国债规模的国际比较：判断与启示，本文主要内容关键词为：国债论文,启示论文,规模论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国债不是一个孤立的经济范畴，它与一个国家的国民经济和财政收支状况是密不可分的。因此，判断与确定国债规模适度与否，不能只看国债本身的绝对值，还必须用国际上惯用的一些相对经济指标与经验数据，在国际比较的基础上，结合我们的具体国情来做出理性的判断。国际上衡量国债规模的指标主要有：（1 ）国债负担率＝当年国债余额／年度GDP；（2）借债率＝当年国债发行额／GDP；（3）国债依存度＝当年国债发行额／财政支出；（4）偿债率＝还本付息额／财政收入。 前两个指标是着眼于国民经济大局，后两个指标是从财政收支的角度来考察国债规模。
（一）从国民经济应债能力比较中外国债规模
1.对国债负担率的考察。从理论上讲，国家财政支出的需求压力和偿债能力、居民的收入和储蓄水平以及国内生产总值规模和国债的收益率高低都是制约国债发行规模的重要因素。但这些因素集中在一点，就是国内生产总值的规模。因为一般来说，GDP越大， 社会资金总量就越多，财政的偿债能力和居民的应债能力也就越强。反之亦然。因此，影响国债规模的最主要因素就是国内生产总值。因而，国债负担率是衡量国债规模最主要的指标之一。
从表1 可以看出发达国家和发展中国家的政府债务规模有二个特点：（1 ）大多数国家的国债负担率都有较大幅度的扩大。 从1981 年到1997年，11个西方发达国家的国债负担率几乎翻了一倍。（2 ）在经济上发达程度相近的国家中，债务规模有很大的差别。有的国家的债务规模只相当于GDP的22.5%（如1995年的瑞士），而有的国家超过了120%（如意大利和比利时）。（3 ）发展中国家的国债负担率都经历了一个先上升后下降的过程（印度除外），发展中国家的国民经济对国债的依赖程度80年代中期以来有所减弱。
从表1的国际比较看，我国债务水平仍然是比较低的。 即使到了大量发债的90年代中后期，其国债负担率也远低于发达国家80年代初的水平，但我国国债负担率的增长幅度明显快于发达国家。我国国债负担率从1984年的2.46%增长到1997年的8.1%，在不到15年的时间里， 增长了近4倍，而西方发达国家大多增长不到1倍。
正确认识我国的国债负担率，并在与国外的这一指标进行对比时，必须注意把握以下重要因素，否则有可能对我国的国债政策取向产生误导：（1）随着国债规模的不断扩大， 中国的国债负担率亦出现了较快增长的趋势。（2 ）虽然我国目前的债务负担率比国外发达国家低不少，但必须指出的是，西方工业化国家经济实力雄厚，国家财力集中度高，财政收入占GDP的比重一般为30—40%，有的甚至超过50%，整个国家财政对债务的应债能力较强。而中国作为一个发展中国家，不仅经济发展与国外比较有相当大的差距，而且国家财力集中程度也要低得多，1998年预算内财政收入占GDP的比重仅为12.4%，即使加上政府部门的各种预算外收入，也仅为20%左右。因此，从总体上讲，我们对债务的承受能力要相对弱一些，债务负担率不能简单地和国外进行对比。（3）以美国为代表的西方发达国家，其国债的累计规模之所以能达到今天这样的高水平，是上百年时间累计的结果。而我国举债历史不长，从1981年发行第一批国债至今，也不过是20来年的历史，但我国的国债规模按目前这样的势头发展下去，就很可能会达到难以控制的程度，甚至可能赶上有着较长举债历史的西方发达国家。（4 ）各个国家的政府债务规模还在很大程度上受到其经济结构、法律制度和债务管理机制等因素制约。因此，在进行债务规模的国际比较时，要充分考虑其经济结构、法律制度和金融市场发达程度等方面的因素。一般地讲，证券市场越发达，对国债的承受能力也就越大。
2.对借债率的考察。国债借债率是指当年国债发行额（即债务收入）与当年GDP的比率。它反映了当年GDP对当年国债增量的利用程度。从表2可以看出，中国国债借债率普遍低于发达国家的水平， 即使与借债率相对较低的法国、英国、西班牙和加拿大相比，也要低2—3个百分点。这说明从国民经济全局来看，中国的年度国债发行规模还是存在着一定空间的。但我们也应该看到另一个事实，从1994年起，中国的国债借债率保持了较高的增长速度，1994、1995、1996、1997、1998年分别为2.49%、2.60%、2.83%、3.30%、4.09%，年度国债发行量的增长速度大体上保持在25%～30%，远远超过GDP8%左右的增长速度，所以，借债率这一指标肯定还将不断攀升。而大多数发达国家的这一指标十多年来基本上保持较稳定的状况，只有日本、英国和西班牙在90年代初出现较快增长。
（二）从财政应债能力比较中外国债规模
1.对债务依存度的考察。国债依存度是任何一个国家考核国债规模是否适当的一个重要指标。它指的是财政支出依靠债务收入来安排的程度。
就法律或制度的意义看，至今我国国债发行只限于中央政府，所以在作比较分析时，实际上是拿中国中央财政债务依存度（即年度国债发行额与中央财政支出之比）与西方的国家财政债务依存度来作对比。从表3可以看出，我们的债务依存度非常之高，几乎高出日本、 美国和英国的3—10倍。目前各发达国家的债务依存度一般在10—23%之间， 日本即使在财政最困难时期，债务依存度最高的年份也不过是37.5%。显然，我国以满足“社会公共需要”为主体格局的中央财政支出，其资金来源一半以上要依赖发行国债，不仅与政府本身的性质不符，而且长此以往恐怕难以为继。其中潜在的风险是不言而喻的。
表1: 国债负担率（国债余额与GDP比率）的国际比较
单位：%
年份
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
中国
1.0 2.01 2.27 2.46 2.65 2.87 3.27 4.55 4.55 4.81 4.90
美国 27.2 31.4 34.5 39.6 39.6 42.5 43.0 42.8 42.7 46.1 49.1
日本 40.2 43.8 46.8 48.1 50.1 54.1 54.6 53.4 50.7 50.5 50.1
德国 18.1 19.8 20.8 21.4 21.9 21.9 22.4 23.0 22.4 24.5 25.8
法国 15.8 17.0 19.5 21.0 22.7 23.6 18.5 25.7 26.4 27.5 26.6
意大利57.7 62.8 68.5 73.4 81.1 85.4 90.0 92.7 96.0 98.8101.9
英国 46.5 45.9 47.0 48.6 48.0 48.3 46.6 41.9 37.3 36.1 37.2
西班牙22.4 25.8 29.2 34.2 38.9 37.5 41.3 37.9 37.2 37.2 38.0
荷兰 33.5 39.2 46.0 51.0 53.8 54.6 57.1 60.0 60.6 61.4 62.5
瑞典 36.8 43.0 49.7 52.2 55.5 56.0 52.2 46.0 42.1 37.5 36.8
瑞士 17.1 16.9 16.4 17.2 17.2 15.9 15.2 14.6 13.2 12.9 13.7
比利时66.4 74.3 83.2 89.3 97.3 105.5109.3110.4112.6112.6 115.6
印度 41.2 42.6 41.8 --
47.8 50.4 52.3 55.7 57.2 57.1
马来 50.3 60.0 69.1 --
92.6 85.2 81.6 79.8 77.1 75.6
泰国 20.0 23.6 30.5 --
31.4 32.1 29.3 24.5 18.1 17.5
墨西哥36.5 42.6 34.7 --
79.5 59.3 55.8 50.1 42.5 40.6
年份 1992 1995 1996 1997
中国 4.82 6.10 7.30
8.10
美国 52.0 51.4 63.0
62.1
日本 52.7 90.1 97.3
德国 28.7 36.8 60.4
62.2
法国 29.6 42.7 55.7
57.5
意大利 108.6 123.8 122.6
英国 38.0
54.4
52.7
西班牙
40.4
65.7
69.3
荷兰 63.6 55.5 73.4
瑞典 42.2 83.3 77.7
75.9
瑞士 16.3 22.5 50.1
51.9
比利时 117.9 127.4 125.1
印度 58.9 60.3
- -
马来西亚 69.6 60.2
- -
泰国 15.2 12.1
- -
墨西哥
38.9 34.2
- -
资料来源：①国际货币基金组织：《国际资本市场——发展、前景及关键性政策问题》（1995年、1997年），中国金融出版社1995 年与1997年分别出版。 ②财政部财政制度国际比较课题组：《美国财政制度》第85页，中国财政经济出版社。③中国国债协会课题组：《国债中长期目标的政策研究》，《财政研究资料》1999年第10期。④刘仲藜：《中国财政发展问题研究》第200页，中国财政经济出版社。
表2 中国和西方主要发达国家借债率（国债发行额占GDP的比率） 单位：%
年度
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
中国
1.07
1.02 1.36 1.43 1.83 1.71 2.04 2.17 2.58 2.14
美国
8.03
7.94 7.77 7.79 6.47 6.99 7.55 8.59 8.89 8.55
日本
6.29
6.71 7.14 7.7 6.78 6.45 9.01 8.58 9.4410.92
德国
2.30
2.71 3.36 3.80 3.32 2.88 4.62 4.46 5.85 5.14
法国
2.06
2.22 2.89 1.55 1.71 1.53 1.77 1.74 2.52 5.09
意大利15.78 15.81 14.99 8.8810.55 7.3514.4615.3313.15 9.81
英国
4.30
4.25 3.86 3.39 1.592.24 4.75 9.43
加拿大 3.67
3.74 3.07 3.20 2.34 2.32 2.96
西班牙 1.18
1.52 6.23 2.90 3.04 3.93 3.00 5.81 4.5312.98
荷兰
6.13
4.77 3.26 4.85 6.75 6.74 6.88 7.48 7.94 6.1
资料来源：①《中国统计年鉴摘要（1999）》第21、67页，中国统计出版社1999年出版。
②袁东：《国债市场、财政政策与经济增长》第7页， 经济科学出版社。
由于各国的财政体制和预算编制方法不尽相同，在对国债依存度作国际比较时，一定要注意其可比性。否则，无条件的比较将导致某些财政政策判断的偏差与操作的失误。下面两点尤其需要注意：（1 ）在中央财政债务依存度这个公式中，“中央财政支出”这一指标仅包括政府预算内支出，而在当前政府收支被严重扭曲的情况下，占相当大比重的政府收支游离于政府预算之外，保守地估计，预算外收支至少占到了全部收支的一半，而且中央预算在整个政府预算中的比重也偏低。因此，中央财政支出这一指标是被低估了，相应地计算出来的中央财政债务依存度则被高估了。（2 ）我国财政预算编制方法与西方发达国家不完全相同，比如债务利息的规模已经越来越大，但尚未编列在预算支出中，使帐面上的中央财政支出小一块。这就意味着对国债依存度进行横向对比时应作相应的调整。所以，不能简单地根据中央债务依存度严重偏高就得出要立即压缩国债规模的结论。但中央债务依存度偏高则是不争的事实，对此决不能掉以轻心。
2.对偿债率的考察。国债偿债率是指一年的国债还本付息额与财政收入的比例关系。债务收入的有偿性，决定了国债规模必然要受到财政资金状况的制约，因此，要把国债规模控制在与财政收入相适应的水平上。关于这一指标，国际上公认的安全线是8～10%。表4显示，美国、英国、法国和日本等基本上在安全线以内，唯有德国略有超出。中国在1994年之前，由于国债发行规模不大，国家财政收入用于债务支出也就不多，偿债率较低，如1990年不过是6.5%。但从1994年起， 国债的发行规模剧增，由此导致债务支出总额迅速上升，国债偿债率从1994年的9.6%迅速攀升到1997年的21.1%和1998年的22.8%。 而且由于国债偿付期过于集中在“九五”后期和“十五”时期，我国面临的债务还本付息的压力是可想而知的。西方发达国家的国债绝对规模要比我们大得多，在GDP中的份额也比我们高得多，其偿债率反而要比我们低得多。 这不得不从财政收入在GDP中分得的份额来分析。国债起源于财政赤字， 而在影响财政赤字的诸多因素中最直接最重要的是财政收入占GDP 的比例特别是中央财政收入占GDP比例的大小。 我国中央财政收入的相对规模与其他国家相比又如何呢？我国中央财政收入占GDP 的比例与世界诸国相比，名列倒数第一位，而我们的公共财政框架又未建立起来，财政支出的范围未能有效地收缩，在此背景下，不靠发国债又靠什么呢？国债偿债率连年攀高也就在所难免了。
（三）几个基本结论
1.西方国家国债依存度较低，国债负担率较高，而我国的情况正好相反。这有两个方面的原因：一是西方发达国家年度国债规模发行绝对量较大，但与其年度巨额财政收入相比，相对量显得较小。例如，美国1993年财政收入高达11535亿美元，而同期我国财政收入只有4398 亿人民币。若按现有汇率计算，相当于我国财政收入的22倍。二是这些西方发达国家实行市场经济的历史比较长，国债发行时间也早，尤其是西方发达国家主要以发行中长期（10—20年）的国债为主体品种，因而历年累计额较大，比较起来，其国债负担率自然就比较高。
2.不能简单地照搬发达国家的经验。要具体分析发达国家多年来保持较高国债水平的条件，如这些发达国家有较为发达成熟的证券市场、规范的法律制度，有科学高效的发行方式和合理的政府债务持有者结构及期限结构等，而这些基础性条件我们目前尚不完全具备，创造这些基础性条件还需要有一个过程。我国居民大量储蓄存款在很大程度上带有替代社会保障功能的性质，仅依据我国的国债负担率远低于发达国家水平及居民储蓄率较高这些指标来判断我国国债规模的走势是不全面的。
3.很难简单地说中国国债规模是大了还是有较大的回旋空间。一个让人们较易接受的事实是，中国国债规模处于国民经济应债能力宽松而财政债务重负的矛盾之中，即中国的国债形势有宽松的一面，也有严峻的一面。那么，问题的关键是如何解决这一矛盾，既要充分发挥国债对国民经济增长的拉动作用及对经济运行的反周期调节作用，又要防止国债规模过大对财政收支造成难以承受的压力，避免象某些发展中国家那样因政府债务问题而陷入信用危机和财政危机。
表3 中国和西方主要国家国债依存度 单位：%
1982
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
中国:国家财
6.41
5.90
4.52 2.97 6.26 7.47 10.87 9.98
政债务依存度
中央财政债务 12.19 10.93
8.62 7.26 16.50 20.02 32.07 31.72
日本 29.7
26.6
24.8 23.4 21.4 19.4 15.6 12.9
美国 12.1
25.7
21.8 22.4 22.3 17.1 10.5 13.4
英国 8.09.37.0
3.6
4.4
1990 1992 19941997 1998
中国:国家财
6.02 11.0216.3521.62
29.65
政债务依存度
中央财政债务 16.50 28.6445.6456.70
71.12
美国 17.6
注：日本、美国和英国的国债依存度都是指国家财政的债务依存度，中国不允许地方政府发公债，所以要单独计算中央债务依存度。
资料来源：中国部分的资料根据《中国统计摘要（1999）》有关数据计算；外国部分的资料转引自肖宇：《中国国债市场：发展、比较与前瞻》第51页，社会科学文献出版社1999年出版。
表4 中国和西方主要国家国债偿债率 单位：%
国家 中国英国
法国 美国
年份 1990 1994 1997 1998
1984-1985 1984-1986 1985-1987
偿债率6.5 9.6 21.1 22.86.9(平均) 9.1(平均) 6.9(平均)
国家 德国 日本
年份 1982-1986
1975-1980
偿债率 11.5(平均) 8.8(平均)
资料来源：①袁东：《国债市场、财政政策与经济增长》第4页， 经济科学出版社1999年出版。
②《中国统计摘要（1999）》第54、67页，中国统计出版社1999年出版。
4.不一定能得出国债规模适度的结论。因为，单纯依靠上述指标作出判断存在着三个明显的缺陷：（1）不能反映国债资金的运用效果。 因为国债是要付本还息的，所以国债收入一般来讲应该用于建设性支出上，应使国债收益大于国债成本，所以，即使国债规模不变，对国债的评价效果也会因为国债收益与国债成本的对比关系的不同而大不相同。（2）不能反映财政支出结构差异对国债规模的影响。因为， 财政收入主要用于两个方面，一是消费性支出，二是投资性支出，由于前者带有较大的刚性，一个国家的财政收入用于消费性支出越多，能够真正用于偿还债务的财力就越少。因此，在对不同国家的国债规模进行评价时，即使有关指标指完全相同，评价结果也会因为财政支出结构的差异而有所不同。（3）不能反映财政支出增量对国债规模的影响。 从总体上看，偿付国债利息额的上限是财政收入增量与国债利息量对比关系的影响。
5.现实的选择。从动态趋势来看，中国国债发行规模自1994年以来每年以30%多的速度急剧扩张，正面临着巨大的压力及与日俱增的风险。今后若干年内，只要国内国际政治与经济形势不发生突变，对国债发行规模进行增长中的“微调”或许是一种有效的政策选择。考虑到国债总量政策的惯性作用，未来几年要压缩国债发行规模是不现实的，也不符合当前实施积极财政政策的要求，国债发行规模要想连续保持这几年的增长势头也是难以为继的。现实的选择只能是增长中“微调”，这种“微调”只能建立在“振兴财政”和“优化国债结构”的基础上，即要在提高“两个比重”或国家可支配财力水平的基础上适度扩大国债规模。同时，要继续调整国债政策，规范国债市场，优化国债结构，使国民经济应债能力得到较好的释放。