顶层设计城乡医保制度：自上而下有效实施整合，本文主要内容关键词为：自上而下论文,医保论文,城乡论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国城乡基本医疗保险(以下简称“基本医保”)制度构建20年的短暂历史中，多重分割导致的制度“碎片化”①广受诟病。“十二五”开端，在城乡三项基本医保制度覆盖全国的条件下，整合城乡“碎片化”的基本医保制度不仅是全社会的共识，更成为执政党的决策②和政府执政的重要内容③。但是，党的决策仅止于目标号召和基本方针，政府的“十二五”规划也囿于部门职能和部门设计，只在整合基本医保行政管理和经办资源上“做文章”④，自上而下全面整合城乡基本医保的顶层设计至今仍为空白(郑功成，2015)；与此同时，2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》只是一部原则性、综合性、概括性的法律(孙淑云，2014)，也没有关于整合城乡基本医保的顶层法律规范。在学术界，关于整合城乡基本医保的研究成果多集中关注地方整合的试点经验，论证多元整合模式，分析不同的整合路径等(例如郑功成，2011；王东进，2010；王虎峰，2012)。各地整合城乡医保的试验，因缺乏统一规范，在主动性、积极性和创造性精神下，难掩整合的封闭性、随意性和盲目性，难以走出基本医保制度“碎片化”的僵局。当下，迫切需要尽快出台整合城乡基本医保的顶层政策与法律规范，并自上而下实施制度整合。 一、地方整合城乡基本医保陷入制度“再碎片化”悖论 自2008年党的十七届三中全会明确中国加速城乡经济社会一体化发展体制机制建设以及2009年“新医改”以来，至2014年5月，全国共有天津、青海、山东、重庆、广东等7个省级区域完成了城乡居民医保制度并轨⑤，另有许多市、县也不同程度地实行了基本医保城乡一体化⑥，省级、地级、县级，东部地区、中部地区、西部地区，均有城乡基本医保制度整合的成功范例(郑功成，2013)。基本医保整合试验在经济发达和不发达地区自发、积极、创造性地展开，表明整合城乡医保不仅是社会共识，而且不受区域经济社会发展差异的限制。虽然地方整合城乡基本医保的探索积累了许多宝贵经验，取得了不菲的成绩，但是，地方整合城乡基本医保试验的决策从地方着眼，一地一策，制度“碎片化”的惯性提示人们要进一步关注地方整合基本医保的问题。 (一)地方整合政策选择多样化 由于没有国家层面的统一概念、标准和规范，地方政策就成为建立基本医保地方整合制度、规范整合秩序的工具。地方利益、地方民意、地方决策者的认识能力不可避免地影响整合政策的多样化选择。 从整合政策制定主体的选择来看，基本医保的专业化决定了地方整合政策由负有行政主管职能的部门起草制定。在中央层面，整合城乡医保的行政管理权在人力资源和社会保障部、卫生和计划生育委员会之间争夺，难分高下⑦。两部门主管权的争夺和牵制，导致地方整合政策制定不利，地方整合后医保管理权的归属最终多由“部门领导是否强势”来决定，基本医保管理权在地方被“分解”为卫生和计划生育委员会管理模式、人力资源和社会保障部门管理模式、人力资源和社会保障部门与卫生和计划生育委员会合作管理模式、政府直接管理模式等。整合后地方基本医保的多元行政主管模式将政策制定主体“再分割”，强化了医保管理权的部门利益争夺态势，对全国整合城乡医保制度造成了一定的损害。 从整合城乡医保筹资和保障待遇两个关键环节制度来看，筹资制度的整合是手段，保障待遇制度的整合是目标。可以说，整合城乡基本医保就是在理性整合城乡不同群体差别筹资的基础上实现保障待遇的公平性整合。由于城镇居民医保和新农合筹资关涉中央、省、市、县四级财政补助责任的承担，现有政策对中央与地方各级财政的补助责任划分模糊，各级政府又不断对财政补助进行政治上的“酌情调节”(齐传钧等，2013)，地方政府在整合城乡医保制度时无权整合上级政策和国家的法律规定，选择财政责任承担多的地方和财政责任承担少的地方存在着政策选择偏差的趋势，由此形成“肢解”医保制度的内在动力。财力雄厚的地方，例如陕西神木，以财政补贴弥补城乡居民医保与城镇职工医保筹资水平的巨大差距，倾向于选择城乡三项医保“一体化”的整合模式；反之，多数地方则趋向于选择制度高度相近的新农合与城镇居民大病医保“并轨”的整合模式⑧；或者例如成都等地，选择了与三项医保的筹资水平挂钩的“多档制”筹资对应“多档制”保障待遇的“组合”式整合模式。 可见，地方性影响下的城乡医保整合试验呈现出政策制定者再分割、政策选择多样、制度模式多元、整合程度差异等客观现象。 (二)地方整合制度规范设计封闭化 整合城乡基本医保制度的目标就是要打破城乡割据、群体分割、地区分割和部门分管，将目前“碎片化”的基本医保制度进行重组和整合，建立起制度相对统一、责任明确、分担合理、互助共济的基本医保制度(申曙光、侯小娟，2012)。中共十八大报告也提出，城乡社会保障制度整合要“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”。但是，各地自发试验的整合政策设计局限于地方的“局部利益”，整合规范设计陷入封闭化，偏离了整合的一系列目标。 不消说整合城乡医保制度后管理权的“再分割”偏离了“打破部门分割以统一医保决策体制”的整合目标，整合后医保管理和经办运行也被“锁定”在低效状态以至恶性循环。首先，从“适应流动性”的整合目标上考察，在各种整合模式中，“去身份化”仍然是“选择性”规范。例如东莞市将三项医保整合为“一体化”制度模式，虽然不排斥非户籍正式从业者参保，但仍以户籍作为确定非正式从业或者未从业城乡居民参保的标准。在新农合与城镇居民医保并轨为“城乡居民医保制度”的整合模式中，各地基本上都强调以户籍作为确定参保人范围的标准，排斥城乡非户籍居民进入⑨。这些确定参保人的选择性规范，偏离了“打破群体分割、地区分割以适应流动性”的整合目标，因此，流动人口重复参保和断保漏保并存、医保转移接续难仍然是各地整合后基本医保制度运行的普遍症结。其次，从“保证可持续性”的整合目标来审视，在保持现有城乡三项医保筹资差别的基础上“高调”实现三项医保待遇水平“一体化”的神木整合模式，基于本级政府财政补贴的有效运转和道德风险防范的考虑，除了限制非户籍流动人口参保外，对户籍内城乡居民基本医保保险缴费“过度补贴”⑩、保障待遇对财政偏倚、基于政绩观盲目选择与制度本身性质不相符合的“免费医疗”(11)等，不仅违背了基本医疗权利与义务相结合的原则以及社会保险缴费与经济社会发展水平相适应原则，还导致“制度可持续性”目标堪忧。最后，从整合的结果看，各地整合城乡医保的制度虽然直接弱化了基本医保的城乡分割，却间接强化了管理经办的地区分割。 (三)地方整合制度走入“再碎片化”悖论 现行城乡基本医保“碎片化”制度是自上而下分城乡、分群体、分部门、分时地一个一个建立起来的，而现有城乡基本医保的整合试验却是自下而上进行，在解决地方“局部”制度整合的同时，必然产生新的制度“碎片”，即上面两个部门分割的医保管理权和决策权，下面整合后分解为更加“碎片化”的医保管理权和决策权，医保管理权的条条块块纵横交错，在部门分割决策以及部门利益冲突下，行政主导的制度整合也就“各说各话、各吹各调”，导致地方整合制度“碎片化”持续。 为此，着力消除制度“碎片化”的城乡基本医保制度整合试验走入“再碎片化”悖论：从整合城乡基本医保的地方角度来观察，对制度整合进行表面梳理可以看出，多样化的制度整合模式，强调地方制度整合的主动性、积极性和创造性，单兵突进式的地方整合制度“再碎片化”成为理性的、客观的选择。从整合城乡基本医保制度的全国局面深究，地方整合试验为了区域利益“作坊打铁”，势必使制度整合规范设计“再碎片化”，导致制度整合的封闭性、随意性和盲目性。 二、地方城乡医保整合的深层问题要求自上而下实施制度整合 城乡医保制度整合的地方探索，多元模式选择的困惑，制度“再碎片化”的悖论，暴露出的深层问题是主管部门决策“再分制”、整合路径扭曲、整合制度内容失范。依循地方基本医保制度整合“再碎片化”的深层问题导向，要打破地方制度整合“再碎片化”的僵局，治本之策是顶层设计整合制度，并自上而下实施制度整合。 (一)主管部门决策“再分制”决定了制度整合的顶层设计 现代社会保险制度作为强制性、政府主导的公共事业，需要政府确定主管部门统一管理和强制推行。同时，为了适应社会保险公共服务专业化、标准化、快节奏的需要，主管部门需细化社会保险管理和服务的行政立法和政策体系。基本医保作为标志性、基础性、法律关系最为复杂的社会保险制度，其行政立法和政策体系相对于其他社会保险项目就更为复杂。 中国现行基本医保由人力资源和社会保障部门以及卫生和计划生育委员会分割管理，围绕城乡三项基本医保制度又分别建立了三种庞大的医保政策和行政立法体系(12)。这种“碎片化”制度的矛盾，从一开始就决定了整合逻辑断裂、难以自洽：它一边宣布要整合城乡基本医保，一边心安理得出台“碎片化”的城乡医保制度。与此对应的是，中国社会保险立法依循了“政策构建、试点探索、法律总结”的路径，《社会保险法》有关三项基本医保的规定操作性很弱，执行和操作这样的法律，亟须行政主管部门起草基本医疗保险实施性法规。然而，这一实施性法规也同样由于人力资源和社会保障部门、卫生和计划生育委员会争夺管理权而迟迟不能出台(13)，《社会保险法》的操作基本上还在依赖人力资源和社会保障部门以及卫生和计划生育委员会所制定的政策和行政立法体系。“政策制定部门间由于角度、视野或者立场的不同，出台了各种政策，针对各自认为的主要问题，互相打架、相互抵消，导致实际出台的一些政策往往起反向作用”(金春林，2014)。而且，地方整合试验中行政管理权的四种模式创新，使得医保决策“再分制”，导致整合制度走向“再碎片化”悖论。 为此，行政管理权、决策权与规则制定权的整合是整合城乡基本医保制度的先决条件，只有决策“分制”的两部门的共同上级——国务院顶层设计，才能整合“分割”的管理权和决策权，全国基本医保制度整合的设计才能避免“再碎片化”的悖论。 (二)“碎片化”制度的形成路径决定了自上而下整合制度 制度其实是习惯和规则的固定化和稳定化，是人类社会对自身行为进行选择和规范的产物，它以法律和政策规范为外在形态(郑功成，2000)。现行的“碎片化”医保制度包括“碎片化”医保政策和法律两个方面。 现行基本医保的“碎片化”政策是自上而下构建的，始于20世纪90年代初，是与改革计划经济时期的医疗保障制度齐头并进的。内生于城乡“二元”经济社会的基本医保制度，依赖计划经济时期城乡分离的路径，并遵循经济改革“摸着石头过河”的哲学，采取“渐进”改革和创新方式，从正式从业群体开始，先改革和设计城镇职工基本医保制度，然后是新型农村合作医疗制度，继而是城镇居民基本医保制度。三项基本医保制度的构建，都是先由党的纲领性文件、国务院及政府相关部门的规范性文件来确定政策框架，再由各试点省、市、县在“执行”、“细化”上级政策的基础上，出台“地方化”政策。这些政策还分割在医保基金的不同统筹地区，本身就带有很强的试验性和探索性，在试点实践中不断试错和纠错，不断调整和完善，自上而下形成了“碎片化”政策体系。 政府基本医疗保险公共政策的确立，是基本医疗保险立法的前提。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》出台之前，中国城乡三项基本医保制度仍然处于改革进程之中，诸如基本医保的行政管理、基金筹集、基金统筹层次、保障待遇支付等关键环节的制度尚未定型，还处于政策选择之中。最终，《社会保险法》在纷争中出台，其中的第三章仅以10项条款确认了现行城乡分割、部门分割的基本医保制度体系。 可见，基本医保“碎片化”的政策和法律是自上而下形成的，自然，整合现行基本医保“碎片化”的政策和法律也必须自上而下制定，需要在顶层设计下自上而下地整合制度。那种自下而上的地方整合试验，只能是整合路径的扭曲。 (三)“碎片化”的利益内容决定整合制度设计要从全局出发 现行“碎片化”的基本医保制度，依正式从业和非正式从业以及城乡户籍的不同，确定了不同的参保方式、筹资方式和医保待遇水平，加之城乡之间、同一制度的不同统筹区域之间医保待遇水平的差异，经济发展水平以及基本医疗服务水平的差别，条块交错导致基本医保利益多元分割，形成了不同的群体利益、城乡利益、区域利益、部门利益。“碎片化”的医保利益格局和壁垒森严的不同医保权利待遇，导致多元制度之间医保权利衔接“不顺畅”，流动人口医保权利“不便携”(14)，使得基本医疗保险这一调节收入分配的重要工具不能有效发挥作用，甚至“逆向调节”。整合这些多层次、多方位的利益，地方整合制度设计囿于地方利益和局部视野，不可能做到整合城乡之间、区域之间、群体之间“碎片化”的医保利益，其整合制度只能“选择性”设计，因而陷入整合制度设计失范甚至失效而无法自拔。 社会保障权益普遍而公正地享有，是社会保障制度整合的内在逻辑(高和荣、夏会琴，2013)。整合城乡基本医保制度的本质，就是要针对基本医保制度身份化、地域化、部门化等“碎片化”致因，从全民医保的整体利益、根本利益、长远利益出发，整合协调多元利益，着重去身份化、去地域化、去部门化，实现多重利益整合，实现均等化层次上的全民医保，实现基本医保待遇的同一受益标准(朱俊生，2006)。多元利益的整合协调，不仅需要全局性、全面性、深层次的视野，还需要从全民医保的整体利益出发，从基本医保的社会性和保险性双面属性及其基本医保的理念和基本原则出发，统筹城乡、统筹不同群体的参保权利，统筹调节中央与地方基本医保事权，统筹调整城乡基本医保财政投入结构以及整合成本的分担，才能全面、系统、联动地设计整合的制度规范。 三、整合城乡基本医保顶层设计的制度选择 综上所述，整合城乡基本医保已具备了实践基础，有了理论准备，积累了制度资源，为此，党的十八届三中全会报告提出了“整合城乡基本医疗保险制度”的战略愿景。人力资源和社会保障部副部长尹蔚民在解读《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》时强调：“要在坚持不懈地推进单项社会保障制度改革完善的同时，更加注重从整体上进行制度的顶层设计，实现各项制度的有效整合和成熟定型”(本书编写组，2013)。而顶层设计主要是抓牵动全局的关键问题，抓长期以来纠缠着各种矛盾的核心问题(夏斌，2013)，不回避，敢突破，为解决城乡基本医保整合的一系列问题铺平道路。 (一)以立法为契机，顶层设计整合城乡基本医保的制度体系 由于人力资源和社会保障部、卫生和计划生育委员会分割城乡基本医保管理权，分别设计城乡基本医保政策制度，整合城乡基本医保曾经是《社会保险法》(草案)审议时争议的焦点之一。最终，《社会保险法》第24条授权国务院另行制定“新型农村合作医疗管理条例”，以回避整合城乡基本医保的争议(15)；同时，第26条规范了城乡三项基本医保的待遇标准，并为国务院统一城乡三项基本医保的待遇标准留下了立法整合的空间(杨燕绥，2011)。为此，顶层设计整合城乡基本医保的统一规范就寄托于《社会保险法》的综合性实施条例——“基本医疗保险条例”之上。但是，“基本医疗保险条例”和“新农合管理条例”的起草，在人力资源和社会保障部、卫生和计划生育委员会相关基本医保管理权的交叉、争执中“拉锯”、难产(孙淑云，2014)。当下，有必要以研究制定《社会保险法》的实施性条例为契机，总体规划、顶层设计，形成系统性、整体性、导向性的整合城乡基本医保的制度体系。 首先，整合城乡基本医保的统一法律规范应由“基本医疗保险条例”来担当。这是由“基本医疗保险条例”的法律地位决定的。“基本医疗保险条例”是由国务院制定的《社会保险法》的综合性实施条例，《社会保险法》将城乡三项基本医保制度纳入调整范围，并做了空白性规范，从法理逻辑来看，“基本医疗保险条例”应该将整合城乡基本医保制度作为规范的基本内容。 其次，以先行整合城乡医保的管理权和决策权为突破口，由国务院制定“城乡基本医保管理体制改革办法”，统一医保管理部门，整合城乡医保管理和决策体制。管理权的整合是整合城乡基本医保制度的必要前提，是锻造政府整合能力的主攻事项，牵一发而动全身。在统一城乡基本医保管理权的同时，调整行政管理职能是核心，应注重拆解政府主管部门对医保经办机构在人事编制、财务控制方面的既得利益，将政府从医保的“举办者”转变为医、患、保三方利益的调整者和监管者，重构基本医保各方的利益关系和法律关系，促使基本医保管理规范化、科学化。 其三，针对新农合和城镇居民基本医保的初级性(16)，在“基本医疗保险条例”之下，由基本医保的行政主管部门制定有关“城乡居民初级医保向基本医保升级”的规章制度。新农合与城镇居民基本医保的参保人制度、筹资制度、保障待遇制度等高度相似，应并轨为“城乡居民基本医保制度”，不再保留《社会保险法》第24条规定的非社会保险法规范用语(17)的“新农合管理条例”。有关“城乡居民初级医保向基本医保升级”的规章制度是规范城乡居民医保从“初级”医保向“基本”医保“过渡”的“专门实施细则”。要根据“城乡居民医保初级性”的特点，设计城乡居民医保制度由“初级”社会医疗保险上升到“基本”社会医疗保险的“过渡”管理办法，重点明确城乡居民医保筹资水平和待遇水平调升的制度化办法。 (二)整合城乡基本医保的法律规范应体现“有差别的统一” 城乡基本医保法律制度的“整合”与“分割”息息相关。“分割”是囿于城乡二元结构，区分不同群体、不同地域分类实施，以促进医保覆盖全民；“整合”是顺应城乡一体化发展和信息化的客观要求，实现基本医保权从局部性、低层次到全方位、高层次的理念和价值转移。所以，城乡基本医保制度整合的目标是在城乡各类群体适度差别筹资的基础上，实现基本医保待遇的同一受益标准。顺理成章的推论是，“整合”城乡基本医保制度是“进行时”，城乡基本医保制度“一体化”是“将来时”，将“碎片化”的基本医保制度变成理想化的统一保障体系，还有多项改革要完成，整合是“循序渐进”的工作。为此，设计整合城乡基本医保的法律规范时，要以城乡一体化发展的渐进性、长期性和地区发展不平衡性为立足点，做到着眼长远、量力而行。要以城乡三项基本医保的制度结构以及当事人权利、义务的差异为出发点，以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为方针，设计“有差别的统一”的规范体系。 所谓“统一”，就是在医保行政管理体制、经办服务、信息管理、医疗救助、流动人员医保权益转移接续等规则统一的前提下，着眼于加快城乡一体化发展体制机制建设，以城乡居民自由流动、身份转换、职业变更时基本医保参保权的公平实现为“出发点”和“落脚点”，分层界定城镇职工、城乡居民等参保群体，并明确无户籍居民、城乡全日制在校学生和学龄前儿童、外国人等特定主体参保的选择适用制度，以参保权利身份平等为基点，打破城乡三项基本医保参保人制度分割的壁垒，消除参保者城乡、户籍、身份、职业歧视，确定参保范围的唯一标准为参保者的居住证。 所谓“有差别的统一”，主要是围绕筹资和待遇支付两项核心制度来设计。一是按照社会保险缴费量能负担和激励原则，以收入为基准设立“一制多档”的筹资制度，要求城镇正式从业者强制参保最高档次，城乡居民量能“自愿选择”参保档次，并配套分层的财政保费补助政策。同时，设计连续参保奖励制度，以抵御逆向选择。二是建立适度淡化医保待遇与医保缴费关联性(王延中、龙玉其，2013)的“多档”待遇支付制度，并配套设置“止损条款”(18)。同时，设计医保基金财务统筹制度，以实现医保基金中央与地方之间、不同地区之间的财务平衡。如此，在渐进提高筹资水平和升级统筹层次中，逐步由参保身份平等过渡到医保待遇平等，从形式普惠走向实质公平。 总之，整合城乡基本医保的本质就是全面整合城乡基本医保政策和法律制度，城乡基本医保“碎片化”政策和法律制度自上而下形成的路径，决定了自上而下整合城乡基本医保制度是优化乃至重塑城乡基本医保制度的治本之策。一个负责任的政府应当尊重城乡基本医保制度整合的客观规律，顶层设计，排除一切阻力，自上而下推进城乡基本医保制度的全面整合。 感谢匿名评审专家的中肯建议，但文责自负。 注释： ①中国城乡基本医保制度，按照覆盖群体、城乡的不同分割为城乡三项基本医保制度，即城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，加之城乡三项医保制度由人力资源和社会保障部、卫生和计划生育委员会分管以及地域分割统筹，部门政策与地方政策条块分割，扩大了城乡基本医保制度的“碎片化”程度。“碎片化”医保制度的不公平、不经济、不便捷、不可持续，已广为社会诟病。 ②党的十八大报告提出：“要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”；党的十八大报告和十八届三中全会公报都明确：“整合城乡基本医疗保险制度”是“今后一个时期我国社会保障制度改革的重点任务”之一。党的决策只是明确了整合城乡基本医保的目标和基本原则。 ③《社会保障“十二五”规划纲要》和《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》都做了相同、相近的规定：“探索整合城乡基本医疗保险管理职能和经办资源”；“以促进城乡统筹、更好适应流动性要求为目标，加快社会保障制度整合”。上述两个“十二五”规划，囿于部门起草，只提出整合管理职能和经办资源，并没有就制度整合提出具体方案。 ④关涉整合城乡基本医保制度的“十二五”规划有：《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》、《社会保障“十二五”规划纲要》、《卫生事业发展“十二五”规划》。 ⑤参见李唐宁：《七省份完成城乡居民医保并轨，三保合一仍有障碍》，《经济参考报》，2014年5月13日。 ⑥详见国家发展和改革委员会副主任、国务院医药卫生体制改革办公室主任孙志刚在《深入推进医改，保障人民健康，建立公平的基本医疗卫生制度——在中国社会保障30人论坛2012年会上的演讲》中发布：“至2012年，全国共有5个省级区域，40多个地市和160多个县不同程度地实行了基本医保城乡一体化。”国家发展和改革委员会网(http://www.sdpc.gov.cn)，2012年2月11日。 ⑦参见龙玉琴、彭美：《三大医保收入今年或超万亿元，人社部卫计委争夺》，南方新闻网(http://www.southcn.com)，2013年4月20日。 ⑧新农合和城镇居民基本医疗保险从制定框架上看，“两制”的性质、参保者特征、筹资来源、筹资水平、保障待遇等相同或相近；从社会经济发展方面看，“两制”在同一统筹区域内，城乡居民所处的经济社会结构基本相同。因此，“两制”并轨是制度简约和公共管理节约的题中之意。详见孙淑云(2010)。 ⑨东莞市《关于建立东莞市社会基本医疗保险制度的通知》(东府[2008]51号)规定：“全市职工、按月领取养老金或失业金人员、本市灵活就业人员及城乡居民均属医保参保范围。”城乡居民“由村(居)民委员会办理参保”。 ⑩2009年2月9日神木县人民政府颁发的《神木县全民免费医疗实施办法(试行)》规定，神木城乡居民只需缴纳保费10元，其余保费一律由财政补贴。而相对应的是，当年全国城乡居民个人缴纳基本医疗保险费至少40元。至2013年，城乡居民个人缴纳的基本医疗保险费最少已升至60元，而神木人均缴纳基本医疗保险费一直保持10元的水平。 (11)神木的“免费医疗”并非高福利国家的完全免费医疗模式，只是政府高补贴的全民医疗保险制度。详见曹政(2014)和王东进(2010)。 (12)据笔者统计，仅就新农合制度建设来说，从2002年中共中央、国务院提出建立新农合制度至2012年年底，卫生部、财政部、民政部等部门或单独或联合发文，先后颁发了近70项有关新农合制度建设的政策文件。 (13)详见孙淑云(2014)。 (14)2010年人力资源和社会保障部、卫生部《关于印发流动就业人员基本医疗保险关系转移接续暂行办法的通知》下发，但难以突破城乡不同板块、不同区域之间“碎片化”医保制度的封闭性和利益争夺的困境，没有从根本上解决流动人口医保权利实现难的问题，沦为“纸上谈兵”的无效制度。详见苗艳青、王禄生(2010)。 (15)2009年12月22日，全国人大法律委员会副主任委员张柏林在《关于〈中华人民共和国社会保险法〉(草案)修改情况的汇报》中解释：“草案二次审议稿第24条第2款对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗合并实施做了原则规定。有些常委和部门提出，这两项社会保险险种的具体实施问题，不宜在法律中作出规定。法律委员会经同国务院法制办、卫生部、人力资源和社会保障部研究，建议删去这一款，同时增加规定‘新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定’。” (16)新农合和城镇居民基本医保制度，由于参保主体范围的不确定、筹资制度的未定型和非制度化、保障待遇的非基本性，因而是初级的社会保险制度。详见孙淑云(2014)。 (17)“新型农村合作医疗”不是规范的社会保险法用语，曾广为学者们诟病，其名称源于中央政策构建初期的政策名称。中国《社会保险法》沿用政策名称，曾引起学者们关于新农合性质的再争论。详见孙淑云(2011)。 (18)止损条款，即个人自付封顶线，是世界上很多国家(地区)包括中国台湾地区医疗保险制度中最重要的一项制度。具体说，就是当病人的共付费用达到了规定的上线后，之上的费用将全部由基本医保基金支付，个人不用负担止损线以上的共付费用，从而可以避免病人及其家庭陷入财务困境。详见陈成文、廖文(2013)。标签：社会保险法论文; 基本医疗保险论文; 城乡医保整合论文; 城镇职工基本医疗保险论文; 人力资源管理论文; 社会管理论文; 法律制定论文; 城乡差异论文; 社会问题论文; 医保论文; 法律论文;