中国大陆首批信息公开诉讼案件论析（2002－2008），本文主要内容关键词为：首批论文,中国大陆论文,案件论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74文献标识码：A文章编号：1006－6128（2009）06－0085－11
一、首批信息公开诉讼案件概况
自2004年上海市徐汇区法院审理董铭诉上海市徐汇区房地产信息不公开案被公开报导以来，中国大陆各地陆续出现了政府信息公开诉讼案件。《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）在2008年5月1日实施之后，涌现出了更多的同类型案件。① 据人民日报报道，至2008年，上海市已经审理了近400起相关案件。② 本文把这些案件统称为“首批信息公开诉讼案件”，并将其作为研究中国大陆正在生长的信息公开制度的基础实证资料。历经多年积累，仅把目前所收集到的诉讼案件资料共31起，整理成如下“中国大陆首批信息公开诉讼案件一览表（2002－2008）”。并以此为基础，对现阶段信息公开诉讼的类型、特征与面临的挑战及其发展的方向和途径等问题作一专门研讨。
二、首批信息公开诉讼案件的类型
对上述信息公开诉讼案件可以从请求公开的信息种类、起诉的原告身份、起诉的依据和诉讼结果等方面分类整理，以利于对我国现阶段信息公开诉讼的某些特征与面临的问题的认知。
（一）依申请公开信息的种类，可以看到目前相关诉讼所要求公开的信息种类主要有：
1.与人身安全和重要财产利益相关的信息。在上述信息公开诉讼案件里，可以发现目前相关诉讼所申请公开的“财产信息”主要是一些涉及房屋、土地等不动产的财产利益。在现实生活中，由于不动产的财产利益比较重大且在管理上实行登记制度，该类诉讼在首批信息公开诉讼案件中占了相当大的比例。在已经收集到的31起案件当中，此类案件共有13起。另有倪文华诉上海市规划局公开杨元变电站及其进线工程建设项目图纸案，进一步涉及原告一家及相关村民的人身安全问题。将其一并概括为申请信息为与人身安全和重要财产利益相关的信息公开案件。原告对于此类信息的较多诉求，反映了公民对属于基本人权的重要财产利益和人身安全信息的特别关注，因而成为目前诉请公开的主要信息。
2.与劳动人事关系相关的信息。在我国现行体制之下，劳动或人事关系的归属往往涉及劳动者的就业、工资、养老保险以及各种福利待遇问题，劳动者对此甚为重视。因此，与劳动人事关系相关的信息成为首批政府信息公开诉讼案件中诉请公开的另一主要信息种类。有3起案件属于此类案件。分别是刘玲诉武汉市江汉区劳动局信息不公开案，舒祖伟要求人事管理机关公开政府信息上诉案，黄由俭等诉汝城县人民政府案。这种案件基本是因企业改制，而引起原告的劳动与人事关系发生了变化，涉及原告的就业、工资、养老保险以及各种福利待遇问题。原告要求查看自己劳动或人事关系的档案信息，但是劳动或人事管理部门予以拒绝，因此，原告诉请相关部门向其本人提供此类信息。
3.与消费者权益相关的信息。早在1994年1月1日起实施的《消费者权益保护法》第八条就规定了消费者的知情权，③ 但在当时法治背景下，这种知情权的相对方仅仅是商品经营者。随着市场监管制度和依法行政工作的进展，消费者维权意识不断提高，仅由经营者承担公开相关信息责任的局限日益显现，难以满足消费者的需要与诉求。由此，消费者开始请求相关政府部门基于市场监管职责而承担公开相关信息的责任，以保证自己获取相关的信息，维护合法权益。王树春诉哈尔滨市物价局经济适用房建设成本不公开案，吴试矛诉安庆市公安局信息不公开案，徐某诉黄州区交通局信息不作为案等3起案件均属于此类案件。
4.与经营性权利相关的信息。这里的经营权不仅包括公司等经营性组织的经营权利，还包括个体户、农村养殖户等的经营性权利。此类案件有4起，分别是：肇庆外贸公司诉肇庆海关海关估价行政纠纷案，河北省某公司诉11家地市气象局案，谢某诉河南许昌某部门信息不公开案，狮头燃料公司诉上海市科学技术委员会信息不公开案。当中，申请相关行政机关所公开信息的性质又略有不同。在肇庆公司案中，请求公开的是海关掌握的对进口商品的估价标准信息，属于进出口监管机关在履行海关监督职责当中所收集制作与使用的信息。在河北某公司诉11家地市气象局案中，请求公开的是气象局在履行社会服务职责过程当中制作的公共信息。气象局禁止某公司对属于公共信息的气象信息的经营使用，具有垄断公共信息使用权的性质。在谢某案和狮头燃料公司案中，行政机关不公开相关信息则是一种拒绝提供信息服务的行为。
5.事关公共利益的信息。这类信息公开诉讼属于通常说的公益诉讼案件。信息所具有的特殊属性之一，系一项信息可以供诸多主体反复使用而并不降低或减少其效能。因此，诉请公开可以供公众共同使用的信息，就具有公益诉讼的属性。在上述案件资料当中，属于此类的案件有5起，分别是：李刚诉上海市市政工程管理局行政诉讼案，任国胜诉郑州市规划局信息不公开案，马骋诉上海市城市规划局信息不公开案，黄志宏诉省物价局不公开政府信息案，湖南省茶陵县6村民诉县财政局信息不公开案。
除上述五种分类外，另有陈书伟诉深圳市工商行政管理局龙岗分局信息不公开案，因具体案情不详，暂时不便对其归类。
（二）依提起诉讼者的身份，可以把上述案件区分为，原告为普通公民和原告为公司、组织或原告为人大代表、记者、学者、律师等特别身份的案件。
1.公民个人作原告为的案件共有23起。可见在信息公开诉讼的起诉主体当中，普通公民占有十分重要的地位，这与信息公开行为对象的公众性特征相契合。
2.原告为公司、组织的案件有3起。分别为：肇庆外贸公司诉肇庆海关海关估价行政纠纷案，河北某公司诉11家地市气象局案以及狮头染料公司诉上海市科学技术委员会信息不公开案。这三起案件提起诉讼的主体均是经营性公司，属于组织化的个人基于组织化了的个人权益而诉请信息公开。尚未见到有关社会组织，特别是社会公益组织基于社会公益申请相关信息公开。反映了在我国，社会公益组织对政府信息公开问题的参与程度还比较低。这与在一些发达国家和地区，社会公益组织对政府信息公开工作具有较高的参与度形成比较鲜明地对比。④
3.原告为具有人大代表、记者、学者、律师等特殊身份的案件有5起。分别是，吴试矛诉安庆市公安局信息不公开案，马骋诉上海市城市规划管理局信息不公开案，李刚诉上海市市政工程管理局行政诉讼案，罗万里、罗秋林、罗淳诉衡阳市建筑工程管理局案以及徐某诉黄州区交通局信息不作为案。其中，吴试矛为人大代表，马骋为记者，李刚、罗万里为学者兼律师，罗秋林、罗淳和徐某为律师。此类专业人士提起的诉讼可以被区分为两类，一类是吴试矛案、马骋案和李刚案，属于原告基于履行政治或职业职责提起的诉讼。由于此类人员的工作性质属于社会公益服务工作，因此，此类诉讼通常具有公益诉讼的性质。而另外部分案件与其职业工作关系不大，主要是作为财产所有者或消费者而主张的财产权益或消费者权益诉讼案件，并不具有公益诉讼的性质。
（三）依起诉依据，可以把上述案件划分为，依据法律、法规起诉的案件，依据行政规章起诉和依据法律、法规和行政规章以外的规范性文件起诉的案件。
1.起诉依据为法律、行政法规的案件有3起。村民诉宁波市北仑区人民政府行政不作为案依据的是《土地管理法》，河北省某公司诉11家地市气象局依据的是《气象法》，罗万里、罗秋林、罗淳诉衡阳市建筑工程管理局依据的是《行政许可法》。另有12起案件是在2008年5月1日《条例》实施以后提起诉讼的，其起诉依据均为《条例》。
2.起诉依据为部门规章和地方政府规章的案件有15起。其中依据部门规章起诉的案件有2起，分别是张岩诉天津市房地产管理局行政不作为案，肇庆外贸公司诉肇庆海关海关估价行政纠纷案。起诉依据为地方政府规章的案件有13起。这13起案件，均发生在制定或实施《条例》之前，表明先于国务院《条例》制定的省级地方政府的信息公开规定，系《条例》实施以前，公民提起信息公开诉讼的主要依据。反映了地方政府规章在建立包括信息公开诉讼在内的我国信息公开制度方面的开创作用。
3.起诉依据为法律、法规和规章以外的规范性文件的案件仅有1起。即王树春诉哈尔滨市物价局经济适用房建设成本不公开案。依据的是黑龙江省物价局的一个内部文件，但王树春却在本案中得到了完全胜诉的判决，使本案成为应予以特别重视的案件之一。
（四）依诉讼的结果，可以把上述案件划分为，以原告胜诉结案的案件，原告撤诉结案的案件，原告败诉结案的案件和诉讼结果不详的案件。
1.原告胜诉的案件有4起。分别是王树春诉哈尔滨市物价局经济适用房建设成本不公开案，李刚诉上海市市政工程管理局行政诉讼案，徐某诉黄州区交通局信息不作为案，狮头染料公司诉上海市科学技术委员会信息不公开案。这当中，只有在王树春诉哈尔滨市物价局经济适用房建设成本不公开案中，法院判决哈尔滨市物价局应履行公开相关经济适用房建设成本信息的义务，使原告获得了实体上的胜诉。而在李刚案和徐某案中，仅看到法院判决确认被告上海市市政工程管理局和黄州区交通局在法定期限内未答复申请公开相关政府信息的行为违法。在狮头燃料公司诉上海市科学技术委员会信息不公开案中，上海市黄浦区法院审理后认为，依照《条例》及《上海市政府信息公开规定》，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够区分处理的，应当告知当事人可以部分公开及其获取方式和途径。狮头染料公司申请的有关政府信息内容并不能全部被商业秘密或者正在调查、讨论、处理过程中的信息所涵盖。被告对此未作甄别和区分处理，而是一律不予公开，违反了《条例》的规定，法院因此判决撤销被告作出的《政府信息不予公开告知书》。
2.原告撤诉的案件有4起。分别为刘玲诉武汉市江汉区劳动局信息不公开案，马骋诉上海市城市规划管理局信息不公开案，周某诉南通市建设局不履行法定职责案以及谢某诉河南许昌某部门信息不公开案。
3.原告败诉的案件占到了现有案件的近半数，共有15起。因诉讼主体不适格而判决原告败诉的有5起，包括原告不适格和被告不适格。因申请公开对象不当而判决原告败诉的有8起，包括申请信息不是“政府信息”和申请信息属于免除公开的范围。不属于受案范围或级别管辖错误而败诉的有1起。另有王某诉北京市民政局一案，法院认为民政局公开相关信息的程序和内容均合法，因此驳回了原告的诉讼请求。
4.诉讼结果不详的案件。张岩诉天津市房地产管理局行政不作为案的二审结果，河北某公司诉11家地市气象局案，陈书伟诉深圳市工商行政管理局龙岗分局信息不公开案，罗万里、罗秋林、罗淳诉衡阳市建筑工程管理局等4起案件的诉讼结果目前尚无法查找到。另依据前表可见，还有多起正在审理过程中的案件，尚没有具体的诉讼结果。
另外，在可以获知诉讼结果的案件当中，仅有4起可以查找到完整裁判文书，分别是高大庆案、练玉强案、吴试矛案和孟卫案。其余大部分案件的结果多是通过新闻媒体的报道得知的。显现出信息公开诉讼案件资料的公开程度还不充分。
三、首批信息公开诉讼案件的特征与面临的问题
通过对上述资料的分类整理，可以看到我国现阶段的政府信息公开诉讼案件具有如下特征并面临的一些问题。
（一）诉求公开的信息已经呈现出多样性，反映信息正在对当代公民生活产生着日益增长的影响。但是目前诉请公开的信息仍多限于与个人利益相关，鲜有涉及重大社会公共利益的，具有更高水平的信息公开诉求，显示出我国大陆的信息公开诉讼尚处于发展的初级阶段。如依据所申请公开的信息内容划分，这31起案件已经可以被区分为五种类别，可见信息公开诉讼诉求的多样性。但也可以看出，原告一方目前提出的信息公开诉讼请求，仍主要停留在传统的个人财产利益的保护层面，还没有出现或很少出现诉请公开重要的国家政策与外交文件、各级人民政府预决算的实际执行情况、国家重大工程项目的资金投入与产出，国家机关的非财政预算收入与支出等重要信息的案件。即政府信息公开的诉求水平相对较低，从而使具有宪政意义的政府信息公开诉讼对我国大陆的政治体制改革和宪政建设的支持作用尚不够明显，⑤ 成为我国政府信息公开诉讼面临的突出问题之一。
鲜有高水平诉讼请求出现这一现象与信息公开诉讼的属性是相悖的。作为一种新型诉讼制度的信息公开诉讼，从形成伊始就有一个非常突出的特点，即相关信息公开的诉求常常具有重要的公益性。如美国的“公民组织（Public Citizen）”和乔治·华盛顿大学的“美国国家安全解密资料库（National Security Archive in at George Washington University）”等非政府组织曾专门撰写总结“信息自由法”实施经验的精辟学术论文或系列研究报告，⑥ 在日本有“市民行政监察员”组织发起并取得重要实际成果的“交际费、食粮费情报公开诉讼”，我国台湾地区的“政府资讯公开法”第七条亦明确规定条约和对外关系文书属于政府信息公开的范围。带有较强公益性的诉讼请求常常是政府信息公开制度最重要价值之所在，但因我国目前尚未建立较规范的公益诉讼制度，一些关乎公共利益的诉讼往往只能以个人诉求的形式出现。
（二）起诉主体多为公民个人，社会团体、公益组织与专业人士参与不够。原告的身份往往对于诉讼请求有很大的影响。比如原告的身份只限于普通公民，那么，其诉请公开的文件必然多与个人的利益相关。反之，如果原告是人大代表、政协委员或记者、律师或学者，那么，当其以特有的政治身份或职业身份提起信息公开诉讼的时候，要求公开的信息往往是与其履行职责有关的，公众均希望得知或关注的信息。如李刚博士诉请公开“进沪费”收费标准与依据一案，这种收费就关乎了所有可能进入高速公路的行车人的利益，因而，与公共利益密切相关。整理相关资料，在现由记者、律师和学者提起的5起诉讼案件中，有3起是带有较高公益性质的诉讼。还有一点值得注意的是，在这些信息公开诉讼资料当中，没有一起案件是由非营利性的社会公益组织提起的。反映了非营利性的社会公益组织对通常具有公益性质的政府信息公开诉讼参与程度还很不够。
关于社会公益组织参与公益诉讼问题曾是1989年制定行政诉讼法时，予以专门关注的问题。如该法第二十九条第二款“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人规定”之规定，就体现出国家立法机关对社会团体参与相关公益诉讼的法律支持。可惜，行政诉讼法实施已近20年之久，在社会团体或社会公益组织参与行政诉讼与公益诉讼问题上，仍然没有取得应有的进展。
（三）地方政府规章成为首批信息公开诉讼的主要起诉依据。从案件统计表中可以看出，在《条例》实施以前，公民提起诉讼的依据往往是属于地方政府规章的省级人民政府信息公开规定。以地方政府规章作为提起信息公开诉讼的依据，会产生如下三项问题。一是从规范法学角度看，规章的法律层级效力较低。依据行政诉讼法规定，规章只能作为法院审理案件的“参照”，而非受理案件的依据。行政诉讼法明文规定的受理行政诉讼案件的依据仅限于法律和法规。因此，以省级地方政府规章作为受理属于行政诉讼性质的政府信息公开诉讼的依据，存在着一个受理案件的法定依据不足的问题。二是由于各地规章制定的主体不同，内容也不尽相同，标准上存在着差异，法院以此类规章受理并审理案件，加剧了目前我国存在的司法标准不统一的问题。三是信息公开诉讼的请求权基础是属于公民基本权利的知情权，应由国家基本法律来加以规定。所幸，伴随《条例》的实施，《条例》正在取代地方政府规章而成为个人和组织提起政府信息公开诉讼的主要依据，提起政府信息公开诉讼的法定根据不足问题已经得到了一定程度的缓解。
（四）起诉多，胜诉少。在目前所收集到信息公开诉讼案件资料中，提起诉讼的相对人一方胜诉的案件仅为4起，加上相对人一方实质胜诉的刘玲诉武汉市江汉区劳动局信息不公开案也不过5起。在其余的案件当中，原告不是被驳回诉讼请求，就是被驳回起诉，或是由于各种原因撤诉，于是形成了信息公开诉讼案件“起诉多，胜诉少”的现象。据《人民日报》的报道，上海市自2004年5月起实施《政府信息公开规定》以来，已经出现了近400起诉请政府信息公开的案件，居全国首位，但原告胜诉的仅有1起，即狮头染料公司诉上海市科学技术委员会信息不公开案。这与我们充分肯定诸多省、直辖市或省会城市与国务院批准的较大城市政府制定的“地方人民政府规章”规定个人和组织可以提起信息公开诉讼和人民法院积极受理相关案件形成较大反差，构成现阶段信息公开诉讼的另一特征，也成为一个突出问题。
分析相对人一方败诉的15起案件，其败诉理由可以被区分为诉讼主体不适格、申请公开对象不当、不属受案范围或级别管辖错误等三类。其中：诉讼主体不适格案件有5起。原告不适格的案件有董铭诉上海市徐汇区房地产信息不公开案，任国胜诉郑州市规划局信息不公开案。被告不适格的案件为孟卫与上海市黄浦区人民法院不予受理裁定纠纷上诉案。被告不是公开义务主体的案件为吴试矛诉安庆市公安局信息不公开案。在刘玲诉武汉市江汉区劳动局信息不公开案中，一审法院判决刘玲败诉时也使用了此理由。由于原告申请公开对象不当而败诉的案件共有8起，成为原告败诉的最主要理由。其中，申请信息不在公开范围内的案件共有4起。分别是：舒某要求人事管理机关公开政府信息上诉案，练玉强诉上海市公安局交通警察总队信息不公开案，张岩诉天津市房地产管理局行政不作为案，高大庆诉宁海县人民政府行政复议不予受理决定纠纷案。该类型中另一个败诉理由是申请信息属免除公开范围。分别是：肇庆外贸公司诉肇庆海关海关估价行政纠纷案，任国胜诉郑州市规划局信息不公开案，黄志宏诉省物价局不公开政府信息案，倪文华诉上海市规划局案。不属于受案范围或级别管辖错误分别出现在黄由俭等诉汝城县人民政府案的第一审和第二审判决之中。在《条例》已经实施之后，反而发生了以不属于受案范围或级别管辖错误为由而导致原告败诉的案件，颇耐人寻味并值得重视。
分析上述案件原告败诉的根源，在于，第一，我国目前没有建立公益诉讼制度，体制上不能容纳公益诉讼，于是经常出现原告不适格问题。第二，某些规定不明确，在审判实践中缺乏可操作性。如在败诉理由中，一些案件常以所申请信息不属于政府信息为由，判决原告败诉。那么何谓“政府信息”？它的标准应由何规范规定？“政府”的范围有多大？显然都是问题。第三，对免除公开条款的滥用。无论是《条例》中还是各地关于政府信息公开的规章中都规定了不得公开涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密或者影响公共安全等信息。这些保密条款的设置本应是在公开原则下的保密。但是从上述案件中可以看出，一些本不属于保密范围的信息，常常被冠以“国家秘密”和“内部信息”等称谓，被频繁地当作判决原告败诉的理由，有人为扩大“国家秘密”范围之嫌，构成了对免除公开条款的滥用。第四，法院在行使政府信息公开决定司法审查权时，过于保守。在上述案件当中，法院大多数情况下是判决原告败诉的。因为，如果判决行政机关败诉并公开相关信息，一旦造成不良后果，法院将承担难以承受的压力。这就使法院在判决的时候多判决维持行政机关不公开的决定或是驳回起诉。即使在原告获得胜诉的判决中，也只在王树春一案中，判决物价局应公开经济适用房的成本价格信息，在其他3起胜诉案件当中，法院仅仅确认了不公开政府信息的行为违法而未直接判决行政机关履行公开相关信息的职责，这是法院没有严肃履行行政审判职责的表现。另外一点值得注意的问题是，在这31起案件中有多起案件是以原告撤诉而结案的，而撤诉的原因往往是由于原告迫于各种压力，不得不撤诉。
（五）信息公开诉讼资料公开不够。在上文已述及有一些案件的诉讼结果难以查找，进一步分析，则可以发现，即使在可以查找到判决结果的案件当中，多数也是通过新闻报道获得的，真正能查找到裁判文书的案件仅仅有4起。于是就出现了一个中国信息法制建设中的悖论，即“信息公开诉讼案件资料本身不公开”的问题。比如，在已经尽了多种努力之下，我们也仅仅收集到了8起发生在上海的政府信息公开案件，而据人民日报的专题报道，上海市至今已经实际出现了近400起相关案件，可见的仅仅是2％。相比之下，在已经建立政府信息公开制度国家的相关网站上，我们通常都可以比较容易地看到颇为详细完整的相关诉讼专题资料。比如在美国、日本、澳大利亚等国家政府与司法机关的官方网站上，都可以看到完整的政府信息公开法制网页和相关的信息公开诉讼专题资料，并可以方便地下载。⑦
四、从首批案件看我国信息公开诉讼制度发展的途径和方向
解析首批信息公开诉讼案件，可见个人和组织的积极诉求已经给起步未久的政府信息公开诉讼提供了坚实的社会基础；较大城市以上地方政府积极制定的政府信息公开规定，特别是国务院《条例》的制定和实施，已经为政府信息公开诉讼制度提供了行政法规和规章等成文依据；而人民法院相对积极地对政府信息公开诉讼案件的受理与裁判，则为该制度提供了必要的司法支持。要言之，作为一项代表人类先进法治文明发展方向的信息公开诉讼制度已经在中国大陆获得了初步展开与多方面的支撑，具备了发展成为一项健全的新型法律制度的基础条件，同时也透视出其作为一新型诉讼法律制度还需要多方面的持续发展与完善。主要有：
（一）尽快启动信息公开法立法程序，为已经初步展开的信息公开诉讼提供基本法律依据。经历多年的理论研讨与制度建设实践，社会各界已经对“信息权是一项基本人权”、“信息公开的法理基础是公民的得知权（即通常所称知情权）”、“信息公开制度是对知情权的制度保障”、“信息公开诉讼是对知情权的司法保障”等命题的正当性与正义性形成了前所未有的共识。特别是中共十七大报告已经明确把依法保障公民的知情权列为扩大人民民主，保证人民当家做主的4项基本权利之首。⑧既然，知情权已经被公认为一项公民的基本权利或基本人权，那么，对其法律保障就不应停止在作为行政法规的《条例》层面，而应“旧话重提”，早日正式启动在世纪之交就有全国人大代表和政协代表提议，并在2003年底，已经列入第十届全国人大常委会立法规划中的《政务信息公开法》的立法进程。⑨ 然而，值得关注的是，在2008年底公开报道的第十一届全国人大常委会的立法规划中，曾经被列入第十届全国人大常委会的立法规划中的《政务信息公开法》，非但没有顺理成章地“晋级”为“争取在十一届全国人大常委会任期内提请审议”的49件法律草案之列，反而在通常被称为“第二类立法项目”，即“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”中也消失了身影。考虑到，在20世纪下半叶兴起，至今仍方兴未艾的信息公开法制化的世界潮流中，已经有70余个国家和地区先后制定了信息公开法，显然有必要再次呼吁国家立法机关，应根据十七大精神，积极考虑把《政务信息公开法》或《信息公开法》重新补列入目前的第十一届全国人大常委会的立法规划之中，并尽快启动该立法程序，以满足日益展开的政府信息公开制度建设的迫切需要，其中也包括相关诉讼审判实务的迫切需要。
可能有意见认为，国务院仅为制定《条例》就花费了近6年时间，且其实施未久，需要经过一段时间的积累和总结之后，再考虑制定《信息公开法》不迟。这种看似“稳妥”的意见其实并不稳妥。简言之，一为忽视了建立和谐稳定社会对《信息公开法》的迫切要求。君不见，及时的政务信息公开无论是在5·12四川抗震救灾，还是在揭露部分西方媒体对极少数“疆独”、“藏独”分子破坏活动的歪曲报道中所起到的突出作用。正所谓“谣言止于公开”，“信任来自透明”。二为不理解《信息公开法》在建构适应信息社会发展的信息法治体系中的“牵头作用”。纵观世界上包括诸多发达和发展中国家在内的信息法治体系建设，无不是以“信息公开法”或“政务公开法”为其信息法治建设的“先行法”。即均在首先制定和实施了《信息公开法》的推动下，才较顺理成章地启动了个人信息保护法，信息安全法等相关信息立法，并迅速构建起比较顺畅完整的信息法体系。
（二）完善政府信息公开的行政执行机制，为信息公开诉讼提供良好行政执法环境。各国实施政府信息公开制度的经验告诉我们，信息公开制度在本质上是一项保障公众的知情权以有效监督政府履行职责的制度，因而在实施过程中，必然会遇到作为执行机关的行政部门对有关申请的拖延、积压、推诿、以致处理不当甚至违法作出不予公开决定等问题。实际上，本文作者通过对实施《条例》情况的最初专题调查，已经发现了部分中央部委和省、自治区与直辖市在实施《条例》方面存在的诸多问题。通过信息公开诉讼制度对有关争议予以司法救济和监督，正是信息公开诉讼的价值目标之所在。考虑到《条例》是我国目前实施政府信息公开与信息公开诉讼制度的主要规范文件，认真检查《条例》的实施状况，贯彻落实《条例》规定的各项规则规范，完善政府信息公开的行政执行机制就成为发展与完善我国信息公开诉讼制度应予考虑的一个重要方面。
对此，一个有利的情况是，作为《条例》的制定机关，国务院对《条例》的实施问题予以了高度重视。国务院办公厅于2007年8月，首先以国办发（2007）36号文件发出了《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》，接着又在2008年4月，以国办发（2008）54号文件发出了《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》。⑩ 这两份行政规章性文件尽可能详细列出了对各级政府实施《条例》的具体要求。其中（2007）36号文件提出了充分认识贯彻施行《条例》的重要性和紧迫性，抓紧编制或修订政府信息公开指南和公开目录，尽快建立健全政府信息公开工作机制及制度规范，认真落实和制定相关配套措施，有效开展对行政机关工作人员的教育培训，充分发挥政府网站公开政府信息的平台作用，切实加强对贯彻施行《条例》的组织领导等七个方面的要求。（2008）54号文件提出了关于政府信息公开管理体制问题，关于建立政府信息发布协调机制问题，关于发布政府信息的保密审查问题，关于主动公开政府信息问题，关于依申请公开政府信息问题，关于公共企事业单位的信息公开工作等七个方面的要求。其具体详尽程度可谓前所未有。正在展开的信息公开诉讼如果能够有效保障《条例》与上述两文件要求的有效落实，无疑是新生的信息公开诉讼制度已经充分实现了其诉讼价值的证明。反之，如果通过认真检查《条例》实施的情况，不断完善政府信息公开的行政执行机制的途径，从而促进了《条例》的有效实施，即使难以达到“听讼吾犹人也，必也使无讼”的理想境界，无疑也可以大大降低我国初创的信息公开诉讼制度发展的阻力，有利于实现信息公开诉讼所要达至的目标。
（三）通过审判实践，充实信息公开诉讼规则，提高审判水平与质量。就促进信息公开诉讼实践发展而言，目前面临的突出问题之一，是如何在仅有国务院《条例》和少数地方政府的《政府信息公开规定》对信息公开诉讼作了很简略的条文规定之下，不断提高审判水平，以增强其对信息公开制度的司法保障实效问题。我国应对这种国家“立法滞后”的常见做法之一，是由最高人民法院制定“条文化”的司法解释来规范相关诉讼活动。如在加入世贸组织之后，为应对可能产生的“反倾销”和“反补贴”等国际贸易行政诉讼案件，最高人民法院很快制定了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》来规范对相关案件的审理。但在深化司法体制改革、尝试建立“中国案例指导制度”的背景下，本文已经不再赞成运用这种名为“司法解释”，实为“法院立法”的方式，来规范起步未久的政府信息公开诉讼案件的审理。而是主张与时俱进，运用已经写入《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》中的“案例指导制度”来指导对新兴的信息公开诉讼案件的裁判。
运用“案例指导制度”来指导对信息公开诉讼案件的审判，意味着更多地运用典型的权威个案裁判来“指导”相同类型案件的审判，而不同于以往，一般地“适用”条文化的司法解释来规范对相关案件的审判。这就要求国家司法机关比以往更加注重对具体个案的研究，更善于通过对个案的分析、判断、归纳和推理，来提炼概括相应的诉讼规则，以深化对信息公开诉讼特质的认知，充实丰满相关审判规则，并在具备相应条件时，将其逐步提炼概括成为或个案化的司法批复，或条文化的审判规则，或国家的正式立法文本。
例如，在我国现行诉讼法体系之下，信息公开诉讼属于行政诉讼中的一个类型。对信息公开诉讼案件的审理，应以目前的行政诉讼法规范为依据。由此产生的问题是，行政诉讼法对行政诉讼存在着一定的原告资格或条件要求。即必须与被诉行政行为有“法律上的利害关系”，才有资格提起诉讼。结果，就使我们在首批信息公开诉讼案件中不时看到，一些法院以起诉人与所申请公开的信息不具有“利害关系”为由，而驳回起诉或判决原告方败诉的案例。(11) 甚至在《条例》施行之后，还一再出现这一情况。(12) 然而，早在2006年1月，河南省郑州市就出现了热心公益事业的普通市民任国胜诉郑州市规划局信息不公开案。同年，上海市还出现了某报政法部记者马骋诉上海市规划局信息不公开一案。这两起已经成讼并具有较大社会影响的案件，虽然，前者以原告败诉结案，后者以原告撤诉告终，但两案均未以行政诉讼法规定的“与个人有利害关系”为限制起诉条件。从而揭示了信息公开诉讼在本质上是一种公益诉讼，其诉讼目的，重在对政府履行“信息公开”或“说明责任”的监督，而不强调对原告资格的审查和要求。
这一不仅已经被国内审判实务接受，而且已经被国外诸多相关立法确认并在审判实务中广为适用的规则，显然应以适当方式被确认为我国新兴的信息公开诉讼的基本规则或重要原则之一。可惜，由于诉讼理念的滞后，直到《条例》实施之后，仍有具有一定影响的高级法官公开主张我国的信息公开诉讼应该坚持“与个人有利害关系”之诉。对此，学术界则多持不同意见。(13) 其实，与行政诉讼法相比较，《条例》第十三条就原告“诉的利益”的表述已经明显地表现出淡化原告资格要求的倾向。(14)“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”之规定，已经极大地放宽了可以作为信息公开申请人的主体资格范围和其信息请求权范围的限制，并扩大了信息公开诉讼的原告资格范围和可以请求公开的信息种类和范围。除此之外，还有信息公开诉讼的审理方式，举证规则，对不公开信息条款的适用，裁判的方式和种类等问题，都需要通过不断的个案审判，来积累经验，进而充实信息公开诉讼规则，提高审判水平与质量，如此，才能促进具有重要法治理论与实践价值的信息公开诉讼的顺利发展。
（四）提高信息公开诉讼的透明度，以审判信息公开推进我国信息公开诉讼的发展。考虑到首批信息公开诉讼案件中存在的突出问题之一是信息公开诉讼资料公开程度不够，比如，目前除可以在上海市政府网页上查阅到2004－2007年上海市就申请政府信息公开而产生的行政复议、诉讼和申诉统计数字以外，在国内众多的立法、行政、司法机关的官方网页和书面文件中均难以查阅到有关政府信息公开诉讼案件的专门信息资料。本文对首批信息公开诉讼案件资料的收集，基本是依靠新闻媒体和网络上的报道统计，整理出来的。以此为线索，终于查找到相关原始裁判文书的案件更是凤毛麟角。这与通过互联网，在诸多已经建立了信息公开法制国家的官方网站上，可以很方便地查阅到该国从有关信息公开诉讼的专栏与专题资料到案件裁判文书的文本形成了鲜明对照。信息公开诉讼资料不公开，已经成为制约我国信息公开诉讼顺畅发展的瓶颈之一。
其实，最高人民法院早在2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》中已经强调“进一步落实依法公开审判原则，采取司法公开的新措施，确定案件运转过程中相关环节的公开范围和方式，为社会全面了解法院的职能、活动提供各种渠道，提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度。”在互联网上亦可见，北京市人大代表梁金銮在2005年，以第0533号提案，建议北京市各级人民法院全面公布生效裁判文书的议案。(15) 并且，我国也早就在技术层面上具备了通过网络发布政府信息的条件，但是，普遍公开发布相关司法统计资料和生效裁判文书之举却迟迟未能实现。鉴于信息公开诉讼专题资料和生效裁判文书的公开，对促进政府信息公开法制建设和信息公开诉讼的发展具有多重效能，并且已经有越来越多的法院正在不断“采取司法公开的新措施”，来“进一步落实依法公开审判原则”，(16) 因而，衷心期望各级各类国家机关，尤其是各级人民法院能够不断提高信息公开诉讼的透明度，以审判信息公开推进我国信息公开诉讼的发展。
结语
自2002年开始出现的政府信息公开诉讼案件，至少给我们留下了30余件案件资料。整理分析这批基础实证资料，可以发现尚处于起步阶段的中国信息公开诉讼具有诉求公开的信息的主体多为公民个人，诉请公开信息多与个人或经营性企业的财产利益相关，并主要以地方政府规章作为起诉依据，原告方胜诉比例低等特征。由此产生了社会团体、公益组织与专业人士对具有较强公益诉讼性质的信息公开诉讼参与不够，对申请公开的政府信息诉求水平相对较低，信息公开诉讼资料的透明度不够等问题。使具有重要宪政保障意义的政府信息公开诉讼对我国大陆政治体制改革和宪政建设的支持作用发挥得不够充分。为此，本文建议尽快启动国家信息公开法立法程序，为已经初步展开的信息公开诉讼提供更为规范完整的法律依据；完善政府信息公开的行政执行机制，为信息公开诉讼提供良好行政执法环境；通过审判实践，运用案例指导制度来充实信息公开诉讼规则，并提高信息公开诉讼的信息透明度，以推进体现当代世界法治文明发展潮流，并具有重要宪政保障意义的政府信息公开诉讼的发展。
收稿日期：2009－06－30
注释：
① 包蹇：《四年400起信息公开“民告官”》，《人民日报》2008年11月13日，第十三版。根据上海市政府信息化委员会在其政府网页上发表的2004－2007四个年度的政府信息公开报告，可知该市在2004有6件，2005年有29件，2006年有35件，2007年则有30件信息公开诉讼案件。依此推算2008年应产生了约300件信息公开诉讼案件，相当于前4年案件总和的3倍。
② 具体的报道可以参见2008中国政府信息公开地图，http://www.echinagov.com/gov/special/special15/index.html，2009年2月20日。
③ 《中华人民共和国消费者权益保护法》第八条规定：消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。
④ 如日本的交际费食粮费信息公开诉讼的起诉主体多为各地名为“市民行政监督员”的社会公益组织。参见赵正群：《交际费、食粮费情报公开诉讼及其意义——日本行政诉讼在20世纪90年代的新发展》，载罗豪才主编：《行政法论丛（第五卷）》，法律出版社2002年版，第535－559页。
⑤ 北京大学法学院三位教师请求公开首都机场高速公路收费案属于例外，但此事例并未成讼构成一起诉讼案件。参见吴狄：《首都机场高速公路近四年收费18亿》，http://opinion.people.com.cn/GB/7437787.html，2009年2月20日。
⑥ “公民组织（Public Citizen）”的代表性作品，参见赵正群等：《判例对免除公开条款的适用——对美国信息公开诉讼判例的初步研究》，南京大学学报2008年6期。乔治·华盛顿大学的美国国家安全解密资料库（National Security Archive in at George Washington University）是一个主要关注和督促政府解密档案的非政府组织。其自2001年起，采用向联邦行政机关提出信息公开申请的方法对这些行政机关实施《信息自由法》的情况予以了解并进行评估，先后发布了7篇奈特开放政府报告，指出了各联邦行政机关在实施《信息自由法》中普遍存在着迟延回复、积压严重、态度消极、网站建设不力、报告不实等问题。其中竟有信息公开申请被拖延答复已经长达20年之久，而且至今仍未得到答复的情况。详见奈特政府系列报告：http://www.gwu.edu/nsarchiv/nsa/foia/audits.htm，2009年2月20日。
⑦ 如在美国司法部网站http://www.usdoj.gov、美国最高法院网站http://www.supremecourtus.gov、澳大利司法部网站http://www.hcourt.gov.au等都可以查找到包括司法裁判文书在内有关该国的诸多信息公开专题资料。对此，可进一步参见赵正群等：《判例对免除公开条款的适用——对美国信息公开诉讼判例的初步研究》，《南京大学学报》2008年第6期；王四新：《欧洲人权法院判例法中的信息自由》，《南京大学学报》2008年第6期。
⑧ 中共十七大报告“坚定不移发展社会主义民主政治”部分指出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”
⑨ 《政务信息公开法》项目曾被列入第十届全国人大常委会立法规划中的第二类：研究起草、成熟时安排审议的法律草案。
⑩ 国办发（2008）54号文件全文刊于中央政府门户网站http://www.gov.cn中的政府信息公开网页。
(11) 例如案例11“高大庆诉宁海县人民政府行政复议不予受理决定纠纷案”。
(12) 例如案例20“黄由俭等诉汝城县人民政府信息不公开案”，案例21“湖南省茶陵县6村民诉县财政局信息不公开案”。
(13) 如上海市高级人民法院行政庭庭长殷勇法官曾向人民日报记者介绍“在上海这400件案件中，绝大多数申请公开的政府信息与申请人本身没有利害关系，出现了政府信息公开申请权滥用的现象”，并建议“应避免滥用申请权”，“出台细则明确原告资格”。而行政法学者邹荣认为，“只要是政府信息，人人享有原告资格，不一定要有利害关系”，“只要是知情权被侵犯，就有权利起诉”。参见包蹇：《四年400起信息公开“民告官”》，《人民日报》2008年11月13日，第十三版。
(14) 《条例》第十三条的完整表述为：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”
(15) 北京市人大代表梁金銮2005年第0533号提案文献见于新浪网新闻中心：http://news.sina.com.cn/c/2005-01-21/11025622836.shtml，2009年2月18。
(16) 如2008年底，河南省高级人民法院生效的裁判文书除依法不得公开的以外全部在网站上公布，2009年2月初，周口市中级人民法院生效裁判文书也全部在网站上面公布，并制定实施了《周口市中级人民法院关于实行裁判文书公开上网的规定》，参见新华网：http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-01/25/content_10717391.htm，2009年2月18日。