事业单位分类改革与政事关系重塑，本文主要内容关键词为：政事论文,事业单位论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
事业单位改革一直是人们关注的热点话题。尤其是《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的发布，更是使事业单位改革成为人们关注的焦点。围绕这一重要话题，人们对事业单位改革的趋向、路径、制度体系和改革模式等方面作出了各种有益探讨，从而为事业单位改革的深入推进提供了充分的学理支撑。然而，无论事业单位改革朝何种方向迈进，其前提是要对事业单位与政府、市场、社会的关系作出明确界定，尤其要明晰其与政府之间的关系。只有对政府与事业单位的关系(即政事关系)作出清晰界定，才能明确事业单位改革的趋向，以及它所应承担的社会功能。
一、政事关系的演变：从政事不分到政事分开
虽然在《宪法》中未对事业单位作出界定，但是作为我国特有的概念，事业单位一直存在并按照其自身逻辑而运作。改革开放以来，伴随社会转型和体制转轨，事业单位改革逐渐走上前台。政事关系则正蕴含于它的改革实践之中。
(一)肇始于20世纪80年代中期的准社会化趋向
受诸多因素的影响，我国事业单位一度处于“国家包办”的格局之中，这种格局不仅无法发挥事业单位应有的功能和作用，而且还阻碍了其发展。因而，在积极推动“总体性社会”向国家、市场、社会三元分立的社会转变，资源由单一计划分配转向政府、市场、社会三大机制共同配置，公共服务由国家包办转向由公共部门、企业、非营利组织共同供给的运作模式的转型之中，如何冲破体制束缚成为事业单位改革之初的主要任务和现实需要。于此，传统的政事关系开始破解。在这种背景下，1985年3～5月，政策层面密集颁发了诸如《中共中央关于科技体制改革的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、《文化部关于艺术表演团体改革的意见》和《卫生部关于卫生工作改革若干政策问题的报告》等文件。这一举措被认为是事业单位改革的前兆。
总体上看，这一时期，围绕政事关系作出的改革探索主要集中在四个方面：一是权力下放。针对国家包办导致资源不足的现实问题，大力提倡“社会事业社会办”，实行“国家、集体、个人”一起上的改革对策，允许通过多渠道、多层次、多形式筹集事业发展资金，鼓励民间力量兴办公益事业；针对传统干部人事制度所造成的人员“部门所有”、“单位所有”、“能进不能出”、“能上不能下”等弊端，通过允许“业余兼职”、“停薪留职”、“合理流动”等举措，支持专业技术人员走出“单位”的大门，为社会提供有偿服务并取得合法收入[1]。二是机制转换。针对事业单位财政独包大揽导致的机构臃肿、活力不足等问题，通过公共资金划拨的办法，将事业单位划分为全额拨款、差额拨款和自收自支，以及企业化运作的不同类型。财政手段上的探索，大大促进了事业单位经营管理机制的调整和转换。三是格局重构。传统的事业单位大多有一个主管部门，由此导致资源配置上的条块分割、相互封闭。为改变这种状况，改革之初中央便鼓励事业单位开放、联合、合作，逐步淡化事业单位与政府部门之间的行政归属关系，以提高公共资源的利用效率。四是走向市场。经过20世纪80年代的初步探索后，自90年代开始，市场导向成为事业单位改革的一个风向标。一时间，科技市场、教育市场、文化市场、卫生市场、体育市场的提法充斥于媒体，几乎成了各个事业领域的代名词。90年代后期，几乎所有技术开发类科研院所都在短时间内被改制成了“科技型企业”，教育则成了拉动国内消费需求的“新兴产业”，而医疗卫生机构则更是普遍把“经济效益”作为其业务追求的第一指标[2]。
实践证明，这些改革举措在一定程度上激发了事业单位的生机活力，改善了传统的政事关系，使政事关系告别了传统的高度合一的运作模式，继而开始步入社会化轨道。事业单位开始冲破国家包办的传统体制，按照社会需求组织资源、调动资源，提供服务，继而实现社会事业的社会化、多元化，创立了多元化的社会事业生产与提供的发展模式，国家包办、“两公”(公有制、公益性)一统天下的局面开始突破。当然，政事关系改善带来的结果是显见的：机构臃肿的问题得到了初步缓解。改革开放之初，事业单位几乎每隔10年，其人员就会膨胀1000万人左右，但1990年后，其机构数量一直维持在130万左右，人员一直维持在3000万人左右。随之而来的是，事业单位的运行效率也得到了大大提升，财政依赖程度大幅度减轻。
然而，这一时期的改革，多是采用追随经济体制改革的方式向前推进，并没有自身明确的改革目标和清晰的改革思路，而且更多的是借鉴国企改革的思路，拘泥于简政放权的视野，并未对政府与事业单位之间理应具备的合理关系作出解释，其社会化导向不仅处于初浅层次，而且缺乏系统性和规范性。所以，从这个角度上讲，这一时期的事业单位改革虽然尝试性地开始突破高度合一的运作模式，但是其社会化还是不规范的、不成熟的，因而可称之为准社会化。正是这种准社会化的特征，使得政事关系的调整和完善只能停留于浅表层次而难以纵深发展，甚至因为这个目标的含糊不清而导致诸多不良反应。
(二)21世纪以来“管办分离”的实践探索
进入新世纪，事业单位改革继续前行。但由于改革时间较短，深度和力度都未到位，政事关系尚没有真正规范起来，政事不分的难题依然存在。尤其是准社会化改革趋向的改革不够彻底，部分事业单位一度成为其主管部门的小金库。在此情境下，管办分离成为新时期事业单位改革中调适政事关系的希冀所在。
2003年以来，北京、上海、无锡等地陆续着手开展管办分离的改革探索。总体上看，管办分离的改革以不触及既有利益格局为基本原则，将事业单位从原有的行政主管部门剥离开来，转由一个新的特设机构(如公共服务委员会)来具体运作。通过这种方式实现事业单位人员物理平移、专业分工和成本降低、效能提升。从实践看，这一探索主要围绕三个方面展开：一是合理分类。这主要是将经营服务类事业单位转制或撤销，将承担执法监督等行政职能的事业单位留在政府部门，将承担公共服务职能的事业单位与原主管部门脱钩，整建制归入公共服务委员会之类的平台。二是职能重构。这主要是将原有的政府管理职能转移到新成立的特设机构，使其职能归位于决策和监管，而事业单位则主要是作为政府购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与准公共产品和公共服务提供。三是创新体制。比如改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自主权，管理中心只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任；借鉴现代企业管理等理念，采取公共服务项目管理、事业单位法人治理、绩效工资制度等配套的事业单位管理办法，促进事业单位提高管理水平；建立事业单位绩效考核评价管理体系，设计公共服务指数等量化指标，解决事业单位提供公共服务的绩效评价问题，并为政府部门向多元社会主体采购公共服务产品提供数据基础和质量标准[3]。
2010年《政府工作报告》提出，要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，在科学分类的基础上，积极稳妥推进事业单位改革。随后，中编办原副主任黄文平在2010年7月举办的公益机构改革与公共服务发展国际研讨会的主旨发言中指出，按照政事分开和事企分开的要求进行改革，管办分离成为理顺政府与事业单位关系的具体要求和实现政事分开的具体手段，即“创新管理体制重在对政府‘管理’和‘举办’这两种职能进行相对分离”。总体上看，“管办分离”的改革在很大程度上缓解了政事不分的难题，促进了政府职能的转变。无论是从理论层面还是从实践层面，政事关系得到了有效调适，政府更加注重生产纯公共性产品，事业单位更加注重按照契约模式参与公共服务供给。事业单位享有更加充分的管理、分配自主权，自主经营、自主管理的生产生活环境初现。
然而，由于缺乏系统的理论探讨和实践总结，管办分离的改革也给政事关系带来了一些挑战。譬如，如何处理职能分离与机构分设的关系。管办分离本质上是职能的分离，但职能层面的分离通常会影响机构设置并引发程度不同的相应调整。因此，如何协调职能分离与机构设置的关系十分重要，如果没有处理好，很容易导致办事业的机构与管事业的机构出现职能交叉、重叠乃至分割的问题。而这正是政事关系调整需要规避的重大现实问题。
由此可见，伴随事业单位改革的不断推进，政事关系也随之演化。从政事关系的变迁历程看，它是事业单位改革的核心。如何理顺政事关系，使其成为独立规范的社会实体，并基于社会需求提供公共服务，是事业单位改革的首要环节和关键部位。然而，对于何谓政事关系，目前的看法还不尽一致。实际上，从事业单位改革和政事关系的演变过程看，将政事关系定位于政府事业职能的“决策与执行”的关系似乎更加合理。这里的决策与执行，即指通过架构现代契约关系，对行政与事业两大部门之间的责任界限进行划分，政府成为公共服务的决策和主办主体，事业单位则成为具体的实施主体。
二、事业单位分类改革后的机遇与挑战
《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的显见意义至少有两点：一是事业单位改革已经不再是“改”还是“不改”的问题，而是“如何改”的问题，这意味着事业单位改革的思想障碍基本上得以消除；二是事业单位改革已经步入深水区，分类改革是趋向，也是路径。无论从何种层面分析，它都对政事关系带来了深刻影响。
(一)政府职能转变和事业单位自主权的扩大获致重大推动力，但如何实现扩大事业单位自主权与加强政府监管的有机均衡仍面临诸多不确定因素
传统体制下，政府囊括一切社会及经济资源，统一组织生产、配置，组织生产和提供准公共产品，按照“政事合一”的方式运作。然而，随着经济社会发展，这种体制的弊端日益暴露，尤其是整个社会的资源和公共服务体系短缺，效能低下。政府及其附属部门几乎垄断了所有公共产品的生产。生产准公共产品的第三部门的主体仍然是政府兴办的事业单位，其观念、组织、职能、活动方式和管理体制等各个方面都依附于政府，生产及服务质量不高，效率低下；政府花费大量精力管理甚至保护附属的事业单位，由于存在利益关系和由此产生的“诺斯悖论”，导致政府难以有效生产公共秩序、公平竞争等纯公共产品。因此，公共产品的供求矛盾越来越突出[4]。政府职能转变由此成为迫切的现实需要。
为应对政府职能转换的这种客观需要，肇始于20世纪80年代的事业单位改革日渐深入。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确了以政府职能转变为主要着眼点。根据其规定，在按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别的基础上，分类实施改革。对于承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。已认定为承担行政职能但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。对于从事生产经营活动的事业单位，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩。对于从事公益服务的事业单位，实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。
由此可见，促进政府职能转变、扩大事业单位经营自主权成为这次事业单位分类改革的首要目的和核心所在。妥善处理政府与事业单位的关系，促使政府专注于纯公共产品供给，继而构建多元主体参与的公共服务体系，政府职能转换因之获得强大推动力，并迎来发展的大好机遇。按照这个方向，政府将把它所承担的技术性、服务性的工作剥离开来，让渡给事业单位，具体履行决策和监管职能。这既可以帮助政府减轻负担，改变过去的行政干预为宏观管理和政策指导，改变过去管不好又要管的诸种事务，集中精力履行好决策和监管职能，还可以为事业单位发展腾出空间，营造良好环境，激发活力，减少政府部门的直接干预，不再成为政府部门的附属机构。这是分类改革带来的良好机遇。
这种机遇意味着减少政府干预，促进政府职能转换，扩大事业单位经营自主权。这是理论上的规设和要求。然而，实际上的情况并不如此简单。因为，按照目前的分类改革方案，很多改革举措都在规范统一政府部门收入、加强利益剥离力度和责任强度等方面作出了前期铺垫，这样一来，原先付诸于事业单位身上而实为政府部门所拥有的利益链条逐渐丧失和瓦解。一旦这种利益链条消退，政府对事业单位的关注热情和关联程度将会受到显著影响。也就是说，在政府亦是理性经济人的特性下，当其发现原来依附于己的事业单位不再具备为其增收利益时，它可能借改革之名，行改革之机，将理应担当起的监管职能置之不理。这不是臆想。此其一。
其二，分类改革会带来事业单位经营自主权的扩大，但事业单位的经营自主权必须依据其公共性的程度和受政府监管的程度，以及对政府资源的依赖程度来界定[5]。因此，如何按照各自不同类别的单位性质，建立相应的管理模式，建立国家公共事业人员职位分类标准和职位规范，使各类事业性公职人员在基本任职资格、薪酬水平、服务标准和技能要求等方面，实现大体平衡，体现同工同酬，缩小收入差距，提高公共服务质量，是重点所在。而这实际上意味着要在公众、事业部门和政府三者间建立起一种稳定的合作框架，并适时进行财政监管、人事分配制度和诉求表达机制等方面的改革与制度重建。但是从现实看，目前是否具备这些条件，还是不确定的。
这就说明，在政府职能转变和事业单位自主经营面临重大机遇的同时，如何实现扩大事业单位自主权与加强政府监管的有机均衡仍面临诸多不确定因素，这构成分类改革对政事关系带来的第一层面的挑战。
(二)事业单位自身的管理体制及机制创新迎来良机，但建立合理的政事结构和绩效责任关系仍存在困难
一直以来，事业单位被视作非生产领域，在政府部门的庇佑下享有诸多优势，多元参与的公共服务体系因而难以建立和健全完善。然而，作为公共服务的生产经营主体，这些事业单位也面临“成本—收益”、“服务质量—机构设置和目标定位”等多种问题。尤其是随着市场经济的不断深化，它们也要适应“适者生存、优质劣汰”的竞争规则。但是，在有限的条件下，这些问题并没有得到有效解决，它不仅造成了公共服务资源匮乏与浪费并存的悖论(一方面是公共服务需求的无法满足，另一方面是服务资源的闲置和低效)，而且导致自身管理体制的迟钝，难以有效捕捉社会需求，适应社会发展。
根据分类改革的要求，改革以后的事业单位实际上只剩下公益类事业单位，它主要生产准公共产品，履行公共服务职能。这主要体现在：强化其公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力。改革管理体制，实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革，对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。
由此观之，这种改革路径将有助于事业单位自身的管理体制和机制创新，它可以根据市场和社会的需求，制定出一整套规范管理和绩效考评制度，探索有效的绩效考评、养事不养人、公共服务招标采购等办法，自主运营，自主管理，公平竞争，真正成为准公共产品和公共服务优质高效的生产者。这些都会对其管理体制机制带来积极影响和有力推动。
分类改革固然可以为事业单位迎来体制机制创新的良好机遇，但是要看到这种体制机制创新是以建立合理的事业法人治理结构和负责人选举机制为前提的，这正是政事关系在事业单位分类改革后面临的新问题。因为，改革之后，事业单位不再是公共产品和公共服务的唯一提供者，而是要按照市场规则和社会需求，完成公共服务的任务。在这种情况下，没有合适的法人治理结构和稳妥的负责人选举机制，它很难实现“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系”的改革初衷和目标。更何况，事业单位改革同样有产权制度改革的问题，不在合适的时机选择有效方式去逐步建立所有制结构，实现投资主体的多元化，分类改革也终将成为一句空话。但是，从现实条件看，建立合理的事业单位法人治理结构和负责人选举机制还面临诸多困难。这些困难一方面源于事业单位改革自身的积累有限，另一方面源于整个社会的环境和氛围尚不健全和完善。
在政府与事业单位之间形成合理的绩效责任关系，也是事业单位自身管理体制机制创新所面临的问题。这就要求政府与事业单位之间，要通过建立沟通协商的机制，鼓励双方平等协商谈判，随之作出公开透明的服务承诺和监管承诺。与此同时，还要扩大公共参与，吸收社会力量参与公共服务评价，对其提供的公共产品和公共服务进行广泛的民意调查，以群众的满意程度来衡量绩效成果，发挥社会监督的作用。这是架构分类改革后政事关系的基础性工作。但是，囿于目前我国“强国家弱社会”的场景尚未有效改观，这种美好期待也会面临诸多障碍。
(三)政事合作打造的公共服务体系有望借机完善，但其有效、快速推进仍面临社会心理接纳障碍
分类改革以后，政府的责任将不再是具体的生产供给者，而是公共服务决策的制定者和监管者，充分履行“保证公共服务供给”的职责，而事业单位则以技术性、服务性的手段向社会提供公共服务。换言之，事业单位分类改革的主要目的在于强化公共服务职能，完善公共服务体系，继而改变政府直接组织即通过垄断公共服务资源的方式供给公共服务。也就是说，通过分类改革，放开公共产品供给市场，引入竞争合作机制，更好地满足公众对公共服务的需求和意愿。
从公共经济学的角度看，分类改革能从调整公共服务结构的层面，促动公共服务体系的完善和绩效提升。对此，哈弗学派的“SCP范式”给出了解释。根据梅森和贝恩的解释，在市场体系中，“Structure(结构)—Conduct(行为)—Performance(绩效)”三要素之间存在密切的因果关系。有什么样的市场结构，就有什么样的市场行为，继而产生相应绩效的市场产品。而决定市场结构的因素有很多，主要是市场集中程度、产品差异化和行业进出难易程度；市场绩效的衡量标准有资源分配方式、技术进步程度等。具体到事业单位改革中，分类改革是政府与事业单位之间进一步明确决策与执行的关系模式，政府部门不再垄断事业单位及其公共服务，而是站在规则制定者的立场上，营造公平正义的服务环境，打破附属于事业单位垄断市场的局面，以改变公共产品供给和公共服务市场的集中程度和公共服务供给质量，使市场结构发生改变。而市场结构发生的变化，毫无疑问最后将转换到市场主体及其行为上，随之而来的将是公共服务资源的分配合理和效率提升。
分类改革后，事业单位管理机构统筹整合了原分属各部门的分散资源，使公共服务资源分割、闲置、浪费的现象得到遏制，同时，抽身于繁琐的事业单位管理事务，政府部门也有更多的精力推进公共服务创新，尤其是可以站在更加公开、公平的立场上，鼓励多元主体参与公共服务体系建设，促使社会资源的培育、利用和整合，形成公共服务主体相互补充的公共服务体系。
虽然分类改革后，政事合作共同打造的公共服务体系有望完善，但是要真正实现其功效，还关联于公众的社会心理。社会心理对公众的价值观和行为选择产生着直接的调控作用，它既可以稀释、缓冲矛盾，也可以加剧矛盾，制造隔阂。分类改革会优化、完善公共服务体系。但是，由于长期以来对事业单位的惯性认知，已经让公众对事业单位形成既定的思维定势，进而使人们对事业单位以独立法人的身份直接参与公共服务供给及其法人身份的确立难以适应。这一过程不仅漫长，而且艰难。再加上，由于经济、社会、文化发展的不平衡性，传统力量或习俗惯性可能还较强大；由于一些人们自身能力的有限性，对于改变现状缺乏充分把握；等等。这一切都会造成心理上很难接纳的问题[6]，进而使得公共服务体系的建立健全和运行出现障碍。
图1 “分开+互补”型的政事关系
三、“分开+互补”型关系：重塑分类改革后的政事关系
政事关系一直是事业单位改革的核心环节，也是行政管理体制改革的重要内容。如何构建合理的政事关系，是必须正视的重大现实话题。
(一)重构政事关系的基本结构：“分开+互补”型的政事关系
无论是构建何种类型的政事关系，首先都离不开对政事关系的本质作出说明。在无法阐明政事关系性质的情况下，讨论政事关系的重建，终将是空中楼阁，无从谈起。从其基本含义上看，事业单位是政府举办的履行公共服务职能的非政府机构。由此可见，政事关系是政府与事业单位在公共服务过程中所形成的决策与执行的公共关系。这种公共关系，一方面源于二者的共同目标是为了实现社会的公共利益，而不是私人利益，事业单位是在按照政府决策来完成公共服务供给的使命，因而要体现公共性；另一方面源于分类改革后的事业单位由国家主办，国家是事业单位终极意义上的设立主体，这是事业单位与私人机构的区别。这意味着政事关系的内容是政府与事业单位在公共服务过程中不同的职能、运作方式所形成的关系，它实质上是政府公共服务职能的具体表现形式。
由此可见，政事关系的重构，应以公共服务为中轴，以公共服务体系健全为指向。基于此，构建“分开+互补”型的政事关系是必要的探索。这种类型的关系，是对既有政事分开的补充和弥补，它不单纯地强调分开，而是试图在分开的同时，建构二者之间的互动合作。具体如图1所示。
总体上看，“分开+互补”型的政事关系，包含两部分内容：机构职能分开和效能作用互补。所谓机构职能分开，是指根据“决策”与“执行”相分离的原则，对政府与事业之间的责任界限作出明确划分，推动公共服务举办主体和实施主体由传统的隶属关系转变为分工关系，进而改变现行的政事不分的组织体制。具体而言，它包含以下三个方面的内容：一是机构分开。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》已经对三类事业单位作出清晰说明，从中可以看出，事业编制和行政编制不能互相挤占和转移，挪用事业单位人员的行政机构要主动退出，以事业性为主的机构编制要予以调整，事业单位要根据自身特点确定等级规格，而不能套用行政级别。二是职能分开。分类改革后的事业单位主要承担公共服务的执行职能，即具体的技术性和服务型职能，而不承担任何行政职能。也就是说，原先的决策执行于一体的职能格局终将打破，随之而来的是职能分设模式。三是管理模式分开。政府主要是按照公共服务的要求，进行间接管理、宏观管理、监督管理，制定政策和发展规划，事业单位则在政府的业务指导下，按照市场经济的运作模式引入竞争机制，走向市场，以独立的事业法人身份向社会提供服务。
所谓效能作用互补，是指围绕公共服务，政府与事业单位要各司其职，有效履行决策、执行和监督的职能。政府与事业单位各自不同的性质，决定了它们在公共服务过程中要履行不同的职能，但是由于公共服务的复杂性和多样性，政府与事业单位必须坚持互动合作、效能互补，才能实现公共服务绩效的最大化。效能作用互补体现在两个方面：一是合作。这是政事关系的常态。面对纷繁复杂的公共服务活动，政府和事业单位要按照分工的基本理念，坚持合作导向，共同应对公共服务过程中的诸多问题。二是共赢。作为政府，是公共服务的当然决策者和监管者，但不是具体的实施者和执行者，因而需要事业单位为其提供协助；作为事业单位，则要按照政府公共决策的要求，提供公共服务，接受政府的监督。通过这个过程，政府实现公共服务供给和社会秩序构建的目标，事业单位则以此实现自身使命。
(二)“分开+互补”型的政事关系的构建策略
从分类改革后的客观趋势看，“分开+互补”型政事关系是其基本趋向。为确保这种关系的顺利建构，还亟待解决事业单位的内部管理和监管约束机制等问题。
在内部管理层面，完善事业单位的法人治理结构是关键之举。实行行政首长聘任制，将有助于打破行政事业一体化的困局，通过聘任制改革可以实现政府与事业单位之间的权责关系规范化。因为一旦实行了聘任制，政府与行政首长就变成了平等的人事主体，双方之间的权力责任关系将通过聘用合同来确立。虽然在聘用合同的框架内，行政首长享有充分的管理决策权，但作为法人代表却必须对单位的所有业务活动承担最终责任。更为重要的是，实行行政首长聘任制后，政府与事业单位之间的关系将随之发生变化。因为聘任合同的核心内容，将是关于事业单位的目标任务、业务范围、活动方式的规定和政府提供资源支持的承诺，从而使两者之间事实上变成了一种契约关系[7]。在构建行政首长聘任制的基础上，还应逐步建立设立理事会、管理层、专业委员会及职工大会等机构，分别行使事业单位内部的决策、执行、管理、咨询、监督、约束等职能，从而实现事业单位、职工和社会效益的有机均衡，进而实现良好治理，达致事业单位的“善治”。
分类改革，其实主要涉及两个方面的内容：一是“怎么分”，二是分了以后“如何管”。如果说“怎么分”的问题，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》已经作出清晰阐释，那么“如何管”的问题则是分开以后必须予以正视的现实问题。对此，需要从内部管理和监管约束机制两大层面予以解决。以完善事业单位法人治理结构为核心的内部管理机制，主要解决的是事业单位内部的问题，但毫无疑问单纯依靠其自身能力难以完全解决如何管的问题，因此还急需从外部约束层面予以解决。在外部约束上，绩效评估是很重要的举措。作为公共服务的主要实施者，其绩效如何，必须实施监督，而最有效的监督约束手段则是定期对事业单位的运营绩效进行评估。因此，建立和完善一套行之有效、科学规范的事业单位绩效评估制度，是解决政事分开后，处理“如何管”问题的重要条件。
在构建事业单位绩效评估制度的过程中，重要原则是坚持公共性。这种公共性，一方面是指事业单位公共服务的目标必须设立在公共利益上，因为事业单位是国家举办的社会公益组织，因而，其活动不能背离公共要求，应将“社会效益”作为第一追求。另一方面是指对事业单位的绩效评估，应吸纳社会力量和公众参与，尽可能广泛听取社会各界，尤其是服务对象的意见，尽可能采用科学简便的评价手段和系统规范的量化指标体系，尽可能与行政首长任期考核、公共资金审计和各种专项检查相结合。
*该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《事业单位分类改革后政府与事业单位关系的重塑》。
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