理顺权力关系强化党内监督，本文主要内容关键词为：党内监督论文,权力论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的问题关键在中国共产党，廉政建设和反腐败斗争的问题关键也在我们的党。这是由我们党的先进性质和它的执政地位、领导地位所决定的，也是由社会主义的中国特色所决定的。在当前，究竟如何才能真正建立和健全强有力的党内监督机制，使党内监督切实得到加强，这已成为深入开展反腐败斗争亟需解决的一个重要问题。这里需要强调的是，要真正解决这个问题，必须在探索问题的思路上有所深入、有所前进，力求解决一些致使党内监督软弱、乏力的深层次的、根本性的问题。我以为，在现行领导体制下，按照传统观念，孤立地就监督论监督，是很难奏效的。要有所深入、有所前进、有所作为，必须紧紧抓住理顺权力关系这个根本问题。与此相联系，还必须明确和解决监督（包括党内监督）的实质、基础和前提问题。如果这些问题不解决甚至不触及，强化党内监督只能是纸上谈兵。只有在此基础上，才能找到切实有效的对策，真正建立和健全党内监督机制。按照这一基本思路谈以下几点想法。
一、权力关系与监督的本义和实质
监督，总是与一定的权力关系、权力制约关系不可分割地紧密联系在一起的。离开权力关系、权力制约关系，是谈不到监督的；不理顺权力关系，不建立起合理的权力制约关系，是很难形成强有力的监督机制，从而强化监督的。而且，监督所体现的权力关系和权力制约关系，不仅仅是一般的权力关系和权力制约关系，而是一种特殊的权力关系和权力制约关系，即权力的委托和受托之间的关系，简单地说，就是权力的授受关系；再进一步说，监督，归根到底，就是委托之权对受托之权的监控，或者说，监督按其本义就是权力委托者对受托者的监察、督促和处置。这是严格意义上的监督。我们通常在相当广泛的意义上所说的“监督”，实际上是这种监督的引伸和转义。只有委托者的权力对权力受托者的监督，或以此为基础的监督，才可能是强有力的、有权威的监督。所以，监督的实质就在于委托权对受托权的制约和控制。监督的是否有力、有效，从根本上来说，完全取决于权力关系和权力制约关系特别是权力授受关系是否合理、顺当和有力。要加强和强化监督机制，实现有效监督，从根本上来说，必须理顺权力关系和权力制约关系特别是权力的授受关系。如果权力的“授”“受”关系是模糊的以至颠倒的，那么，真正的或实质性的监督是不可能有的，强化监督也是很难想象的。现在几乎人人都可以感觉到的党内监督不力、软弱问题，其总根源就在于：这种权力的委托和受托关系长期以来在实际上被弄得很模糊以至颠倒了。我们要加强和健全党内监督机制，强化党内监督，就不能回避理顺权力关系特别是权力授受关系的问题。如果避开这个问题来谈强化党内监督，那就只能是隔靴搔痒，或说说而已。
二、党内监督的基础和前提
以上所说的权力授受关系问题，实际上也就是民主问题，或者说是民主的核心问题。党内监督与党内权力授受的关系问题，实际上也就是党内监督与党内民主的关系问题。
在广义上，党内民主本身就包括党内监督，或者说党内监督是党内民主的重要组成部分；在狭义上，党内民主是党内监督的基础和前提。党内不民主或民主不充分，就不可能有强有力的党内监督。
按照我们党在政治上的先进性特征和党的章程规定，“其组织本身是完全民主的”（恩格斯语）。最突出的具体体现在：（1 ）“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人的权力是由不同层次和范围的党员授予的。（2 ）每一级领导机关中的全委会由代表大会选举产生，常委会由全委会选举产生，等等，这也是后者对前者的层层授权。（3）就地方党委内部书记和委员的关系来说， 全委会选举常委会和书记、副书记，也就是说，书记与副书记和其他常委一样是由全委会授权的，并不是委员的权力由书记授予……等等。所有这些，是历来的党章所明确规定的。但是，这种权力的委托和受托关系或授受关系在现实中往往被搞得很模糊甚至被完全搞颠倒了。这就使党内监督从根本上失去了基础和前提。这可以说是全部问题的症结所在。
解决这个问题的出路，我以为，无需别出心裁地寻找，现成的、也是唯一的出路，就是切实地而不是口头地贯彻执行党章，根本改变实际运行机制背离党章的状况。
三、党内监督必须与来自党外的监督紧密结合起来
在权力关系上，除了上述党组织内部诸多权力关系外，还有一层权力关系，即党的权力和人民的权力的关系。党作为人民利益和意志的代表者，作为国家和社会的领导者，其权力即领导权是人民给的，而不是相反。在这里实际上也有一种权力的授受关系。来自党外的监督即人民群众对党的监督，广义上或实质上也是一种特殊的委托权对受托权的监督。党如果离开了这种监督，就有可能背离人民的利益和意志。正因为如此，党内监督不能离开来自党外的监督，或者说，党内监督不能成为自我封闭的、与世隔绝的体系。强化党内监督，必须与改善和加强党外监督紧密结合起来，或者说必须建立在强有力的党外监督的基础上。改善和加强党外监督大体上包括两个基本方面。
一是改善和加强社会即党外广大人民群众对党组织和党员的监督。
我们的党由于其工人阶级的先锋队性质和为人民服务的宗旨所决定，它必须以人民群众的利益和意志为出发点和归宿，而没有超乎人民群众之上的私利和特权。邓小平同志早就指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”〔1 〕为了确保党的组织和党员特别是党员领导干部不谋特权和私利，必须有强有力的人民群众的监督或社会监督作基础、作后盾。光有党内的自我监督还是不够的，必须把党内监督和党外监督紧密地结合起来。
二是改善和加强国家对党组织和党员的监督。
党作为国家和社会的领导者，为了使自己不脱离国家和社会，实现有效的领导，必须接受国家和社会（或人民群众）的监督，使之与党内的自我监督紧密结合起来。就国家对党的监督来说，这最终集中体现在各级党组织和所有党员必须严格置于国家法律监督之下。我们的国家法律是党领导人民制定的，党的各级组织和所有党员特别是党员领导干部没有任何理由不模范地严格遵守法律。我国的宪法和有关法律明文规定，在法律面前人人平等，党的组织和党员绝不能例外。党必须在宪法和法律的范围内活动，这也是上了党章和宪法的。因此，党的各级领导机关和领导者（包括从中央到地方到基层的“一把手”），不管是谁，只要它（他）违犯了国法，就应当与其他任何组织和个人一样，受到国家法律的制裁。对此，党的各级组织特别是纪检机关和所有领导者应当给予积极主动的支持和协助。这首先应当在这样一点上体现出来：在党内监督中一旦发现有哪个党的领导机构或领导者触犯国法，构成了犯罪，不管它（他）权力多大、地位多高，都必须毫不犹豫地移交司法机关，并支持和保证其依法独立行使职权，而不能以留在党内的形式，使其逃避法律制裁，或只给某种党纪处分，而以纪代法。要真正能做到这一点，就必须改革政治体制，划清党和国家的职能，理顺党组织和司法机关的权力关系。解决这方面的问题尽管需要一个过程，但必须尽快着手解决，长期拖下去，对于加强党内监督，厉行法治，是极为不利的。
四、强化和健全党内监督机制的基本对策
在此基础上可以着重从以下几个方面来强化和健全党内监督机制：
1.严格按照党章规定，改进现行的选举制度。主要是由长官意志主导的形式性的选举变为充分体现党员或其代表意志的实质性的选举。这里大有文章可做。如：（1）改进和逐步扩大直接选举；（2）坚持、改善和发展差额选举；（3 ）建立和健全党员或党员代表提名候选人制度；（4）建立候选人与选举人见面、 向选举人发表施政方略等形式的竞选制度；（5）逐步减少“长官意志”主导的形式性选举， 增加能够体现选举人意志的实质性选举。与此相配套，建立自下而上的投信任票制度和弹劾、罢免制度。
2.所有领导人必须和任何普通党员一样，编入一个支部，无例外地过组织生活，接受支部监督。这一点虽一直被强调，但长期以来在双重组织生活的名义下，有许多领导人实际上与所在支部无关，偶尔参加一次，往往也是在那里发指示，而根本不是接受管理和监督。这种状况应当改变，否则，党章的有关规定就形同虚设。
3.在党委内部，严格按照党章规定，建立不受上级硬性划定框框的真正民主的选举制度，并建立委员对书记定期评议和投信任票的制度，建立委员对书记的弹劾、罢免制度或向上级党委或纪检机关投诉的制度，以扭转党委内部权力关系颠倒的局面。只有这样，才能真正加强对各级党委“一把手”的监督。
4.改善和加强上级党委对下级党委特别是书记的监督。可以考虑建立上级党委成员特别是党委成员对下级党委书记实行分工负责的监督责任制。如果由于监督不力，被监督者出了问题，要追究负责监督者的责任。
5.改革纪检体制，加强各级纪委对同级党委的监督。议论了多少年的垂直领导体制或以垂直领导为主的体制，可否先多搞一些试点试一试，并在有了相当经验的基础上逐步推广。这一点，只有与其他体制改革相配套才能有效；如果整个领导体制不改革，只是孤立地改变纪检体制，也不会有实质性的意义。
6.建立和健全来自人民群众的外部监督机制。这里包含着广泛的内容。除改善和加强原有的信访、举报制度等以外，要重视不同阶层的利益和意志，逐步促进其组织化。
7.理顺党政领导体制，强化国家对党组织和党员领导干部的法律监督。这里包括尽快制定《政党法》，以国家法律规范来保障和监督政党特别是执政党的活动。
注释：
〔1〕《邓小平文选》第1卷，第218页。