我国农户住房、宅基地立法的历史比较，本文主要内容关键词为：宅基地论文,农户论文,住房论文,我国论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、物权法草案限制农户住房转让的缺陷
《物权法草案》宅基地使用权一章的多数条款直接反映了自1986年至2004年国家土地管理法律法规的成功经验，令人欣慰。但第一百六十二条第一款却规定：宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。
此规定的初衷无疑是在保护土地资源和农户利益两方面求得平衡。如果在典型的城乡割裂二元社会里实施，估计不会遭遇太大的困难。遗憾的是，物权法要在市场经济、城市化高速发展的21世纪实施，任何一个理智的法律工作者乃至普通公民都可以预见到面临的种种困境，各地群众对物权法草案的意见集中于此就是明证①。
第一，此规定体现的是“先集体，后个人”的传统政策思想，未能完全贯彻物权法“调整平等主体之间因物的归属和利用而产生的财产关系”的基本原则，未能实现两种利益的平衡，严重限制了农民（目前占国家人口多数）对私有房屋的处分权。
第二，“经本集体同意”，这个限定语等于授权农村党支部以及村委会行使行政许可的前置审查权。农户出卖自有房屋必须先经本集体同意，否则违法，政府主管机关不能为其办理变更登记。如果全国的农村集体都是执行法律的模范，都拥有维护集体和私人合法利益的执政能力，此规定倒也无可厚非。但现实告诉我们，相当一部分农村干部法律素质不高，损害集体和私人合法利益的案件时有发生。此种现状不可能在短期内得到根本改善，所以，这种严重影响农户住房处分权的“准行政权”绝对不能授予农村集体。
第三，受让人范围太小。房主“可以将住房卖给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户”的规定，言外之意是：房主不得将住房卖给本集体外的农户，不得卖给城镇居民。本集体外有需求的人只能租赁农户住房。由于土地管理法律法规以及物权法草案均规定：农户“一户只能拥有一处宅基地”，导致本集体内已有宅基地的农户也无权购买此房；具有买房资格的只有本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。此类农户完全可以申请分配到新的宅基地，建筑理想的新住房。要想让他买旧房，除非出现以下情形之一：集体没有宅基地可供分配；转让住房的宅基地面积远远大于即将分配给他的宅基地；价格特别低廉；风水好（对某些迷信者而言）。相反，从卖方来讲，在房地产不断增值的社会大背景下，谁肯低价忍痛割爱自己拥有的大宅院、好宅院呢？更有甚者，当一个集体的农户都拥有一处宅基地时，急需转让房屋的农户只能守财感叹，无钱可用。
第四，立法者视野狭窄。既然农户住房转让要严格限制，那么，同属物权法规范的抵押权是否也要限制？在人大法工委公布的人民群众意见中，有的建议规定宅基地使用权人以建造的住房设定抵押的，抵押权实现时，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的其他农户②。这种节外生枝、层层限制农民权利的意见如果被采纳，不可能实现各当事方利益均衡，原本和抵押无关的第三人将从中渔利，必然损害抵押人和抵押权人的利益。
以上问题的出现源于农户房屋产权的私有与宅基地产权的集体公有之间的矛盾，立法者担心允许农户自由买卖住房会严重影响农村集体利益以及国家对土地资源的宏观调控。但是，此规定一是将土地所有者凌驾于房产所有者之上，二是将农户住房转让限定在小而又小的范围内，不可能实现房屋和土地的最大效益，反而可能出现国家立法将部分房地产逼成“死物”的局面，实际上直接影响农户对自有住房的处分权，也间接影响集体对土地的收益权。
二、我国农户住房买卖立法的回顾与评价
因土地所有制的差别，农户住房买卖不便直接移植国外、境外的立法。新中国成立以来，中央与地方多次制定过有关农户住房买卖与宅基地的法律和政策，我们应当继承其中的成功经验，汲取失误的教训，协调好两种物权之间的关系。
自1950年《土地改革法》到1956年一届人大三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》（以下简称《章程》）都是尊重农民的房屋所有权的。《土地改革法》规定：没收地主的土地及其在农村中多余的房屋，分配给农民或收归国有。人民政府向农民颁发土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利。《章程》第十六条第二款规定：社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。以上规定区分了两类不同性质的土地，公私分明。农户在自己的土地上建筑住房，自然属于私有，其处分权不受任何干涉，因而深受农民拥护。
漠视农民房屋所有权的行为始于1958年人民公社初期。但是党中央及时发现并迅速制止了侵犯农民利益的风潮。1960年11月3日， 中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确指出：“一平二调的‘共产风’，严重地破坏以生产队为基础的公社三级所有制，破坏农业生产力，必须坚决反对，彻底纠正。凡是从人民公社成立以来，县和县以上各级机关和企业、事业单位向社平调的，县和社向生产队平调的，以及县、社和队向社员个人平调的房屋、家具、土地、农具、车辆、家畜、家禽、农副产品和建筑材料等等各种财物，都必须认真清理，坚决退还”③。这种回归理性的政策深受农民拥护。1961年3月，中共中央将史称“农业六十条”的《农村人民公社工作条例（草案）》发给全国农村党支部和农村人民公社全体社员讨论，由此进入执政党以党规党法的形式制定农业法规的不正常阶段。《草案》第十七条规定：在生产大队范围内，除了生产队所有的和社所有的生产资料以外，一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。第四十条第二款规定：要保障社员个人所有的一切生活资料，包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等，和在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。经过两个多月的讨论、修改，同年6月，“农业六十条”第一个《修正草案》开始试行。1962年9月，在总结试行经验的基础上，中央又推出第二个《修正草案》。第二十一条规定：生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。第四十五条规定：社员的房屋永远归社员所有（第一款）。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约（第二款）。任何单位、任何人都不准强迫社员搬家。不经社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置（第三款）。这一规定较好地解决了宅基地和农户住房所有权之间的矛盾。首先，结构形式方面，两种不同的权利分在不同的章节里，宅基地归生产队所有的内容列在第四章—生产队；社员房屋所有权的内容列在第六章—社员。没有用土地公有压制房屋私有，不会使干部、群众产生错觉。其次，内容方面，《条例》没有因为宅基地的公有性质而限制农户对私有房屋的买卖。第二十一条只是禁止社员出租和买卖没有建筑物的宅基地，避免用集体土地为个人生财的违法行为。第四十五条认为社员出租或者出卖房屋并不违反第二十一条之规定，无须经集体同意。因此，1962年的《条例》是新中国建国以来保护农户住房所有权态度最为坚决、规定最为完善的文件。
1978年12月党的十一届三中全会原则通过《农村人民公社工作条例》（试行草案），这是“农业六十条”的第四个版本。该草案第七条第三款规定：农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖。第四十八条规定：在发展生产的基础上，逐步改善社员居住条件。按照有利生产、方便生活、合乎卫生、尽量不占耕地的原则，做出建设居民点的统一规划，可以由集体建房社员居住交房费，也可以由社员自己建房。第五十条第四项规定：社员合法所有的房屋、农具、工具等生活资料和生产资料，以及在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。这些规定同1962年《修正草案》的相关规定比较，在保护农户房屋买卖方面存在较大差距。
1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》是农村房地立法权回归国家的标志。该《条例》第四条第一款规定：土地分别归公社、生产大队、生产队集体所有。社员对宅基地只有按照规定用途的使用权，没有所有权。第二款规定：严禁买卖、出租和违法转让建房用地。第十五条第二款规定：出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。
1986年全国人大常委会通过的《土地管理法》第六条规定：宅基地属于集体所有。第三十八条规定：出卖、出租住房后再申请宅基地的，不得批准。第二条第二款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。同年11月国家土地管理局科技宣传教育司印发《土地管理法百题问答》，解答涉及以上条款的疑问：国家机关干部、职工为解决住房困难，购买农民房屋住是可以的……如果农民借出卖房屋为名，出卖房基地（或宅基地），就是变相的买卖土地。
由于房地产的市场属性极强，很难有一个简便易行的量化标准准确无误地区分合法买卖农户住房与变相买卖土地。
《土地管理法》在1988年、1998年和2004年3次修改， 中央及各级地方立法机关也分别陆续制定了众多以土地管理为中心内容的行政法规、部门规章和地方性法规、政府规章。所有这些法律文件的另一个共同特征是没有对保护农户住房的处分权给与足够的关注。
国家在1995年就开始施行《城市房地产管理法》，城镇居民的房产权和国家的土地所有权都受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。城乡私有房屋性质相同，城乡公有土地性质相近，全民土地与集体土地这一点微小的差别不应成为农户房产权继续被轻视的借口。
综上所述，建国以来有关农户住房转让和宅基地的立法中，最能体现国情、平衡集体和农民双方房地产物权利益的，并不是1986年以来由国家立法机关、行政机关制定的一系列土地管理法律规范，而是1962年中国共产党主持制定的《农村人民公社工作条例》（修正草案）。当年立法不规范的种种瑕疵没能掩盖从结构形式到具体条款内容的真理光芒。立法机关应当认真汲取其中的精华，实现物权法的立法宗旨，保障平等主体的合法利益。
注释：
① 石国胜．物权法草案：热点公众瞩目．人民日报2005.08.12：10
② 全国人大法工委．各地人民群众对物权法草案的意见（二）．人民网，2005.08.11
③ 黄道霞，余展，王西玉．建国以来农业合作史料汇编．中共党史出版社，1992