城镇化视域下城乡统筹模式的分析和选择，本文主要内容关键词为：视域论文,城乡论文,城镇化论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.3 文献标识码：A 文章编号：1006-6152(2013)02-0014-08
全面推进城镇化是未来中国经济结构转型和增长动力优化的重要战略，而要实现城镇化的关键是以城乡统筹为核心解决城乡二元结构矛盾。因此，探索形成与我国经济社会发展阶段相适应的城乡统筹模式是当前理论研究和实践发展的重点。国内一些地区根据自身发展特点和资源禀赋，积极推动城乡统筹发展，形成了一些好的做法和有益经验。国内学者对此行了诸多深入的研究探讨。从本质特征看，城乡二元矛盾的长期存在和不断强化，其背后的原因是计划经济体制对资源要素城乡自由流动的束缚，城乡统筹的出发点就是对城乡二元结构的破除。厉以宁认为“城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制是计划经济体制的重要支柱，改革城乡二元体制，已经成为结束计划经济体制、完善市场经济体制的迫切任务”[1]。从发展内容看，在现阶段，城乡统筹主要围绕新农村建设、城镇化建设和基本公共服务建设进行农村土地制度、农村集体经济制度、农村社会发展制度等方面的改革创新。陈锡文认为“我国城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后，农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民”[2]，因此，城乡统筹的突破，经济领域和经济关系仍然是重点。从模式梳理看，对国内城乡统筹模式的研究，一种是从实践内容出发，通过分析各地城乡统筹推进中的动力结构、改革重点，如吕迪、黄赞(2011)归纳提出的所谓“乡镇企业为动力”的苏南模式、“以城带乡”的珠江三角洲模式、“工农协作、城乡结合”的北京模式等十大城乡统筹实践模式[3]。另一种是如郑国、叶裕民(2009)等提出的根据不同区域的城乡关系所处阶段，形成相应的城乡统筹模式，一般主要有城乡融合、城乡分离后期、城乡分离前期、乡育城市后期四个阶段[4]。
本文的研究视角是以各地城乡统筹的实践重点为线索，建立城乡关系空间、生产、人口三大要素研究模型，分析我国城乡统筹发展的基本规律、主要路径和突破重点。从全国看，东部沿海发达地区、中西部欠发达地区都把城乡统筹作为新一轮区域发展的重要内容，而实现城乡统筹最大的难题是基于这样一个背景：当前，保持快速稳定的经济增长是我们跨越发展瓶颈、缓解突出矛盾的核心战略，而城市经济作为高效经济对资源的需求仍然被置于优先地位，但农村长期滞后的发展格局已经成为各种社会矛盾的主要根源。推进城乡统筹就是利用有限的资源缩小城乡差异，即在不影响城市发展、产业升级、人口红利等前提条件下，逐步把资源向生产效率普遍较低、基础设施普遍较差、人才资源普遍较弱的农村地区倾斜。因此，下一阶段，实现城乡统筹发展的关键在于发挥行政和市场两种手段的作用，合理把握资源(农村投入)的投入规模、配置方式、应用重点和使用节奏，实现有限资源效应最大化，优化调整城市和乡村的空间关系、工业和农业的生产关系以及市民和农民的社会关系。
一、当前城乡统筹发展面临的主要背景
随着改革开放的逐步深入，计划经济体制下的均衡态势被打破，在市场机制的作用下，农村的产品、土地、劳动力等资源加速向城市流动，有力推动经济高速增长，但同时受到城乡二元体制和市场经济发展自身规律的影响，农村发展相对滞后的问题日益突出，尤其是进入20世纪90年代中后期，“三农问题”成为社会矛盾的聚焦点，严重制约着经济社会持续发展和现代化进程。在这一严峻的形势下，2002年，党的十六大提出统筹城乡经济社会发展战略。
(一)城乡统筹的阶段划分和特点
自改革开放以来城乡关系的演进大致可以用“从属、分离、被动、融合”8个字来描述，具体而言，分为三大阶段：
1.率先改革，逐步分离阶段(1978—1992年)
农村经济发展逐步摆脱在计划经济体制下完全从属于城市经济的模式，以联产承包责任制、乡镇企业发展、统购统销制度等农村经济体制改革为突破，形成相对独立的农村发展体系。
2.开放引领，被动发展阶段(1992—2002年)
伴随改革开放的持续深入和全球化带来的外部资源集聚，以工业为核心的城市经济迅速发展，大量农民工涌入城市和企业，为工业化、城市化加速推进提供充足的劳动力和土地资源。但由于这种资源的转移是从农村向城市的单向移动，在工业发展、城市繁荣的同时，对原本基础就较为薄弱的农村经济产生巨大冲击，发展的主动权完全由城市掌控。
3.城乡统筹，融合发展阶段(2002年至今)
进入21世纪，在城市经济的高速发展吸取了大量农村资源后，打破了传统的农村生产关系，农村地区处于加速边缘化的状态。为此，必须及时调整城乡发展关系，在政府层面上加大公共资源向农村的转移，在市场层面上推动资源在城乡间的自由流动。从2004年起，中共中央每年出台一号文件聚焦城乡发展，尤其是2010年明确提出农村问题的解决要跳出农村自身，放到城乡一体发展的格局中进行整体考虑。(具体见表1)
(二)新时期城乡统筹发展的内涵特征
城乡关系的调整是实现统筹发展的基础，而城乡关系的核心是争夺资源配置的主导权。从历史看，工业化初期，农村为城市工业提供廉价原材料和低廉生活成本；工业化中期，大量的廉价劳动力又为城市产业提供成本竞争优势；工业化、城市化加速推进阶段，大量廉价土地为城市扩张提供资金和空间。总体来看，在城乡资源的争夺中，从初期的农产品到中期的劳动力，再到当前的土地资源，农村始终处于弱势地位，由于缺乏合理的利益分享机制，农村大量资源向城市输送的同时，农村、农民日益陷入贫困。因此，新时期统筹城乡发展要立足农村地区工业化、城镇化加速推进的基本背景，坚持平等、互惠、互动、融合的原则，稳妥处理城和乡、工和农、市民和居民的利益关系，构建一体化战略规划，形成顶层制度设计，综合推进城乡二元突出矛盾的解决，重点是以农村土地制度改革为突破，以基本公共服务覆盖为抓手，建立以土地资源利用为核心的城乡利益合理分配机制和农民工市民化为基础的城乡社会和谐发展机制。
(三)新时期加快推动城乡统筹发展的重要意义
推动统筹城乡发展不仅有利于缓解当前突出的社会矛盾，而且对于推动经济社会转型发展具有重大意义。主要体现在：
1.统筹城乡有利于营造稳定的发展环境
“城乡矛盾日益突出的现实原因是人地关系的高度紧张所造成的资源稀缺性和城乡分割的二元社会经济结构所形成的体制性矛盾”[5]。从生产效率来说，耕地对农民所承担的福利和社会保障功能要远远大于它的生产经营功能，因此，要解决农村的积贫积弱问题，必须跳出农业、农村，让农民在耕地以外寻找生存发展空间，依托城市带动农村发展，从而共同创造更加稳定的发展环境。
2.统筹城乡有利于适应工业化中期和城镇化加速期的变化要求
根据国际经验，人均GDP在700—1500美元之间，农业在GDP中比重下降到15％以下，农业就业人口比重下降到30％，城市人口超过50％，标志进入了工业化中期阶段[5]。同样，根据诺瑟姆曲线，当一个地区的城镇化率在30％—70％之间时，城镇化进入加速推进阶段，2011年中国城镇化率超过51％，表明城乡问题的重心进一步聚焦统筹城乡这一主题。从经济增长结构看，在工业化中后期，农业对经济的支撑作用已经十分有限，第二、第三产业基本成熟，不需要再依靠农业的基础积累；从空间形态布局看，农村和城市的形态界限随着城镇化的加速推进已经模糊，大量的产业、人口向农村转移，对农村地区的基础设施、社会事业等配套环境要求不断提高，因此基于这样的背景考虑，城乡统筹发展已经成为我国经济和社会发展转型的主战场，其内涵已经超越于传统的城乡问题。
3.统筹城乡有利于拓展新的经济增长空间
过度依赖外向经济的发展模式在全球金融危机持续影响下难以持续，必须加快启动国内市场，推动经济向内转，而这其中，农村的基础设施建设、基本公共服务投入、农村居民日常消费等将为经济持续增长提供巨大空间。国内市场的有效启动关键在于农村消费市场的扩张，从未来发展趋势看，内需市场将成为拉动经济增长的根本动力和决定因素，党的十八大报告明确提出要把基础设施和社会发展的重心放在农村。
二、国内城乡统筹发展模式的比较分析
2007年成都、重庆分批设立国家统筹城乡综合配套改革试验区，苏州、嘉兴、莱芜等积极开展省级城乡统筹综合配套改革，这些地区根据自身处于城镇化和工业化不同阶段的特点和资源禀赋，先行先试、改革创新，形成各具特色的城乡统筹推进模式，主要有以下几种：
(一)城乡空间关系的优化模式(代表地区苏州市：联动城市化)
苏州是江苏省级统筹城乡综合配套改革试验区。近年来，苏州充分发挥城市化和工业化对农村发展的带动作用，推进城乡一体化发展，在政策制度创新、新型集体经济、新农村建设、城乡公共服务等方面进行了诸多探索。其中最大的亮点是推动“三大合作”，即土地股份合作制改革、社区股份合作制改革、组建各类农民专业合作社。土地股份合作制改革是以土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，采取自我经营、合作经营、对外招租三种形式。社区股份合作制改革就是将村集体资产折股量化给农民，建立社区股份合作社，实现人人持股，按股分红。组建各类农民专业合作社就是利用农村集体建设用地，由本集体经济组织成员自愿入股，通过建设标准厂房、商业用房等取得出租收入，实行风险共担、利益均沾、民主管理、承担有限责任的股份合作经济组织，苏州的置业股份合作社(富民合作社)就属于此类组织。同时，苏州市还积极推动“三个集中”的城乡发展战略，即乡镇工业向开发园区和工业规划区集中，实现产业集聚；农民向城镇和新型居住区集中，实现人口聚集；农业向适度规模经营和现代都市农业规划区集中，实现集约开发。为进一步加快农村资源要素流动，苏州市创新提出“三置换”的运作机制，即把“农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房”[6]。
苏州市推进城乡统筹发展的模式形成主要是基于本地区城市和农村经济发展处于相对发达的阶段，其特征是城市资源加速向农村地区集中，农村相对落后的形态面貌得到迅速改善，并推动城市整体功能提升。近年来，苏州农村经济实力得到长足发展，城乡居民收入差异较小，城乡之间基础设施基本对接，生产要素流通渠道畅通，城乡管理服务较为均衡，但农村相对落后的面貌影响城市的整体形态和功能，因此这一轮城乡一体化发展的重点在农村，目的是富民，关键靠改革，提出“进一步推动先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播”[7]。因此来说，苏州的城乡一体化尽管把土地问题放在重要位置，提出“三置换、三集中”的思路，但相较其他地区，苏州市对于集体经济这一方面更为重视，而土地置换更多的是作为城市化过程中的一个环节，而并不是作为支持农村发展的核心关键。简言之，从城乡关系来说，苏州的城乡统筹更多关注空间形态和发展理念上的融合，而在经济形态层面的融合已经基本到位。
(二)城乡空间关系的局部调整模式(代表地区嘉兴市：城市化、工业化融合发展)
嘉兴市是浙江省省级综合配套改革试点区，积极开展以“两分两换”，优化土地使用制度为核心的一系列举措，包括充分就业、社会保障、户籍制度、新居民服务、涉农管理、村镇建设、金融体系、公共服务、区域统筹等十项综合配套改革。嘉兴市的城乡统筹推进的重点围绕“两分两换”、“十改联动”展开。所谓“两分两换”就是将“宅基地与承包地分开；搬迁与土地流转分开。以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”[8]。通过“两分两换”在一定程度上盘活了农村土地资源，找到了农村土地资源与城乡统筹推进的接口，在此基础上，进一步实施“十改联动”，即以土地制度改革为抓手，联动推进健全完善就业创业制度，基本实现城乡平等充分就业；深入社会保障制度改革，扩大社会保障覆盖面；全面实行按居住地登记户口制度，基本实现公民迁徙自由；全面建立新型农村合作经济组织，不断完善涉农工作管理服务体制；深入实施强镇扩权，推进现代新市镇和城乡一体新社区建设；全面推行居住证制度，基本建立统筹兼顾新居民利益的体制机制；积极探索融资创新，不断提高金融支农服务水平；城乡基本公共服务均等化体制加快推进；全面推进区域统筹，以区域统筹推进城乡统筹九项重大改革，加强城乡发展的综合配套与良性互动。
嘉兴市推进城乡统筹发展的模式形成主要是基于本地区城市和农村处于加速发展，城乡差距加速拉大的阶段，其特征是以土地制度改革为突破，以农民适度市民化为抓手，营造农村城市化、工业化融合发展的良好环境，在为城市发展提供土地、资金的同时，推动城市资源向农村布局，形成城市与农村加快发展的良好态势。与苏州不同，嘉兴发展进入到城市化、工业化加速推进的阶段，城市对于农村土地资源的需求增大，城乡关系趋紧的态势明显。在这个过程中，一方面城市发展的压力重，资源需求大，难以类比苏州可以通过城市资源向农村地区大规模的输入，或者利用相对发达的农村集体经济，实现农村资产的资本化，形成自我造血机制；另一方面，城市加速扩张，农民利益诉求不断增大，与城乡差距逐步拉大的矛盾凸显。嘉兴在推动城乡统筹发展中先期遇到了其他地区尚未遇到或者不突出的体制机制障碍，因此，嘉兴的城乡统筹着重围绕土地制度展开，通过“两分两换”解决了城市发展的土地资源问题，也解决了农民生活、生产方式的转换，以及农民公共权益的提升。
(三)城乡空间关系与生产关系的同步转型模式(代表地区天津市：快速城市化)
天津市在推动城乡统筹发展过程中，尤其注重发挥大都市的辐射带动作用，加快周边小城镇建设，实现快速城市化。其核心思路就是“三区联动”发展，即以示范小城镇建设为载体，形成农业产业园区、示范工业园区、农民居住社区“三区联动”发展，促进农村加快摆脱落后的面貌。具体而言就是利用宅基地复垦的耕地以建设高端的农业产业园区；利用宅基地节约的建设用地指标打造高端的示范工业园区；结合农业产业园区和示范工业园区的发展，建设产城融合、生态良好的农民居住社区。通过“三区联动”，一方面实现了农民的就近就业，避免出现一些地区在盲目推进农民集中居住后面临的农村人口就业难的问题，另一方面通过土地资源的有效利用、集约利用，提升了小城镇自身的经济持续发展能力。
天津市推进城乡统筹发展的模式形成主要是基于本地区处于城市加速扩张带动近郊农村快速城市化的阶段，其特征是以土地制度改革中的宅基地换房为突破，以示范小城镇建设为抓手。利用农村地区在为城市发展提供土地的同时，农村工业园区、农业产业园区和农民居住社区联动发展，实现了城市与农村蓬勃发展的良性互动。相比于重庆以大都市为核心的资源单向集聚的统筹模式，天津在推进城乡统筹过程中，注重发挥大都市和小城镇两个方面的积极性。自天津设立滨海新区，纳入国家总体发展战略布局后，国家政策的倾斜和重点项目的落户，以及与北京等地交通便捷度不断提高，使得天津的发展日新月异，中心城区如此狭小的发展空间不足以支撑城市化加速发展的步伐，因而近郊地区如东丽区的华明镇，依托其连接天津市区与滨海新区、国际机场、首都北京以及东北三省的重要枢纽位置，成为天津城乡统筹发展的排头兵。华明镇主要从三个方面来进行探索：一是做好顶层设计，通过宅基地换房办法，有效破解土地和资金的平衡问题。二是实施三区联动，建设产业园区，就地就近转移就业。三是探索“三改一化”，实现完全意义上的城乡一体化。
(四)城乡空间关系的互补模式(代表地区成都市：自主城镇化)
2007年成都被国务院正式批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，进行了一系列重大改革探索，城乡一体化发展进一步加快，提出了“六个一体化”的战略，主要指城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制等六个方面实现城乡衔接的一体化。具体内容包括：统一规划城乡发展，提出“全域成都”的理念，对城乡发展进行统一规划，形成城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，构建现代化的都市融合发展区。加强市级层面的统筹力度，实行城乡统筹的“大部制”，成都市建设委员会更名为城乡建设委员会，建立财政支农稳定增长机制。加大公共服务供给力度，推进城乡就业、社保、教育、医疗等基本公共服务均等化，市政公用设施向乡村覆盖，实施城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。推动形成农民的市场主体地位，2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，站在全域成都视角考虑，充分尊重城乡居民自由迁徙的权利，破除长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍。《意见》同时明确，农民进城不以放弃农村宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权等原有利益为代价。围绕“六个一体化”，成都市还积极推进“三个集中”和“四大基础工程”。“三个集中”即指工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。“四大基础工程”即指农村产权制度改革工程、新型基层治理机制建设工程、村级公共服务和社会管理改革工程、农村土地综合整治工程[9]。
成都市推进城乡统筹发展的模式形成主要是基于本地区城市和农村处于相对分离，农村自主发展需求迫切的阶段，其特征是在发挥城市全面统筹作用的同时，合理下放发展权限，为农村地区的加速城镇化发展提供良好的环境。与苏州、嘉兴等发达地区城市不同，成都作为西部欠发达地区的中心城市，城市规模和能级相对较弱，其统筹城乡必须更加注重城镇体系的建立，利用相对有限的城市资源为农村地区自我发展、自我提升、自我造血机制的形成提供支撑。因此，成都提出了“全域成都”的概念，积极利用国家城乡统筹配套改革试点的契机，着力突破规划、土地等关键政策，为下辖节点城镇的发展创造有利的发展环境。成都的城乡统筹突出六个字：全域、自主、全面，其城乡统筹的落脚点是农村的就地城镇化，从这个意义上看，成都城乡统筹未来的主要成果是新兴节点城镇的加速崛起。因此，从成都的发展模式可以总结认为，“统筹城乡不仅不会妨碍、延缓城市化和工业化，而且可以有力地推动城市化和工业化的健康发展”[10]。
(五)工农生产关系的全面调整模式(代表地区莱芜市：主动城镇化)
莱芜市作为山东省统筹城乡发展改革试点市，根据自身发展特点，把城乡统筹作为发展的主线和动力，走出一条被称作“共享型融合发展模式”的城乡统筹路径。其中最具创新亮点的举措就是“两股两建”，即指“土地承包经营权股权化、农村集体资产股份化，建立新型农村合作经济组织、建立城乡统一的建设用地流转制度”[11]。通过“两股”，把土地承包经营权量化为股权，建立股份化的合作经济组织，同时进一步把农村集体资产股份化，实现量化到人，股随人走。通过“两建”，为农村资源要素流动提供制度平台和载体，建立专业合作社、股份公司等新型农村合作经济组织，进一步探索统筹城乡建设用地使用制度创新，通盘考虑农村建设用地的处置安排，建立农村经营性建设用地指标有偿使用的市场化机制。在推进“两股两建”的同时，围绕促进土地、房屋等资源要素有序流转，从建设有形的流转平台入手，建立市、区、乡镇三级联网的农村产权流转交易平台。
莱芜市推进城乡统筹发展的模式形成主要是基于本地区处于城市和农村发展相对较低水平的阶段，其特征是农村地区加速引入产业资源，通过工业化带动，实现快速城镇化，成为城市经济发展和规模提升的重要组成部分。与苏州、嘉兴等发达地区不同，与成都、重庆等大城市也不同，莱芜作为一个面积二千二百多平方公里，人口一百二十多万的中等规模城市，其发展正处于工业化加速推进、经济腾飞初期的阶段，城乡差异相对较小，城市对城乡统筹发展的推动力十分有限。因此，莱芜模式的特点在于提供一种解决方式，即在工业化加速推进过程中如何让农村分享城市发展的成果，而过去农村常常沦为工业化的牺牲品。因此，莱芜模式是城乡关系还处于相对平稳状态下的融合发展模式，也是一种在不改变农村形态、农民状态下的农村经济城市化的模式，并不突出农民的宅基地置换或农民集中居住等，核心是优化农村发展环境，突出产业基地布局，把未来发展的重心放在农村地区，这是与其他地区不同的关键点。
三、重要经验
各地开展的一系列统筹城乡综合配套改革就是要在城乡一体化发展的制度上进行探索，通过一系列的先行先试，突出试点的示范带动意义，在重点领域和关键环节上取得突破，进而形成可以推广借鉴的经验、模式。
(一)坚持科学规划先行，实施城乡一体的规划体系
从目前国内统筹城乡综合配套改革试点城市的做法来看，都把科学规划作为推进的基础和龙头，立足“城乡全覆盖”，把城市和农村作为一个整体来规划，制定相应的城乡总体发展规划。如重庆市的九龙坡区在统筹城乡过程中实施了土地利用规划、城乡建设规划、产业发展规划、环境保护规划“四规叠合”的编制工作，并与重庆市城市总体规划进行对接。通过构建城乡一体的规划体系，统筹了城乡空间发展布局，有效打破部门分割和城乡分割，为顺利推进城乡统筹的各项工作奠定了基础。因此，开展城乡统筹综合配套改革要坚持规划先行，力争形成城乡一体、高度衔接的规划体系，以规划统领城乡发展全局。
(二)围绕土地制度改革，推进土地要素配置市场化
土地是农村最为重要的生产要素，各地在统筹城乡发展的探索过程中都重点针对创新土地管理、利用制度进行多方位的探索。在坚持国家基本土地制度的基础上，无论是嘉兴的“两分两换”，还是莱芜的“两股两建”以及苏州的“土地股份合作”，其核心思想就是通过推动土地要素的充分流转，实现农村土地要素资源的市场化配置，进而提高农业生产效率、增加农民收入、改善农民生活。在实施土地流转当中，成都市致力于建立现代农村产权制度，充分利用城乡建设用地增减挂钩试点，为城市的发展赢得了更大空间；苏州市积极开展农村集体资产的确权颁证，通过土地的股份合作，实现土地流转。总体而言，土地制度创新是统筹城乡发展的关键环节，通过打造土地交易流转平台，市场化土地资源配置将有利于土地向龙头企业、种养大户、合作经济组织集中，发展适度规模经营，提高农业现代化水平。
(三)实施“三个集中”，推进“三化联动”发展
推进“土地向规模经营集中、工业向园区集中、人口向城镇集中”是开展城乡统筹行之有效的办法，各试点地区都把实施“三个集中”作为统筹城乡发展的基本思路，坚持“三个集中”，实现了工业化、城镇化和农业现代化的“三化联动”发展。通过盘活农村土地，实施集中经营，转变农业生产方式，提高了农业效率，节约了农村劳动力；工业化发展为吸纳农村富余劳动力提供了条件，同时带动城镇和二三产业发展；农村人口的集聚，有利于新城和新型社区的发展。因此，在统筹城乡过程中，要进一步坚持“三个集中”发展方向，实施集中发展战略，全面带动区域工业化、城镇化、农业现代化发展，实现城乡协调发展。
(四)立足城乡共同繁荣，推进城乡各领域一体发展
实施城乡统筹是破解城乡“二元”结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化发展的必然要求。开展统筹城乡综合配套改革试点的地区根据自身发展阶段、发展实际都提出了城乡一体发展的“一揽子”安排。如成都市和莱芜市分别提出了统筹城乡的“六个一体化”，苏州市也实施统筹城乡的“四个对接”。从这些目标任务中，可以看出各地实施城乡一体化着重聚焦在：优化农村地区基础设施等发展环境，改善农村生活、生产条件；提高农民社会保障水平，使农民享受到与城市一致的基本公共服务；加强农村的社会事业发展，合理配置社会事业资源，改变农村社会事业发展落后的局面等。可以看出，城乡一体化发展实质上体现了城乡公共服务均等化、基础设施同城化、社会事业均衡化的运行思路。
(五)加强改革推进落实，建立完善的推进保障体系
推进统筹城乡综合配套改革工作，重在落实，要建立起包括组织领导、资金投入、政策支持等在内的完善的推进保障体系。各试点地区在落实城乡统筹发展规划的过程中，都成立了由主要领导挂帅的推进组织机构，全面指导、协调城乡统筹工作的开展。加大政府投入是统筹城乡发展的重要推力，试点地区均加大对农村地区基础设施、公共服务的资金投入，建立财政支农稳定增长机制，如成都2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，是2002年的27倍。出台相关支持城乡统筹的政策，破解制约城乡一体化发展的各项体制机制，如兰州市在推进统筹城乡综合配套改革过程中，出台了12个相配套的实施意见和管理办法，加快了试点工作的开展。
四、影响城乡统筹模式选择的因素分析
通过对各地城乡统筹发展模式的比较分析，我们认为下一阶段推进城乡统筹发展的重要趋势表现为：一是城乡统筹推动的主动力仍然来自于城市。由于目前行政区的划分都是城市带农村的模式，行政资源、经济资源、社会事业资源都集聚在城市。二是城乡统筹的出发点是聚焦农村民生改善。各地提出城乡社会事业一体化、农民生活适度市民化、城乡基本公共服务均等化的思路，目的在于改善农民生活。三是城乡统筹的突破口是推动要素市场化。农村发展一方面依靠城市资源的转移，另一方面要让农村具备自我发展的能力，各地都把推动农村发展的突破口放在城乡要素的自由流动，使农村分享城市发展的成果，重点是土地制度改革、集体经济制度改革。
结合对国内若干城乡统筹发展模式和未来趋势的分析，我们总结提出影响城乡统筹发展模式的主要因素有三方面：一是地区工业化、城市化所处的不同阶段。如嘉兴处于城市化、工业化加速推进的阶段，城市发展对农村土地的需求强烈，城乡差距有加速拉大的趋势。在这一过程中，城乡统筹的重点是抓住土地制度改革突破口，为城市扩张提供空间，为农村发展提供资本。二是城与乡的强弱关系。如重庆市作为城市强、乡村弱的典型，主要选择农村被动城市化的模式，发展资源向城市中心集中。三是城和乡的空间距离。如成都市在推进城乡统筹发展过程中，考虑到城市中心区和周边地区空间距离较远，城市辐射带动能力有限，因此着力突出制度创新，下放自主权，给予农村地区自主发展权，实现就地城镇化。
五、对未来城乡统筹的推进路径的认识
通过对各地城乡统筹发展模式的比较分析，我们总结认为当前国内城乡统筹发展的核心在于调整城市与农村在空间、经济、社会三大关系，而现阶段，由于城乡统筹缺乏顶层的路径设计，因此，其推进的逻辑仍然是以城市发展作为主视角。为此，对当前城乡统筹的推进路径，可以形成以下几方面的认识：
第一是城强乡弱的基本格局没有改变，城乡统筹推动的主体仍然来自于城市。由于目前行政区的划分都是城市带农村的模式，行政资源、经济资源、社会事业资源都集聚在城市，因此，大部分城乡统筹的出发点在于城市发展的需要，而农村自身缺乏自循环提升的能力。城强乡弱的总体格局没有改变，尽管如苏州地区，乡镇集体经济的发展已经让农村地区在经济上完全达到，甚至超过了城市的水平，但公共资源的配置受到原有计划经济体制的影响，仍然以城市为重心。
第二是农村要素资源的被动市场化成为地区工业化、城市化的新动力。尽管不同地区在工业化、城市化进程中处于不同的阶段，对于要素资源的需求程度也有相应的差异，但从国内各个主要类型地区的比较来看，主要的政策焦点都在于推动农村土地等要素资源的市场化，这一方面的确为农民带来的实质的利益，但更多的是通过市场化的方式，利用城市部门掌握政策制定权的优势，使农村要素资源以较低的成本进入到城市产业和功能的提升中去，成为城市新一轮发展的主要动力。
第三是城乡空间关系的调整成为这一轮城乡统筹的重中之重。由于农村地区缺乏经济、社会资源的自生产能力，而政府在配置发展资源的过程中，主要考虑经济效率，重心必然在城市化地区，因此城市资源对农村地区的辐射能量在一定程度上决定了城乡统筹推进的模式选择，这也就导致了当前城乡空间关系成为统筹城乡发展的核心所在，就比如成都市在推进城乡统筹发展过程中，考虑到城市中心区和周边地区空间距离较远，城市辐射带动能力有限，因此，着力突出制度创新，下放自主权，给予农村地区自主发展权，实现就地城镇化。而上海推动的新城建设，在一定程度上是对城乡统筹跳跃式发展路径的一种探索，逐步摆脱对城市的过度依赖。
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