东道国政府制订跨国公司政策的理论思考，本文主要内容关键词为：东道国论文,跨国公司论文,理论论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界经济发展的重要特征之一是跨国公司在经济活动中的核心作用进一步加强。冷战结束以后，一个新型的世界经济已初见端睨：经济的发展越来越多地与新技术联系在一起，生产正向技能、知识、技术密集型转化；企业、市场乃至整个产业的经营活动日益具有全球性的特征，民族国家在主要经济活动领域中的重要性将日趋削弱；一个服务型世界经济正在出现。跨国公司正是促成上述种种变化的主体。随着世界经济的发展，跨国公司在资本形成、技术进步、人力资源开发和国际贸易领域都产生了深刻的影响，从而成为各国“经济增长的发动机”。
跨国公司对经济的重要作用已经受到世界各国的高度重视。各国政府纷纷制订更加积极、现实的政策，创造良好的投资环境以吸引外资，为本国经济发展服务。特别是对于那些经济发展水平低、缺乏经济发展所必需的资金、技术和管理人才的广大发展中国家来说，吸引外资更成为其经济增长的迫切愿望。然而80年代以来，发展中国家与发达国家相比在吸引外资方面处于一种不利地位。国际直接投资的80%流向发达国家。因此，制订合理有效的跨国公司政策是发展中国家成功地利用外资，从而实现优势互补的必要条件之一。本文拟从理论上阐述东道国政府制订跨国公司政策的必要和可能性。
一、政府干预的一般理论：对跨国公司政策的实质
跨国公司政策是政府经济政策的一个组成部分。从理论上分析制订跨国公司政策的必要性，其逻辑起点是在市场经济条件下政府干预的作用。
经济学关于市场经济条件下要不要政府干预的争论已经有200多年的历史。早在1776年亚当·斯密在《国富论》中就明确提出，要使国家财富增长，最好的政府政策便是最少的干预。斯密有关“看不见的手”的理论经过18-19世纪的古典经济学家和20世纪的新古典经济学家的共同努力，使他的理论精确化、规范化。这就是试图证明市场机制有效性的市场均衡理论。简而言之，经济学家把价格使商品供给量和需求量相等的状态叫市场均衡。自由买卖、自由交易所形成的价格可能使许多商品的市场同时达到均衡，即“瓦尔拉斯均衡”，这种一般均衡的结果导致最优的资源配置状态。①然而，被人们称之为“福利经济学第一基本定理”的帕累托最优的实现是建立在一系列严格的假设条件下。这些假设包括充分竞争市场的假设；买卖双方对交易的内容、商品的质量和衡量标准有完全充分了解的经济信息完全和对称的假设；企业和个人经济活动无任何外部经济效应假设；交易成本忽略不计假设；当事人完全理性假设。这些假设的存在，一方面使市场经济达至最优资源配置成为经济学家们“理想的乌托邦”，另一方面，却也指出了市场机制发挥其最佳功能所依赖的主要市场条件，从而确立了政府干预市场的方向和标准。
当我们面对现实生活，政府干预至少在以下几个方面可以纠正市场失灵，并能够增进社会福利：第一，由于规模经济效益和范围经济效益的存在，形成寡头垄断市场和纯粹垄断市场，凡是存在着不完全竞争的地方，政府就有可能推行反托拉斯政策，以促进竞争。第二，外部性问题②存在的实质是缺乏市场的媒介，这种现象与市场的普遍性条件恰恰相反。政府解决外部性问题的方法是将它“内部化于市场”，依据受益者负担的原则征收受益费用。例如，对大气污染、水质污染、噪音公害等事件政府可以通过建立环境保护法和防止公害法等法律制度及赋税制度对当事者给予处罚。第三，在完全竞争的市场机制下，所有的信息都可以凝聚在价格中，信息的完全性是实现帕累托效率的必要条件。换句话说，在大量的交易中，买卖双方只有对所交易的对象有完全的了解，这种交易才可以增进彼此的福利。而现实生活中因缺乏必要的商品知识和信息而造成吃亏上当的例子屡见不鲜。特别是那些专业知识比较强的行业如家用电器修理、医疗卫生、金融保险业务、劳动市场等。在这种情况下，不识货的一方就可能被识货的一方占便宜。与此问题相关的现象还包括诱导性广告宣传、商品内容的虚假说明、企业财务状况的掩盖、内部交易以及知识产权纠纷等。政府处理此类活动的范围也是十分广泛的。第四，某些公共物品因“消费排除的困难性”和“消费区分的困难性”的存在而难以形成价格，这种物品很难通过市场供给。例如，消防、警察和国防这类公共物品的供给是社会所必需的，这类物品的供给由政府承担。第五，对某些非价值物品③的管理更是市场机制力所不及的。特别是涉及到公正分配的问题时，任何一个社会都存在着无数个分配方案，依据高斯定理形成的在初始状态期间的所有权分配方案就会产生无数种帕累托效率。即使在竞争性的市场机制下实现了帕累托效率的资源配置，也难以确定分配方案的优劣。这也正是福利经济学仍未解决的难题之一。因此，这就存在着政府干预消费者最终收入再分配和资源所有权再分配的可能性。应该指出，政府干预收入再分配也有可能使经济背离帕累托最优经济状态。在此，政府的功能是寻求效率与公平的平衡，使增加社会福利的收入分配与由于效率降低而造成的社会福利下降相均衡。
总之，政府干预经济的内容是十分广泛的。当任何企业（包括跨国公司）的经营活动超出了市场竞争规则而出现上述诸种情况时，政府有必要为维护市场秩序、促进经济发展而制订一系列政策、法规、制度，对经济进行有效的管理。以往的政府干预理论主要包括对效率的干预和公平的干预，当考察政府有关跨国公司政策时，还应加进另一主要内容即主权的干预。在某种条件下，东道国政府把对跨国公司实行干预和管理作为促进政治上、经济上进一步独立的手段④。因此，从实质上看，东道国政府对跨国公司的政策是有关效率、公平和主权的综合反映。东道国有关跨国公司(TNC[,s])的政策将取决于该国对于效率、公平和主权三大目标的重视程度。而跨国公司本身具有的特征对于东道国的目标是有直接影响的。（见表1）表1 跨国企业特征对东道国目标的影响
跨国企业的特征
东道国的问题 受影响的东道国目标
垄断行为
大型，多样化 绕过东道国政策 效率、公平
多国性
丧失自主权 公平、主权
作为外国企业 造成有效的资本主义组主权
作为西方的私人企业
织形式 效率、主权、公平
先进技术造成技术依赖效率、主权
流动性 就业水平的不稳定性 主权、公平、效率
资料来源：［英］尼尔·胡德、斯蒂芬·扬著《跨国企业经济学》，第206页。
二、跨国公司政策目标及其矛盾性
跨国公司政策具有复杂性、相互依赖、相互影响性和灵活性的特征。一国的跨国公司政策是该国经济发展政策的一个重要组成部分，其内容十分广泛，牵涉到经济运行的各个方面。而且，跨国公司政策与其他各种经济政策相互关联，相互影响，形成一个既独立又具有广泛联系的政策体系。
在具体考察跨国公司政策体系之前，首先要了解东道国与TNC[,s]之间的关系，它有助于我们理解对跨国公司政策的范围和程度。
图1 跨国公司与东道国之间的关系
如图所示，跨国公司与东道国合作的基础是各自所拥有的优势。跨国公司与东道国的关系是一种合作与竞争的关系，他们既是互利的又存在着矛盾和冲突。一方面东道国和TNC[,s]可以通过利用彼此的优势，实现两者的相互合作与促进；另一方面，东道国与TNC[,s]在发展目标上也存在着冲突。跨国公司进行对外直接投资的目标是获得更高的垄断利润；而东道国的政府吸收外资的主要目的是促进本国经济的发展。正是上述原因，图1分别代表TNC[,s]和东道国的两个圆是不会完全重叠的。表示TNC[,s]与东道国关系的另一个极端的形式是两者间无任何合作。这与经济国际化的发展趋势相对立，无视经济效率目标。两圆相交的部分代表TNC[,s]和东道国合作的潜在利益。A圆的大小是跨国公司拥有优势的函数。它取决于跨国公司所特有的技术、资本、管理和规模经济等优势；B圆的大小是东道国拥有的区位优势的函数。它取决于一国占有的自然资源状况、国内市场规模、劳动力和资本市场状况等。图中的两个阴影部分代表TNC[,s]和东道国所掌握的替代能力，说明TNC[,s]与东道国的合作所带来的效率不应低于TNC[,s]与东道国各自与其他合作者所带来的利益。上图关于跨国公司与东道国关系的演示，对于各国制订跨国公司政策作出几点启示：
第一，东道国与TNC[,s]的竞争与合作(Cooperative/competitive)关系表明，外国直接投资对东道国经济的影响是正面作用和负面作用的统一。制订跨国公司政策的目的是尽可能地减少负作用，利用跨国公司的优势为本国经济发展服务。第二，一国对于跨国公司的限制和管理是有限度的，它直接受到其他国家对待跨国公司政策的影响和制约。第三，决定跨国公司与东道国进行合作的主要因素是各自所拥有的资源优势。对于东道国来说，能否对外国资本有吸引力取决于一系列因素，包括经济增长潜力和前景、市场规模、基础设施状况、贸易壁垒、生产经营成本、政策稳定和对外经济政策等。有关对外国投资的政策仅仅是上述一系列因素中的一个。
跨国公司政策体系是一个涉及到一国经济发展目标和手段的统一体系，政策目标可分为不同的层次，目标不同，所使用的政策手段也不同。（见图2）
图2 跨国公司政策目标体系
东道国制订经济政策时总是确定一系列发展目标。政策的作用是在各种目标之间寻求最优或次优的平衡。从上面的目标体系中不难发现这样一个事实，即政策目标的矛盾性。就效率、公平、主权而言，过于看重外国直接投资的重要性，强调效率的首要原则，不可避免地会给东道国带来部分主权的丧失，以及社会分配的不平衡；反之，如果一味追求主权的神圣不可侵犯和自我的道德标准，必然造成发展机会的损失。总目标之间的矛盾性在各个具体发展目标中也表现得很突出。这是政府在制订跨国公司政策时所遇到的主要矛盾。对各个政策目标的权衡、取舍，直接影响到跨国公司政策的制定。如果把全部对TNC[,s]政策划分为鼓励政策和管理政策(Promotion/Regulation)两大类，我们会发现它们的直接联系。一般而言，一个国家的发展目标越是倾向于经济效率和增长速度，该国在吸引外资和技术转让政策上就越是强调对跨国公司政策的鼓励措施；一个国家对公平和主权问题的重视，其在对待跨国公司政策上则偏重于对TNC[,s]的管理、限制方面。新加坡和印度是这两种政策类型的代表。
一个有效的跨国公司政策应具备以下几个特征：
(1)灵活性。一国关于跨国公司政策的制订和实施都是根据一定的经济发展需要，在既定的条件下制订的。随着世界经济环境的变化以及各国国内经济条件的改变，跨国公司政策应该顺应这些变化趋势而及时地进行调整和反应，只有一个颇具灵活性的经济政策才能具有较强的针对性和适应能力，从而提高政策实施的效率。当然，把握灵活性的程度是同样重要的，一个有效的跨国公司政策绝不是变化无常、无章可循的政策。在政策适应变化作出调整时还应注意保持政策的连续性。
(2)公开性。增加对TNC[,s]政策的透明度是提高东道国与跨国公司合作机会和成效的必要条件。有关投资政策的公开性和透明度越高，东道国、母国和跨国企业从中所获得的益处就越大。对于母国和跨国公司来说，政策的公开化可以加深对东道国的了解，从而对可能获得的利益做出正确的判断。东道国也能因得到更多的国际直接投资政策信息而受益。政策的公开性还有助于东道国各级管理部门准确把握政策的意图，减少部门间的矛盾和摩擦。另外，透明度的提高也有助于改善东道国投资气候，有助于促进外资政策的稳定，进而削弱一些特殊利益集团对投资政策的影响。这样才能使跨国公司对东道国的规章制度作出客观评价。为了提高政策的透明度，政府除了公开和出版有关利用外资的政策、法律、制度以外，还应积极地做好宣传工作，利用国际交往中的各种机会扩大政策的影响。
(3)效率性。跨国公司政策是一项复杂的系统工程，牵涉到许多政府部门的管理与协调，一般而言，主管部门越单一，管理方法越简单明确，就越能提高管理的效率。最令投资者头疼的事情莫过于“婆婆多”。互相扯皮，谁也解决不了问题，因此，在对待外国投资问题上，建立一个相对集中的主管部门进行统一协调是十分必要的。
政府干预理论表明，政府管制的根本目的，是纠正市场失灵，维护市场秩序。在制订和实施跨国公司政策时，也应该把重点放在减少国内市场扭曲上。只有这样才能促进整个经济效率的提高。在对待跨国公司问题上，东道国政府为减少市场扭曲可以做大量工作。例如，在税收上避免歧视性征税，有助于提高税率的统一性和赋税效果；降低市场的进入和退出成本有助于促进竞争和价格管理；金融体系改革和金融政策的偏好选择，有助于提高金融服务效率，并实现投资政策的导向；减少贸易壁垒有助于降低企业的经营成本，提高企业的竞争能力。在制订和实施对TNC[,s]政策过程中，另一个值得注意的问题是政府管制的失败。如果政府的政策不是有助于促进市场竞争，提高经济效率，不能够纠正经营活动后果的偏差与不公，无助于维护国家主权和尊严，这样的政策就是一项失败的政策。政府管制的失败往往给经营者带来额外的负担和压力，制造新的市场扭曲，扰乱市场秩序。它所造成的经济影响是不可低估的。
三、跨国公司政策的具体内容
国际上关于跨国公司的政策没有统一的分类标准，根据联合国跨国公司中心(UNCTC)提供的材料，东道国对跨国公司的政策可划分为七大类。⑤
(1)所有权比重的控制(Ownership Policies)。按照东道国控制程度的递增顺序可以作如下划分：A：外国投资者拥有100股权。B：合资企业。东道国和外国投资者各占一部分股份，许多国家强调东道国拥有股份的绝对比例（51%以上）。C：许可证合同。东道国从外国企业那里获得技术和设备，由东道国企业生产特定的产品；在一定期限内，东道国向外国企业交付技术和设备的费用。D：技术援助协议。E：工业合作。合作的内容十分广泛。例如，供应和出租工厂设备；缔结制造或分包合同；合作生产或销售；提供售后服务；合作投标等。
(2)税收和补贴政策(Taxes/Subsidies)。主要指各项对外资经营活动的税收和补贴政策，同时也包括关税政策和转移支付规定。内容主要有公司税、所得税、扣缴预提税、免税期、超额利润税、增值税、关税、消费税、资产重估税，以及加速折旧和投资补贴等。有的国家除收缴上述国家一级税款以外，还要求缴纳地方税，例如，财产税、注册登记税、城市规划税、许可证税等。
(3)外汇管制(Conentibility of Foreigh Exchange)。包括对所有外汇交易实行政府监督，对向境外支付外汇实行控制，外国投资者汇出其利润和红利的规定。
(4)价格控制(Price Controls)。主要是控制跨国公司的歧视性定价和转移价格。
(5)实绩要求(Performance Requirement)。实绩要求主要是指东道国政府对跨国公司在本国增殖活动的管理和规定，其内容包括：A：使用和加工东道国的原料和自然资源。B：承担出口义务。C：增加产品生产中的国内成份。D：增加就业人数。E：培训当地劳动力。F：转让技术。G：环境保护。
(6)投资的部门限制和鼓励规定(Sector-specific limitation and incentives)。有关外国投资对象的限制和鼓励措施，主要明确哪些禁止外国投资的领域，哪些领域实行有限性对外开放，以及哪些优先发展和鼓励投资的领域或部门。
(7)对外国投资者的审查和监督(Miscellaneous/entry and procedural rules)东道国一般都有政府专门机构负责对外国投资者的审查监督。审查主要包括两个方面：一是实质性审查。主要考察外国投资者的投资比例及所处地位，审查外国投资的性质、目的、动机和对本国经济所产生的影响。二是程序性审查，即履行法定的审批手续。
对跨国公司政策是一项复杂的工程，它取决于有关国家的政治经济发展水平、资源状况、经济发展战略，以及工业技术能力等。制订合理有效的跨国公司政策至少在以下几个方面是有意义的：第一，跨国公司政策是建立在东道国与跨国公司之间的重要桥梁。它充分反映了东道国对待外国投资的态度和实质内容，也是外国投资者在进行投资决策之前首先要考虑和研究的因素之一；第二，跨国公司政策是促使投资者和东道国互惠互利的保证，是实现双方获益并相互促进的有力工具；第三，跨国公司政策是东道国政府为实现自己的经济发展战略目标，对跨国公司进行管理并有效地降低其负作用的重要手段。随着跨国公司在世界经济中的作用的增加，有关跨国公司政策越来越具有国际化倾向。世界各国体制和政策的协调与融合已经成为当今世界经济发展的重要趋势。（1994年12月稿）
注释：
①经济学关于资源最优配置状态的定义是：如果在一定的资源配置状态下，使任何一方当事人的经济福利增进必须以其他当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的资源配置状态就是最优的，即“帕累托最优”。
②外部性(Externalities)的定义是指经济决策给与此决策无关的对象所带来的影响，其影响或有益或有害。空气污染和免费搭车是外化效应的正反两方面的具体表现。
③非价值物品是依照道德伦理规范而应在一定程度上或是全面限制和禁止其生产销售的物品。如毒品、核武器交易等。
④著名的《阿鲁沙宣言》曾一针见血地指出，坦桑尼亚“不得不以牺牲自由来依靠外国企业和政府”。该宣言是坦桑尼亚60年代末和70年代社会主义政策的基础。
⑤参见《政府政策与外国直接投资》联合国跨国公司中心，1993年。