在大城镇建设“城市”：新城市化建设的新思路--余姚市思门镇实证分析_国家新型城镇化规划论文

大镇设“市”：新型城镇化建设的一种新思路——兼对余姚市泗门镇的实证分析，本文主要内容关键词为：余姚市论文,实证论文,新思路论文,城镇化论文,大镇设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、城镇化：结果还是原因？

      改革开放以来，我国城镇化取得了显著的成绩(见表1)。2014年3月16日，根据党的第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及《全国主体功能区规划》等大政方针，中共中央、国务院颁发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。该规划明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，成为指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。但该规划中“城镇化是现代化的必由之路”、“城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎”、“城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手”、“城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径”、“城镇化是推动区域协调发展的有力支撑”、“城镇化是促进社会全面进步的必然要求”等表述，却让我们陷入到“城镇化，究竟是结果还是原因”的纠结中，从而成为不得不直面的问题。

      

      为了更好地理解城镇化的内涵，我们把中国的城镇化情况分别同欧美发达国家、其他发展中国家的城镇化进行了比较(见表2和表3)。通过比较发现，工业化是城镇化的基础。相比欧美发达国家高附加值的制造业，我国工业还将长期停留在低附加值的加工业方面，以致城镇经济发展需要的是“有价值”而不是无价值的劳动力，因而在户籍制度的阻隔下，我国人口城镇化率始终在36%～40%之间，比起欧美发达国家的80%，这个差距是非常大的。而同其他发展中国家的城镇化比较，农业依旧在国民经济中举足轻重，但土地制度的不同以及城乡二元结构的存在，使得我国城镇化率尽管没有比其他发展中国家高，但也没有像很多发展中国家那样出现大量的城镇“贫民窟”，如巴西、印度等国家，从而严重危及社会秩序。由此看来，城乡二元结构尽管广受诟病，但它却起到了一个社会稳定的作用(贺雪峰，2014)。通过上述比较，我国城镇化在理论层面，应立足于既有的国情和制度，澄清相关概念的混淆，如市和县、城镇和城区等；在实践层面，要大力推进产业的转型升级，明晰户籍制度的准入机制，遏制区划变更的冲动等，从而改变过去“倒果为因”的“人为造城”，真正实现以“人”为本的城镇化。

      

      二、新型城镇化：基于“市”和“县”的辨析

      当前我国城镇化在“市”和“县”的概念上出现了混淆，以致城镇化被简单地解读为“从县到市”的区划变更。因此，对市和县进行辨析可以形成一个正确的城镇化概念。

      (一)市县分置的法律规定

      在现有法律体系中，行政区划是宪法和法律中不可或缺的规范内容。从1949年到现在，我国共颁布了一部临时宪法和四部正式宪法，它们分别是1949年的《共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1949年由于刚建国，行政区划的设置处于一种沿袭状态，但《共同纲领》中的第十九条还是非常清楚地明晰了“市县分置”的行政区划。到了1954年宪法，市县分置表述得非常清楚。1975年处于“拨乱反正”时期，宪法表述得过于笼统，但市县分置的规范还是非常清楚的，如第二十一条第二款。1978年宪法继承了1954年宪法的规范内容，并在第三十三条第二款中增加了市县分置的一个例外情形，即“市管县”，但管辖主体仅局限于直辖市和较大的市。作为现行宪法的1982年宪法，它明晰了市县分置的内容，还明晰了乡镇分置的内容，保留了“市管县”的例外情形。由此可以看出，市、县都是隶属于省的管辖，它们处于同一层级，不存在“市管县”的行政隶属，而作为两种不同的行政区划，它们的区别绝不是人口数量、经济规模、城市建设、社会服务等方面，而是两种不同的经济发展方向，即工业和农业。这也说明，当前区划中的“城镇化建设”和业已发生的“新农村建设”，不是取代和被取代的关系，而是立足于“市”和“县”行政区划，共同推进的两种并行不悖的发展道路。

      (二)市县混合的历史渊源

      市县分置是宪法、法律的明确规定，但在执行过程中，却呈现的是市县混合的过程，即“市管县”、“市管市”等①。新中国成立伊始，我国就出现过“市管县”的情况，如1949年兰州市领导皋兰县，1950年旅大市(今大连市)领导金县、长山县，当时的“市管县”体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。但1954年宪法颁布后，“市管县”体制就不存在了。据1957年的统计，全国仅有3个市领导4个县。然而，到了1958年，国务院先后批准了北京、天津、上海和辽宁省实行“市管县”体制，且逐步在经济较发达地区试点并推广。为此，全国人大常委会专门在1959年发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，自此以后，“市管县”迅猛发展。到1960年底，全国88个地级市中有50个领导县，加上两个直辖市，共有52个市领导237个县。1982年，中共中央发出《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》，提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县”。江苏省率先在全省范围内撤销原有的地区行政公署，实行“市管县”体制。1983年，党中央、国务院又发出了《关于地市州党政机关改革的若干问题的通知》，明确指出：“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制，使城市和农村紧密结合……是我们改革的基本目的和要求。”随后，地市合并和撤地设市工作大范围开展，实行“市管县”体制的地级市迅猛攀升，完全超越了宪法规定的具有辖县权的直辖市和较大的市(郑磊，2009)。1986年，国务院批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，从而将可以辖县的地级市的设立标准予以量化，以致“县改市”、“镇改市”成了城镇化的代名词。

      (三)市县回归的时代诉求

      1999年修宪，确立了依法治国的治国方略。城镇化建设理应契合这一时代诉求，作出相应的变化。从人类历史发展的角度，“市”和“县”的分置，正是工业与农业相分离的产物。在县城或自然资源丰富的地方，工业资源的聚集，导致了小城市的产生，而与此同时，农业也随着工具的革命而逐渐减少劳动力的投入，农业剩余人口于是纷纷进入到工业生产领域。随着人口在工业领域的飞快聚集，各种服务业(包括行政管理)于是应运而生，城市的规模于是越来越大，“市”于是从“县”中分离出来，成为与“县”并行的一种社会治理方式(见图1)。市县分置的法律规范，非常清晰地阐述了两种区划的发展方向。而实践中产生的市县混合，是基于“市优于县”的身份纠结而发生的“轨道偏离”。当前“省直管县”、“强县扩权”等改革趋势，不应理解为是一种行政区划创新，而更应是行政区划的“合法回归”(焦洪昌，2007)。有鉴于此，城镇化是工业发展带动第三产业的结果，尽管这一过程不能“人为干预”，但可以在遵守宪法和法律的前提下，进行“预见性的规划”。大镇设“市”就是在“市”“县”合法回归后，我国城镇化建设的应有之义。

      

      图1 省、县(市)和乡镇三级行政区划

      三、大镇设“市”的路径探索

      当前，随着各地“鬼城”不断涌现②，以及城镇“非正规经济”③就业人数的居高不下，传统的城镇化难以为继。为此，2014年7月5日，国家发改委、中央编办等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”，由此正式拉开了大镇设“市”的帷幕。

      (一)大镇设“市”的路径优势

      大镇设“市”是历时性和共时性的统一。从历时性的角度来看，它展示了我国城镇化发展的自然轨迹；从共时性的角度来看，它契合了国际城镇发展的时代趋势。

      1.城镇自然演进的样本示范

      当前，我国城镇化建设是围绕中心城区不断向周边扩展，以至城市面积不断扩大，而且这种趋势迄今没有减缓的迹象。然而，城镇发展不只是取决于城市面积，而且取决于城镇工业聚集资源禀赋的能力以及城市生态承受的能力。我国当前人口城镇化率不高的事实，就说明城镇发展违背了自然发展的规律，从而形成“假性城市化”。大镇设“市”作为新型城镇化的路径探索，旨在充分遵守资源聚集的市场规律和生态承受的自然规律，使城镇发展从当前的“人为工程”切实转换成自然演进的“示范工程”。

      2.城镇治理的理性回归

      大镇设“市”是在不改变行政区划的前提下，对工业发展势头良好的“镇”进行城市规划，等到镇或镇与镇之间达到一定的规模，在充分考量城市生态承受能力的基础上，镇就可以从县辖“镇”变更为省辖“市”，这样既可以减轻县的管理压力，又可以避免出现“县吃镇”的现象。当前，每个县(市)政府所在地，其实就是大镇设“市”的结果，只是我们一味地沉溺于“市优于县”的“身份”情结，以致把作为“市”的城区无限放大，最终形成了“市管县”、“市管市”的现象。而“市管县”的结果，导致了“市”因土地财政而缺乏产业创新的动力，只是耽于对“县”的剥夺和消耗，如将城镇化建设局限于行政区划的调整，实质就是“土地掠夺”的表现④。大镇设“市”作为新型城镇化建设的路径探索，是在对既有的“市”级设置进行反思的基础上(现有的地级市、县级市城镇化建设，都仅限于市中心区及其向外延伸，属于传统的“摊大饼”式城镇化发展模式，如“县改市”、“县改区”等)，从法律规范的角度对城镇化建设进行理念和实践的双重启蒙。

      3.城镇发展的国际契合

      随着世界各国城镇化的发展，“城市病”正越来越严重。由于资源的过度聚集，导致人口的大量涌入，致使城市在交通、教育、医疗以及住房等公共服务方面难以为继，因此，无论是欧美发达国家还是发展中国家，近年来都选择了大量发展小城镇，并和已有大城市形成城市群，从而有力地缓解了城市问题。如美国近30年发展起来的大都会、城市圈或称为卫星城集中起来的城市带，其实就是大批小城镇的集合，而不是靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模(曹金臣，2012)。美国大量小城市(镇)的快速发展，并围绕大中城市周围布局，逐步形成密集的城市群(带)，出现了大、中、小城市(镇)相互配合、错落有致的城镇体系分布格局，从而形成了美国3个主要的城市群(带)，它们是东北部城市带、五大湖南部的工业地带和加利福尼亚地区。鉴于此，大镇设“市”的路径探索，不仅契合了城镇国际发展的趋势，而且对于人口众多的我国具有实实在在的意义。

      4.农民季节务工的就地化

      当前，城市里存在大量“农民工”说明我国城镇聚集人口的能力不足，原因就是低附加值的加工业带来的公共财政极低，无法满足大量居民对公共服务的要求，可以说，“农民工”在我国工业还未完成产业转型升级的背景下，是注定无法成为市民的。与此同时，美国底特律的城市破产告诉我们，工业的转型升级才是当前城市生命的真正所在，因此，我国工业要完成转型升级，就必须遏制区划变更，降低对土地财政的依赖。大镇设“市”的路径探索，对于受制于区划的各类城市(尤其是东部)来说，为了承接新型产业，就必须转移传统产业。而对于转入产业的中西部地区而言，农民工就可以实现就地务工的可能。

      (二)大镇设“市”的制度设置

      大镇设“市”在传递出一种新型城镇发展理念的同时，相应的制度保障就是一个需要重视的话题，即通过具体明确的制度规范，逐步推进新型城镇化的实现。

      1.大镇设“市”的准入条件

      大镇设“市”既是城镇自然生成的过程，也是政府科学规划的过程。大镇设“市”不仅关乎人口的聚集密度，更关乎城镇工业的发展(经济基础)和政府职能的转变(公共服务)。2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》没有对城市规模进行规定有对城市人口的口径作出界定⑤。这种规范旨在避免城镇设置陷入到“身份论”⑥和“唯人口论”⑦中，从而形成“假性城镇化”。有鉴于此，在大镇设“市”人口规模方面，我们结合2010年浙江省首批27个试点镇的分析比较，加之发改委等11个部门联合发布的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，认为常住人口(拥有户籍的人口和持有居住证的人口)在10万左右较为适宜。在大镇设“市”的经济基础方面，我们也依据2010年浙江省首批27个试点镇的数据统计，工业经济比重应占到全镇经济比重的50%以上(徐靓、尹维娜，2012)。只有基于上述两点特征，建制镇才开始具备设“市”的基本条件，政府此时应积极转换行政职能，从“粗放式的农业管理”过渡到“精细化的城市管理”，注重公共交通、学校教育、文化活动、社会养老、医疗服务、住房保障、环境保护等公共服务的提供，逐步引导城镇居民转变生活方式，从先前“散漫型的农村生活”转换成“集约型的城市生活”，从而实现新型城镇化的意图——“人”的城镇化。

      2.大镇设“市”的行政管辖

      县下辖“市”和切块设“市”是当前两种关于大镇设“市”的行政管辖模式(黄忠怀、周妙，2013)。但县下辖“市”模式在实践中造成了“县吃市”的困境，而切块设“市”模式则会造成大镇发展空间的不足。当前大镇设“市”正在各地进行“试点”，旨在理清“市”和“县”的发展方向，回归宪法和法律的制度规范，实现市县分置，因此，大镇设“市”的行政管辖在缺乏应有制度支撑的情况下，应定性为省下辖“市”的一种“地方智识”，通过相应的政策来推进试点镇的稳步发展，如明确工业经济和农业经济在“市”和“县”中的分离、将试点镇的经济发展从县域经济中剥离出来单独进行考核、试点镇的人事任免须经过省级党委和政府的考量等。可以说，试点镇究其实质就是地方分权制度的“试验”，这其中，试点镇的主体性塑造是“中心”。此外，大镇设“市”的行政管辖模式，也对试点镇的政府、居民和企业注入了相当充足的信心，不致因为“镇低于县”的“身份意识”，导致各种优异的资源从试点镇中“出逃”，重新聚集到县城中心区，县城中心区则通过“摊大饼”的方式予以容纳，于是难以为继的传统城镇化模式又继续演绎着(见图2)。

      

      图2 传统城镇化中资源的移动轨迹

      3.大镇设“市”的机构设置

      大镇设“市”作为新型城镇化的发展路径，注重的是资源的自然聚集，而不是行政主导下的“人为造城”⑧。因此，大镇设“市”的机构设置，没有必要追求“齐全”，而更应该注重于“需求”，并在充分尊重市场规律的基础上，逐步做到“市场的归市场，政府的归政府”。在大镇设“市”的机构设置上，一般都理解为党政机构以及县派出的“七站八所”，其实还应包括公益企业法人(国有企业)(汤敏，2014)和公益事业法人(事业单位)，它们是政府提供公共服务的专业平台。基于公共服务的不同性质，政府提供的公共服务可分为秩序型和给付型。传统城镇化模式中的公共服务，都是由政府来提供，然而受制于财政压力，以致秩序型服务有余而给付型服务则远远不足，从而无法满足城镇居民的生活需求。如何化解财政压力与居民需求之间的矛盾，是一个摆在全世界各级政府面前的难题。2013年9月30日，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出了在城镇化过程中，要充分利用社会力量的参与来满足居民对公共服务的需求。因此，在大镇设“市”的机构设置中，应充分利用社会力量来提供公共服务。这其中，由于秩序型公共服务具有强制性，它必须由专门的党政机构来提供，而对于给付型公共服务而言，在新型城镇化建设中，则可以通过服务外包、政府购买、公私合作等方式，积极引导社会力量进入公共服务领域，从而既可以缓解财政的压力，又能提供高效的公共服务。

      4.大镇设“市”的户籍管理

      当前很多人认为户籍制度阻碍了迁徙自由，这是个假命题。户籍制度实质是人口准入制度，它考察的是公民实现权利的行为能力。公民是否能在城镇居住，取决于一定的准入条件。因此，户籍制度不是一个“自由”的问题，而是一个“平等”的问题。对于一个刚来到城市的公民而言，如果立即享有城市提供的各种公共服务，这对于长期居住在城市里的公民来说，是不公平的；而如果一个公民在城市里居住了一定期限后，还没有享有城市的各种公共服务，同样也是不公平的。大镇设“市”作为新型城镇化的路径探索，是以“人”为中心的，即实现城镇居民公共服务的均等化。但公共服务的均等是建立在同等条件下的，否则就会造成“反向歧视”。由于有户籍的居民和有居住证的居民存在着合理差别，因此，居住证转换成户籍，就需要在居住期限、纳税、社会保险缴纳等方面，满足大镇设“市”的规定。当然，在城镇化建设过程中，为了能及时吸纳优秀的人才，我们也可以仿照香港建立“优秀人才引进计划”，但每年应该限制名额，否则户籍制度就形同虚设了。此外，户籍制度的设置，也是基于城镇生态承受力而考虑的，通过条件准入，来缓解城市生态的压力，具有一定的合理性。因此，大镇设“市”的户籍管理，不应是简单的放开，而应是放眼未来的统筹规划。

      四、余姚泗门镇的实证分析

      在大镇设“市”方面，浙江走在了全国的前列⑨，而宁波在浙江就有四个试点(包括余姚泗门镇、慈溪周巷镇、奉化溪口镇和象山石浦镇)，这其中余姚泗门镇不仅是浙江的建设试点，同时也是国家的建设试点。因此，余姚泗门镇的城镇化建设，就是当前我国新型城镇化建设的一个缩影，它的经验和教训是非常值得思考的。

      (一)余姚泗门镇的概况

      泗门镇隶属于宁波市管辖的余姚市，位于姚西北的中心，濒临杭州湾，离余姚、慈溪、上虞三市中心城区均为20公里，区位十分优越，交通比较便捷。2009年12月，泗门镇被列为首批宁波卫星城市试点单位。2010年4月，被中央编办确定为全国行政管理体制改革试点镇。2010年12月，被浙江省委、省政府确定为省小城市培育试点单位。泗门镇总面积66.3平方公里，辖16个行政村、4个社区，常住人口逾11万人。经过多年的发展，泗门镇初步建立了以新型工业化为基础、以现代服务业为支撑的产业体系。全镇工业企业3250家，其中规模以上企业149家，亿元企业28家，国家高新技术企业16家，初步形成了“4+4”产业(即电源线、小家电、机械五金、食品加工等为主的传统产业和新材料、新光源、电子信息、新装备为主导的新兴产业)，培育了24件中国驰名商标和1件中国名牌产品。与此同时，现代服务业逐步兴起，建成了1800亩的商贸园区，多家大型现代服务企业落户，如华联商厦、华润万家等。2013年，泗门镇实现地区生产总值68.1亿元，全社会固定资产投资49.5亿元，财政总收入10.5亿元，其中财政一般预算收入7.41亿元。目前，泗门镇综合实力跨入全国百强镇行列，位居浙江省第十位，宁波市第一位。

      (二)泗门镇的地方试验

      泗门镇在成为国家和浙江省双重试点镇后，积极进行了一系列的探索，由于需要和现有的政治体制相衔接，因而制度设计不可避免地存在着诸多问题。

      一是职级高配问题。当前泗门镇的行政级别没有提高，但其党政一把手均“升级”：书记进入余姚市委常委，镇长明确为余姚副县长级，列席余姚市政府常务会议。这样一来，在不涉及泗门镇行政区划层级调整的情况下，一部分属于余姚市的经济社会管理权就赋予了泗门镇政府。泗门镇党政一把手的升级，又让他们在和余姚市各级政府职能部门协调工作上有了更多的话语权。

      二是权力下放问题。泗门镇经余姚市批准，在土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权等方面扩大了权限。表现为：在土地使用权方面，每年安排不少于余姚市总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给泗门镇统筹安排；在财政支配权方面，余姚市与泗门镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法。泗门镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%～100%留给镇，余姚市属部门驻泗门镇的下属单位在镇内的各种收费，除市以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理；在行政审批和事务管理方面，不少市级职能部门在泗门镇成立分局，直接办理相关事务，不再提请市级办理。

      三是城镇融资问题。当前泗门镇经余姚市批准专门成立了一个特设机构——泗门镇城建投资有限公司，通过发行公司债券以及吸纳社会资金等方式，来筹集城镇化建设资金，从而加快推进泗门镇的城镇化建设。

      (三)泗门镇的试验反思

      当前试点镇因缺乏顶层设计或政策支持，只能取决于地方试验者的魄力和智慧。由于试验者无法突破现有的制度环境，很容易陷入“穿新鞋走老路”的困境。

      一是身份问题。在试点镇的探索中，除了泗门镇“职级高配”的模式外，还有一种是“副县级镇”，模式，如安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇，它与泗门镇模式的区别在于，是通过提高镇的行政级别来获得财权和事权，而不是在行政级别不变的情况下，将县市部分权力下放。除了这两个模式外，还出现了第三个模式，即将离县城比较近的镇变成该县(市)的街道办事处，从而从一级政府变成县(市)的一个派出机关，如杭州市富阳市计划将辖内的21个乡镇都变成街道办。纵观上述三种城镇化模式，都离不开“身份”问题，也就是说，当前城镇化试点镇的“热情”，在乎的不是如何去转换居民的生活方式，而是行政身份的提高。

      二是方向问题。在市县混合的历史误区还没有澄清时，城镇化就不可避免地成为了县(市)经济发展的一个新的“增长点”，即通过城镇土地出让以及由此引发的房地产经济。于是，已经在县(市)出现的各种融资平台，就顺理成章地成为试点镇发展的一个“好”办法。如此一来，城镇化试点镇又再次成为了县域发展的一个“原因”，而不是“人”生活方式转变的一个“结果”。

      三是制度问题。当前城镇化试点镇在土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权等方面有所扩大，但在市县分置的法律规范得不到遵守时，尤其是土地使用权，将会在城镇化中无限地放大，以致县(市)“摊大饼”的城镇化发展模式在试点镇重新上演，而一旦产生非常严重的问题时，县(市)就会把权力收回，从而又陷入到“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。因此，缺乏制度保障的城镇化试点，充满了不确定性。

      城镇化是经济社会发展的自然结果。大镇设“市”的路径探索，旨在回归城镇化发展的演进规律，从而避免在“造城”的喧嚣中，倒果为因，使得一个美好愿景最后变成了一种“折腾”。因此，新型城镇化建设意在遵守宪法和法律，遏制区划变更的冲动，变外在的土地拓展为内在的服务提供，使城镇化真正从“因”变成“果”。

      文中表格数据，如没作专门说明，均来自于《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。

      ①理论界也存在关于市管县体制的合宪性辩护，主要是两类观点：(1)代管说。该说认为市管县政策名义上由地级市受省级政府委托代行管理。(2)直接依据说。该说将《宪法》第三十条第二款“较大的市分为区、县”的规定，直接作为市管县政策的宪法依据。

      ②当前“鬼城”在我国频繁出现，如鄂尔多斯、温州、唐山、京津新城、常州、贵阳、三亚等地，都因开发过度、房屋空置等，引发了严重的金融问题和社会问题。

      ③国际劳工组织对“非正规经济”和其就业人员采用了合理和实用性的定义：即缺乏就业保障、福利和法律保护的劳工。

      ④据相关部门测算，2000-2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，城镇人口增长速度只有45.9%。

      ⑤我国曾经实施的《城市规划条例》(1984年)、《城市规划法》(1989年)等都对大、中、小城市的人口进行了具体的规定。分别是大城市人口50万以上，中等城市20万～50万，小城市20万以下。

      ⑥当前我国习惯于把城市分成四个等级，即一线城市、二线城市、三线城市和四线城市，而城市等级影响着各种资源的配置。

      ⑦我国传统城镇化过程中，许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等问题。

      ⑧2013年1月15日，国务院总理李克强在考察中强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”。

      ⑨浙江省在2010年确定了首批27个试点镇，2014年又新增了16个试点镇。

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