显然，实行这种管理方式，关键是监督问题。这就需要实行稽察特派员制度，或由国家直接向企业派出监事会成员，以确保国有资产的权益不受侵犯。此外，对极少数国有独资企业，还需要按照社会主义市场经济体制的要求，在国家与企业之间建立规范的税后利润分配机制；三是由国家授权建立的国有投资公司和国有资产经营公司作为国有资产出资人的代表。我认为，这是一种正确行使国有资产出资人权能，适合于绝大多数有国有资产投资的企业的有效管理形式。它既有利于实现政企分开，又能确保国有资产权益。在这种管理形式下，国家只要管好国有投资公司和国有资产经营公司，国有资产管理中的许多问题都可以得到有效解决。为了保证国家对国有投资公司和国有资产经营公司的有效管理，对其领导人可实行准公务员制度，由国家直接任命，如其不能很好地履行自己的职责，就予以撤换。国家把国有资产保值增值的责任落实到国有资产出资机构身上，是符合社会主义市场经济客观要求的，特别是政府对少数国有资产出资机构进行产权管理，比直接面对成千上万的企业要容易得多，有效得多。同时，它还有利于国有资产经营和发展混合所有制经济。
十五届四中全会《决定》指出，政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。由国家授权建立的国有投资公司和国有资产经营公司作为国有资产出资人代表，行使国有资产的所有者权能是完全符合上述要求的。
按照国家所有、分级管理的原则，中央和地方政府都可以授权建立投资公司和资产经营公司，分别作为自己出资兴办和拥有股份的企业的出资机构，这样就可以建立健全符合市场经济体制要求的国有资产管理、监督、运营体系和机制，在实行政企分开的同时，确保国有资产及其权益不受侵犯。
需要指出的是，正确行使国有资产出资人权能，无论实行哪种国有资产管理形式，都要注意防止两种倾向。一是出资人不到位，国有资产权益受到侵犯。要避免这种情况的发生，其主要措施就是前面已经提到的，建立健全以监督机制为主要内容的国有资产保值增值机制；二是出资人越位，企业法人财产权受到侵犯。无论是国有资产还是非国有资产，一旦投入企业，就形成企业的法人财产，企业法人对其拥有的法人财产具有占有、占用和依法处置等项权利。出资人在行使自己的各项权利时，必须按照出资人权利与企业法人财产权相分离的原则，并遵循相应的法定程序，而不能随意干预企业的生产经营活动，侵犯企业的法人财产权。
为了正确行使国有资产出资人权能，除要按照社会主义市场经济的客观要求，建立健全国有资产管理、监督和运营体系，正确确定国有资产代表人和代表机构外，还必须培育一大批专门经营国有资产和在大型企业、企业集团中担任领导职务，被授权经营国有资产的优秀企业家。按照十五届四中全会《决定》的要求，这些企业家应该是：思想政治素质好，认真执行党和国家的方针政策与法律法规，具有强烈的事业心和责任感；经营管理能力强，熟悉本行业务，系统掌握现代管理知识，具有金融、科技和法律等方面的基本知识，善于根据市场变化作出科学决策；遵纪守法，廉洁自律，求真务实，联系群众。而要建设这样一支高素质的经营管理者队伍，就必须深化国有企业人事制度改革，从建立健全企业经营管理者的产生机制、流动和合理配置机制、激励和约束机制等多方面采取有效措施，特别是要建立健全适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来。同时，还要加快培育企业经营管理者人才市场，建立企业经营管理人才库，按照公开、平等、竞争、择优原则，优化人才资源配置，打破人才部门所有、条块分割，促进人才合理流动等，形成良好的经营管理者和企业家队伍健康成长的社会环境。
收稿日期：1999—12—26
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