中国城市土地资源配置中的市场失灵、政府缺陷与用地规模过度扩张，本文主要内容关键词为：资源配置论文,中国论文,缺陷论文,土地论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.22
文献标识码：A
文章编号：1000-8462(2001)04-0456-05
1 中国城市土地资源配置中市场—政府机制消长演变的历史考察
1.1 市场机制的消失与城市土地资源配置的低效率
中华人民共和国成立后，随着我国城市土地的国有化，其使用亦从有偿逐步转变为无偿。其主要标志是1954年2月24日《中央人民政府关于国营企业、机关、部队、学校等占有市郊土地使用费或租金问题的批复》和同年3月8日《内务部答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或税金的几个问题》。这两个文件规定：“国营企业经人民政府批准占用土地，不论是拨给公产或出租购买，均应作为企业的资产，不必再向政府交纳使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不交纳租金和使用费”。“国营企业、国家机关、学校团体及公私合营企业使用国有土地时应一律由当地政府无偿拨给使用，均不再交纳租金”。从此，国营、公私合营企业、事业单位无限期、无偿使用国有土地的管理体制就逐步形成与建立起来。土地市场机制也随之消失，取而代之的是政府的计划机制和直接的数量调控机制等。
用我们现在的眼光看，当时取消城市土地配置中的市场机制显然是十分荒谬的，而且弊端很多，一般认为当时出现的“多占少用，早占迟用，占而不用”等现象都与此有关。
但是我们如果能仔细分析一下当时整个社会的制度供给情况，那么我们又可以发现实行土地的无偿使用又是必然的：在国家财政统收统支、统一核算制度下，大部分城市的土地所有者和使用者只是国家的代理人，不分彼此，也就没有必要实行有偿使用制度；在完全的计划经济制度下，市场调节作用受到排斥，城市土地作为重要的生产要素，也不可能游离于传统的体制运行之外；在按劳分配的模式下，由于土地不是劳动产品，地租（地价）成为不合理的范畴，市场机制自然便不能发挥作用。
然而，这种完全的政府机制并没有产生人们预想的效果。市场机制的消失至少带来了两个不良后果。
一是使国家失去了一种土地管理的有效调控工具。根据最新信息学的研究成果，土地管理者与土地使用者的动机和信息是不对称的。在缺乏价格信号的情况下，土地管理者往往无法确定土地使用者的最佳用地规模，低效和浪费也就不可避免。市场机制下地租和地价的存在，可以在存在财务约束的情况下，消减土地使用者闲置或浪费土地的愿望并起到“自律”的作用，而土地的价格信号与数量信号（用地面积）相结合后，可以提高土地管理机关的决策能力。
二是使土地收益的计量与分配失去了分寸。对于哪些占地较多且位置较佳的企业来说可以获得较高的级差收益，这不利于为企业创造平等的竞争环境。在统收统支的情况下，这些级差收益以利润或其他的形式上交给国家或地方政府，无法进行客观的考核。更糟糕的结果可能是，土地使用者没有高效地利用土地的动力，从而土地的收益无法正常地产生。
1.2 市场机制作用范围的扩大与城市用地规模的过度扩张
早在改革开放初期的1979年，中国政府就开始利用价格机制来处理与外资企业之间的关系。该年7月1日全国人大通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》规定，中国合营者的投资可包括为合营企业提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。
1984年是我国进行城市经济体制改革的关键一年。该年辽宁省抚顺市开始了全面征收城市土地使用费的试点。在以后几年中，各地陆续开征城市土地使用费。1988年9月27日，国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。
1987年，深圳经济特区借鉴香港土地批租制经验，率先试行城镇国有土地使用权出让转让制度。1990年6月，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，使我国城镇国有土地市场有了明显的法律保障。
这一时期土地市场的形成过程具有明显的诱致性变迁特征。一方面，外围相关制度供给的增加，降低了城市土地市场形成过程的成本，从而形成了成本推进的格局。1984年城市经济体制改革全面展开以后，“统收统支”的财政体制已经改变；企业的所有权与经营权逐步分离，企业由国家经营逐步变成自主经营、自负盈亏；不合理的价格体系，得到了一定程度的理顺；竞争机制已被引入经济活动的各个领域，市场竞争已成为商品生产发展的动力；城镇住房制度改革方案逐步出台，住房商品化已开始起步等等都为城市土地市场的形成创造了良好条件。另一方面，多种经济成份，尤其是外资企业的出现，使国有土地有偿使用成为必要；出让土地可得到的巨额收入对中央和地方政府具有的诱惑力等又对土地市场的形成产生了巨大的拉力。
但是，在1992年初以前，土地市场起作用的范围还十分狭小。据统计，到1992年4月，全国仅有17个省（市、区）开展土地使用权出让试点工作，实际有偿出让土地面积占城市土地总面积的比例也极小。因此，这一阶段城市土地使用权出让、转让制度的意义主要在于改变了传统土地使用制度中的“三无”模式（即无偿、无流动、无期限），为改革的全面开展提供了经验和基础。从总体上看，它在提高土地资源配置效率方面的作用并不很大。
1.3 市场机制作用范围的扩大
1992年，邓小平同志的南巡讲话结束了对计划与市场之间关系的长期争论，从而避免了可能出现的改革趋势的倒退。此后，随着改革力度的加大，经济建设步伐的加快，土地使用制度改革迅速推进，土地有偿出让的数量和地区明显增加。到1992年底，土地出让试点工作已覆盖除西藏外的全国29个省（市、区），经济特区和部分沿海城市已全面推行土地有偿使用制度，土地供应主要采用出让方式[1]。到1994年，全国依法出让的土地占新增建设用地供应量的比例已上升到20%左右，土地转让现象也明显增加[2]。
这一阶段的改革，不仅对于刺激一些土地使用者个体转出部分闲置土地产生了明显的作用，而且对于促进旧城改造，全面提高城市土地配置效率产生了良好的效果。
但是，随着土地有偿使用范围的扩大，在市场拉动和利益驱动机制的作用下，农业用地（尤其是耕地）转化为非农用地的动能日趋强烈。这直接导致了土地供给总量的失控和供给结构的偏差，尤其是“吃饭”（保护耕地）与“建设”（城市化）的矛盾日趋尖锐。
1.4 政府管理随着土地市场的发展而不断加强
由于耕地保护与城市化的矛盾日益尖锐化，政府在加强土地市场建设的同时，也不断加强了土地管理工作。
1997年4月15日，中共中央、国务院发出通知，要求“加强土地管理，切实保护耕地”，决定“冻结非农建设项目占用耕地一年”，并“冻结县改市的审批”。（注：中共中央国务院，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(1997)。）在随后修订的《土地管理法》和《刑法》中，也增加了有关耕地保护的条款。
这些措施对于保护耕地、提高土地资源配置效率发挥了重要作用，但城市用地规模扩张和耕地数量锐减的势头并未从根本上得到抑制。即使在1997年中央下文“冻结非农建设项目占用耕地”后的一年内，耕地也依然减少约18万hm[2]。
综上所述，在中华人民共和国成立后的50年中，中国城市土地资源配置中市场机制与政府机制的关系曾发生了多次变化，但土地资源配置效率低下及城市用地规模过度扩张的现象却始终未能消除。其原因究竟何在？
2 城市土地资源配置中的市场失灵与用地规模过度扩张
市场机制在城市土地资源配置中具有难于替代的基础作用，但它并不能实现完全的配置效率。
2.1 可能出现的“发散型”蛛网模型使土地供求难于实现均衡
根据“蛛网理论”，在完全的市场条件下，一种商品的供求能否趋向均衡，取决于该种商品供给与需求的相对弹性。当供给弹性小于需求弹性时，价格调节使供求逐步趋于均衡（收敛型）；而当供给弹性大于需求弹性时，价格调节使供求数量远离均衡点（发散型）。
在一定的时间跨度中，影响城市土地供给价格弹性的最主要因素是土地供给成本的变化。如果土地供给量增加时，成本也相应地增加，则城市土地价格增长的好处就被成本因素抵消，对供给者的刺激就会减小，因而其供给弹性也下降。因此，中央政府对土地涨价收取较高的税收，有利于土地的供求均衡，否则，出现“发散型”蛛网模型的可能性就较大。
影响城市土地需求价格弹性的主要因素有二：一是替代因素，从投资需求的角度看，地产投资与股票、期货、实业等可以相互替代，因此投资机会愈多，其需求弹性愈大，达到土地供求均衡的可能性也越大。对于不同用途的土地来说，由于存在着竞争，所以各自的需求弹性是不同的。商业用地的替代性较差，因而其需求的价格弹性比较小，不易达到均衡；住宅用地的替代性较好，因而其需求的价格弹性较大，较易在市场的作用下实现均衡。二是收入因素。对于发展商来说，土地投入与非土地投入的搭配比例不同，在其他因素不变的情况下，土地投入的比例越高，则对其价格变动的反应就越强烈。因此，随着容积率的上升（表现为土地投入所占比例的下降），对土地的需求价格弹性亦就越小，同时，由于楼价中地价所占比例降低，一般消费者对楼房的需求价格弹性也减小，在市场作用下实现城市土地供求均衡的难度也就增大。
综上所述，在城市土地供求中出现“发散型”蛛网模型的可能性始终存在，这就意味着在市场调节下，有可能出现城市土地的供给与需求不断过度扩张的现象。
2.2 外部性的存在常使城市土地均衡量大于社会最优量
所谓外部性，是指人们的经济行为有一部分的利益不能由自己享用，或有一部分成本不必自行负担。前者称外部经济性或外部效益，后者称为外部不经济或外部成本。
土地利用中的外部性是十分明显的。合理的农地保护产生的良好社会效益、生态效益大部分体现不到农地保护和利用者身上，从而使市场调节下对农地的保护量小于社会最优量。而增加城市土地或其他非农建设用地造成耕地数量锐减，从而对农业乃至整个国民经济可持续发展造成的不利影响，在完全的市场条件下也未由责任者来负担，这又使得理性的人对农地的占用大于社会最优量。这样，城市土地的市场均衡量就必然大于社会最优量。
2.3 土地供给的有限性带来的垄断，进一步降低城市土地的配置效率
土地的有限性必然造成土地供给上一定程度的垄断。这时，人们往往把土地当成保值和增值的手段，从而影响土地的高效配置和合理利用。例如日本战后城市化高速发展时期，对城市用地需求量迅速增加，1980年，以“首都圈”为中心的城市地价达到了战前的9,394倍。对此，日本一桥大学经济学教授野口悠纪雄认为，地价高涨并没有带来土地的高度利用，反而造成土地的低度利用：把土地作为资产来保有，为确保随时变卖，往往以空地或低度利用形式来保有，造成土地有效供给减少，从而使地价进一步上涨。其结果是“市区区域内残存着大量农地，就连已经被住宅化的土地，实际的容积率也不到城市计划所规定的容积率的一半”[3]。日本的农地长期处于小规模和兼业化经营状态，也与人们把土地当成“增值手段”有关。
在1993年加强宏观调控以前，我国城市尤其是各类开发区中出现的疯狂的土地投机现象也说明，由于垄断的存在，仅靠市场机制难于实现土地资源的配置效率。
3 城市土地资源配置中的政府缺陷与用地规模过度扩张
土地资源配置中市场失灵的存在，为政府对其进行干预提供了依据。政府既可在培育土地市场体系上发挥重要作用，也可在弥补市场缺陷（失灵）方面有较大作为。但我国的历史同样证明，政府在弥补市场缺陷（失灵）过程中常会出现失策，有时其损失甚至大于政府干预前市场缺陷所造成的损失。究其原因，除了土地管理工作和管理体制上存在的问题以外，还有一些内在经济学原理的客观作用。
3.1 地区性外部性导致各城市的土地供给量大于全社会最优配置要求
这里的“地区性外部性”是指土地利用不仅对土地经营主体来说具有外部性，而且对一个地区及地方政府来说也具有外部性，即农地合理利用、保护带来的生态效益、社会效益中有一大部分被周边地区乃至全社会所享有，而本地区并未得到补偿。
在改革开放以前，高度集中的计划管理模式，决定了地方政府的行为能较好地与中央政府的政策目标保持一致，而且由于地方财政与中央财政实行“一灶吃饭”，在利益上也完全一致。改革以后，中央与地方实行“分灶吃饭”，于是地方政府的利益就具有相对独立性，它的行为常具有双重性：一方面为了执行中央政府政策或上级政府的指令，采取各种手段和措施阻止耕地的浪费和破坏，以尽量完成指标；另一方面，又常常表现出地方经济“守护人”的身份，对某些非法占地亮绿灯，以“促进”城市建设和地方经济的发展。
3.2 政府机构的“内在性”使城市土地供给量大于本地区资源最优配置要求量
我国城市土地属于国家所有，而国家则是无数个体的集合，不可能由这无数个体直接行使所有权限。在现实中，城市土地的所有权只能由其代理人——政府，或具体地说，处于决策地位的行政官员来实施。为了加强土地管理，就需要成立一个专门的机构。
美国经济学家查尔斯·沃尔夫认为，作为一个独立的组织，政府机构和其他所有的组织一样，必须有自己的运行标准，用以指导、规制和评估机构及其人员的行为。同时，任何一个政府机构都有其自身的利益，他们追求的目标并不完全与公众的目标相一致。因此他们在制定运行标准时，往往以追求自身利益最大化为目标，而与机构成立之初的目的产生偏差。[4]公众监督的存在，可以在一定程度上减少政府机构内部标准与公众目标的差距。但是，公众观察政府机构的行为是要付出成本的，公众不容易相当清楚地了解政府机构的行为。政府机构可以利用自己的信息优势，以牺牲公众利益为代价，来获取自己的好处，从而使资源配置处在某种低效率状态。
在我国现行的制度条件下，这种“内在性”常使城市土地供给量大于本地区资源最优配置要求。法人—代理理论[5]表明，当所有权与控制权分离时，代理人总是寻求在满足一定所有权益的条件下实现自我收益的最大化，而这一最大化往往与所有权益的最大化并不一致。由于代理的希望符合经济理性，又不违法，我们不能简单指责他不负责任，以权谋私。但这种利益的不一致，极可能造成所有者权益的损失。如果土地所有者充分维护其市场权益，必然会在其土地的市场供给中尽力利用其垄断地位，最大限度地寻租，以实现土地供给的最大利润（见图1），在这种情况下，即使是没有计划上限，土地所有者也会将土地供给量确定在Q[,m]，因为此时的利润最高。但这一最高利润，并不代表土地所有权的实际控制者——政府，具体地说，是具有决策权的少数政府官员的最大利益。如果有关监督力量要求土地供给的市场利润不低于A[,0]，那么，政府官员便很可能在满足这一条件的基础上，不去选择最大利润点Q[,m]，而是Q[,a]。作这一选择的动因，并非一定是腐败，而是有着政绩诱使、经济激励、减少控制成本的原因等。
改革开放以来，发展一直是硬道理，而创办多少开发区，建立多少合资企业，引进多少资金，创造多少产值，增加多少就业，不仅是发展的衡量指标，也是政府官员的考核指标。而政绩考核又直接影响着政府官员的去留升迁。既然扩大土地供给有利于上述指标的抬升，进而有助于政绩的表现，而土地供给的机会成本又只是国家认购限价的农产品收益，乱建开发区，越权批地，而忽略应得的土地供给垄断利润，也就在所难免了。经济激励并非指利用增加土地供给获取自我经济利益（当然，它包含有改善政府官员经济状况的因素，如单位奖金和福利水平的提高，住房及小轿车的更新换代）。更大的经济激励，可能在于圆“为官一任，造福一方百姓，实现经济腾飞”的梦。只有增大土地供给，优惠土地开发，才能吸引投资，扩充经济总量。行使土地供给控制权，也需要成本与精力的投入。政府官员很可能觉得没有必要化力气来降低土地供给和交易成本，增大供给收益，因为目前的经营满足法人的最低利润的要求，进一步降低成本所需的管理投入太大。上述几种考虑均促使政府官员选择Q[,a]，而不是Q[,0][6]。
3.3 向未来延伸的外部性使城市土地供给量大于资源在时间上最优配置的要求
向未来延伸的外部性，是指在经济活动中产生的一部分收益或成本要在未来才能表现出来，而当前无法享受或不必承担。例如，如果耕地保护不力，城市建设过程中占用了大量耕地或导致了耕地质量下降，未来人或当代人在未来就会挨饿，或者付出其他重大代价，这就是城市建设中向未来延伸的外部不经济性。当这些活动对当前无“害”或小害时，这种外部不经济性往往会被加剧。例如，人们在进行非农建设时，占用和浪费大量耕地后备资源，由于并不减少当前的耕地数量，对目前来说，其外部不经济性并不明显，但随着人口的增长，社会经济的发展，其造成的损失将逐步表现出来。在这种情况下，由于企业首先追逐的是当前利益最大化，消费者首先追求的是当前效用最大化，政府则因标榜政绩而竭力满足人们的这种需要。因此，这种外部性往往不会被政府所削弱，反而会被加剧[7]。
图1 政府机构的“内在性”与土地供给量
Fig.1 Inherence of government organization and the supply of land
3.4 政府机构设置的多层次性，造成政策执行过程中的较大偏差
出于管理上的需要，政府部门从中央到地方常设置多个级别。从理论上讲，同一个机构的上下级之间具有共同的目标，机构内部下级服从上级的原则有利于各项政策的顺利推行，从而达到预期目标。但实际上，每一级别的机构都有各自相对独立的利益，因而其目标并不完全与上级的目标相一致，各项政策在执行过程中出现偏差是常见现象，设置的级别和层次越多，可能出现的偏差也越大。中央关于保护耕地的基本国策到了基层就大打折扣，城市和其他非农建设实际用地总量年年超过中央计划指标便是一个例证。
4 结语
在城市土地资源配置中，市场机制和政府机制都是不完善的。因此，所谓的“选择”应该是“以哪种机制为主”的选择，而且往往需要两者的相互配合和补充。
考虑到城市土地的特性（如位置固定，供给缺乏弹性等），动用政府的数量调节机制可以解决市场价格机制所不能解决的问题。非瓦尔拉斯经济学家亦已证明行为人向市场发送的，已不再是只作为价格信号函数的观念需求和观念供给信号，而是同时作为价格信号和数量信号函数的有效需求和有效供给信号。
但是，同在市场经济中资源主要靠市场价格信号和价格调节配置相反，在计划经济中，资源却主要靠人为数量信号和数量调节配置。因此，我们担心在土地管理的微观领域过分地重视数量信号和数量调节机制会使得相关的行为人对市场的价格信号变得迟钝，从而不能实现十四大报告所提出的“通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰”的目的。
因此，在城市土地资源配置中，我们建议以市场机制为主（或按十四大报告的提法“起基础性作用”）。在市场机制失灵的情况下，政府可以采用经济手段（如税收、补贴等）或其他手段（如计划、法律、行政等）加以弥补，同时注意用法律形式规范政府机构的行为、建立有效的公众监督机制并加强对政策执行过程预先分析，以尽量减少政府失策所带来的损失，最大限度地实现城市土地资源的优化配置。
收稿日期：2000-05-19；修回日期：2001-05-20
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