浅论我国农村社会保障制度，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,农村论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：34009/S（2004）03—0037—05
一、我国农村社会保障制度的改革历程与取得的成就
建国50多年来，我国农村社会保障制度的改革大体经历了五个阶段：以队为基础的集体保障体系的初步建立阶段（1949—1957年）；农村集体保障制度的进一步巩固与完善阶段（1958—1965年）；农村集体保障制度的异常发展阶段（1966—1978年）；农村社会保障制度的调整与恢复阶段（1978—1985年）；农村社会保障制度的改革与创新阶段（1986—至今）。
经过50多年的改革，我国农村社会保障制度取得了一定的成绩，有了较大的发展：1、社会保障网络初步建立，如农村社会保障的乡镇数、社会保障基金会、社会保障基金会资金额分别由1991年的13322个、18663个、16.7亿元发展到1998年的18745个、151081个、51.3亿；2、农村社会保障体系框架渐趋明朗，即包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、社会互助等内容在内的农村社会保障体系在一部分发达农村地区显出雏形；3、社会化原则得到体现，特别是资金筹集的社会化原则与管理和服务的社会化原则得到充分体现；4、管理体制逐渐理顺，即同一项目政出多门、争利诿责的现象得到扭转。
二、我国农村社会保障制度的现状和存在问题
在看到我国农村社会保障制度取得如前所述的可喜成绩的同时，还应该清醒地认识到，在我国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变的过程中，农村社会保障工作出现了新情况，面临着新形势。目前的农村社会保障制度与发展社会主义市场经济要求相适应的科学、系统、规范、统一的农村社会保障制度相差甚远，农村社会保障现状不容忽视，许多突出问题亟待解决。
（一）我国农村社会保障制度的现状
1、传统的农村社会保障功能削弱。
（1）农村集体保障功能削弱。农村联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期“三级所有，队为基础”的农村经济体制，实行了以分散经营为主的生产方式。这种经营方式的变革，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，但与之相适宜的分配方式的变革，使集体的内部积累机制受到严重削弱。以前的分配方式是劳动成果归集体所有，留足用于发展生产的公积金和用于公共福利事业的公益金，剩余部分分配给社员。现在分散经营，农民的劳动成果归个人所有，除了上交农业税和各种提留外，发展公共福利事业的公益金难以提取，集体保障的基础几乎不复存在。原先由集体经济负担的烈军属群众优待和五保供养，能够实行优待工分，集体处于主动地位，表现为“给予”的形态，便于操作；现在只能采取现金或实物的形式向农民征收，集体对广大农民来说，处于“索取”的被动地位。其结果是影响了集体对社区保障的投入，使集体丧失了对农民的福利保障。
（2）家庭保障功能削弱。家庭既是组成社会的“细胞”，又是人类赖以繁衍、进行人口生产和再生产的基本单位。没有家庭的自身保障，家庭作为社会生产和再生产的基本单位就失去了存在和延续的内部动力。然而，在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础之上的家庭保障功能正在降低，这给农村社会保障带来了新的问题。其主要表现有二：一是虐待老人现象比较普遍。二是弃婴现象相当严重。
2、农村社会保障任务加重。
（1）农村防灾救灾任务加重。据统计，每年我国农村大约有2亿人口遭到自然灾害的袭击。近年来，由于对自然资源的掠夺性开采，植被破坏严重，水土流失加剧，水早自然灾害频繁发生。1991年—1998年，我国几乎年年受灾，而且受灾范围大，受灾程度重。大灾之年，如1991年、1998年的灾害损失还远远超过一般年份。自然灾害对农村的损害程度比城市大。如何增大农村救灾资金的投入，是在物价上涨的情况下，切实保障灾民生活的重要课题。
（2）农村贫困问题依然严重。改革开放以来，我国农村贫困地区的状况得到了显著改善。1978年—1998年，我国农村贫困人口由2.5亿减少到5000多万人。但近年来，随着城市经济的发展，城镇居民收入的增加速度加快，农业生产资料价格不断上涨，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了。1996年，城镇居民家庭人均收入是农村家庭人均收入的2.27倍；非农业居民的消费水平是农民消费水平的3.2倍；城镇人均储蓄水平是农村人均储蓄水平的9.47倍。诚然，农民的收入并不是平衡的，少数发达地区城郊农民的富裕程度已超出了城市居民的生活水平，但大多数农村（特别是老、少、边、穷地区）的收入增长率明显降低了。
（3）农村人口老龄化问题日益突出。1990年第四次人口普查，我国农村60岁以上的老龄人口7285万，占农村人口的8.2％。据预测它将以每年3％的速度递增。按照国际标准，一个国家60岁以上的老年人超过10％即可认为是老龄化国家。据有关部门测算，到21世纪初，我国将进入老龄化国家的行列。西方国家进入老龄化国家行列时，其经济和社会已高度发展，年人均收入都在5000美元以上，具有比较雄厚的经济实力。而我国目前的年人均收入仅为1000美元，农村的人均收入水平更低，经济承受能力不强。所以，中国面临着严峻的老龄化挑战。
（二）我国农村社会保障制度存在的突出问题
1、社会保障覆盖面窄，且发展很不平衡。建立社会保障网络的乡镇1994年全国虽达14854个，但仅占全国乡镇总数的31％，建立社会保障基金会的村委会1994年全国虽达195276个，但仅占全国村委会的24％。到1996年底，全国仅有14％的县市进行了农村社会保障体系建设的试点工作，34％的乡镇建立了农村社会保障网络，26.5％的农村建立了社会保障基金。其中，参加农村社会养老保险的农民仅占适龄投保人数的14.5％，实行合作医疗的村占17.6％，农村人口覆盖面为10.1％。这些数字表明农村社会保障的覆盖面是很小的。不仅如此，农村社会保障体系建设在各地的发展也很不平衡。同时，大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白的。如东南沿海一带的城镇和一些大中城市的乡镇企业、三资企业和部分国有企业在社会保障方面对本地人口和外来打工的农村人口采取有别的政策和措施，表现出发达地区现行社会保障体系的排他性和区域封闭性。这种情况，使国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障，极不适应多种所有制并存的格局，不能保障劳动者的基本权益，阻碍了企业的优胜劣汰，影响了资源优化配置和经济效益的提高。
2、社会保障能力差。社会保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键的作用。当前，社会保障存在的主要问题是社会保障能力差即保障资金不足的问题。究其原因有二：一是国家财政的投入与市场物价上涨和人民生活水平普遍提高的状况不相适应。近年来，国家增加了对农村民政社会保障的投入，但是，其增加的速度远远低于物价上涨的速度。二是烈军属优待、五保供养采取农民负担的方式与优待金、五保供养经费调整的需求不相适应。农村经营方式和分配方式的变革，使烈军属优待、五保户供养由原来生产队集体经济负担变为农民一家一户负担。这种做法在农村分配方式变革之后，对于烈军属优待、五保户政策的落实，起到了积极的作用。但也存在诸多弊端和不足。首先，由农民平均负担，没有体现贫富差别，这不利于发挥先富起来的人在农村公益事业中的作用。其次，存在着严重的城乡差别和工农差别，不利于增强广大干部、群众的国防意识。再次，统筹范围窄，容易形成群众负担偏轻偏重的状况。最后，单纯由农民负担，不但加重了农民的负担，与中央三令五申要求减轻农民负担的政策不符，而且不利于增加统筹金额，难于提高优抚和五保供养标准。
3、保障管理分散。我国农村社会保障的现状是城乡分割，条块分割，多头管理，各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。从管理机构上看，部分地区将在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方的乡村或乡镇企业也建立了社会保障办法和规定，有的地方人民保险公司也搞了保险，妇联、组织部门、卫生部门、教育部门联合办各种保险，与民政部门竞争，形成“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。这样使本来已经够乱的管理体制更加混乱。
4、保险基金管理缺乏法律保障，难以保值增值。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使农村社会保障无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃，致使基金大量流失，严重影响基金正常运转。
三、我国农村社会保障制度完善的必要性和建设重点
（一）完善我国农村社会保障制度的必要性
1、完善农村社会保障制度是家庭联产承包责任制的呼唤，也是落实计划生育政策的迫切要求。随着家庭联产承包责任制在农村的普遍实行，集生产功能与消费功能于一体的农民家庭替代了原来统一组织农业生产和统一分配的“三级所有，队为基础”的人民公社体制而成为农业生产经营的基本单位。过去实行的以集体保障为主体、国家和家庭保障为补充的农村保障体系随之解体，取而代之的是家庭保障。实践表明，这种保障方式存在着自身难以克服的诸多弊端：农村家庭保障抵御市场风险、生活风险的能力差；农村家庭保障将进一步强化农民“养儿防老、多子多福”的传统观念，这不利于计划生育政策的切实落实；家庭结构小型化与农村人口老龄化的出现，使农村家庭养老保障的功能正在退化。目前，4—2—2或4—2—1的家庭结构逐渐在我国农村形成并将普及化。1999年，我国65岁以上的老龄人口与15—64岁人口的比例，即老年人口赡养率，从1990年的8.7％增加到2000年的10.2％，预计到2020年和2050年将分别上升到15.5％和31.2％。
2、完善农村社会保障制度是促进农业规模经营，实现农业现代化的基本前提。要实现农业规模经营和农业现代化的目标，必须具备两个基本前提：一是农业劳动力能够稳定地进入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠非农产业。二是要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，否则，即使他们能够稳定地从事非农产业并获得稳定的高收入，也不会放弃土地使用经营权。原因是在农村社会保障制度不健全的今天，兼营土地进可以做到有“生财之路”，退可以做到有“养生之本”。农民把土地看成是抵御未来风险最基本、最可靠的保障。
3、完善农村社会保障制度是深化乡镇企业改革，建立现代企业制度，促进乡镇企业蓬勃发展的迫切需要。乡镇企业要立于不败之地，必须有一个完善的社会保障制度做后盾，为企业排忧解难，为改革创造良好的环境，否则，将是无法实现的。
4、完善农村社会保障制度是调节收入分配，缩小贫富差距，缓和社会矛盾的重要手段。农村社会保障制度作为农村社会经济发展的“稳定器”、“安全阀”、“调节器”，可在坚持效率优先的前提下，做到兼顾公平。
5、完善农村社会保障制度是有效扩大内需的重要举措。目前，许多农民虽然有改善生活的强烈愿望，也有相应的消费能力，但由于担心老无所养或面临各种不测风险而不敢消费。因此，要启动农村消费，进而扩大内需，活跃市场，当务之急就是要通过完善农村社会保障制度来排解广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，促使广大农民既增加即期消费，又激发其潜在的社会购买力。
6、完善农村社会保障制度是农村经济可持续发展的客观要求。（1）大力发展农村市场经济要求完善农村社会保障制度。农村家庭联产承包责任制的实行，使农户成为独立的商品生产者和市场行为的主体，从而决定了他们必须独立承担生产经营中的各种风险，因而就产生了对相应的社会保障的要求。（2）农村剩余劳动力不断增多，客观要求完善农村社会保障制度。我国是拥有9亿农村人口的大国，只有农村社会保障制度完善了，农民才会解放思想，放开手脚去干自己想干且有一定能力干好的事情，否则，有些农民宁愿过穷困的日子，也要死守住仅有的耕地不放，这不利于农村经济可持续发展目标的实现。
7、完善农村社会保障制度是我国加入WTO的迫切要求。中国于2001年12月11日正式加入WTO，这将对我国社会政治、经济、文化生活的各个方面产生重大影响，它在给我国经济发展带来良好机遇的同时，也给中国许多产业带来严峻的挑战。其中，长期受国家政策保护的农业将面临最严峻的挑战。这是因为根据WTO的非歧视原则、市场开放原则、公平贸易原则等，中国政府再不能维持对农产品进口的限制。而国外农产品的进入势必挤掉我国农产品的大部分市场，这无疑会直接导致农民收入的减少。
（二）我国农村社会保障制度的建设重点
健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、社会服务五个方面的内容。但从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、老有所养、病有所医”。因而，在农村社会保障的各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设。
1、建设农村最低生活保障制度。（1）科学确定保障线标准。较为科学可行的最低生活保障线应为基本生活费支出占农民人均收入的28％左右。由于各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。经济发达地区，农民收入水平高，基本生活费支出在人均消费支出中的比重小，恩格尔系数低，参照系数可低一点，以26％为宜；经济欠发达地区，农民收入水平低，贫困程度重，基本生活支出在人均消费支出中的比重大，恩格尔系数高，参照系数可高一点，以30％左右为宜。（2）合理筹集保障资金。通过社会救助制度来保障人民群众的基本生活，历来都是政府的职责。因此，保障资金的来源应以政府为主，决不能向农民个人伸手。（3）正确界定保障对象。界定农村最低生活保障对象，要以通过最大劳动努力仍达不到最低生活保障线为衡量标准。（4）正确选择资金管理与保障方式。最低生活保障资金的管理可采取的方式有二：一是将保障资金集中到县一级统一管理，实行专户专账，按时下拨到乡镇统一发放；二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。相比而言，第二种方式更可行一些。最低生活保障方式可灵活多样。其主要方式有三种：一是发放救助金；二是发给部分救助金和部分实物；三是制定优惠政策，如免除“三提五统”、义务工、学杂费、部分医疗费等。
2、建设农村社会养老保险制度。（1）养老保险的形式要灵活多样。农村社会养老保险的具体形式很多，按投保人的情况不同可归纳为两类：一类是普遍保险，另一类是职业保险。（2）正确规定养老保险资金的筹集和缴纳方式。在我国现阶段，农村社会养老保险资金的筹集方式应是“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”。保险费缴纳方式应当灵活多样，既可补交、预交，又可按月、按季甚至按年缴纳。（3）切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。一是设置事业性的“乡（镇）养老保险基金管理中心”，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理；二是建立健全适合当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，如财务核算制度、审计监督制度等，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；三是严格监督和检查，及时向各方面公布有关情况，增加透明度；四是健全实务规程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人账户管理系统，不断提高工作效率；五是加强对保险干部和一般工作人员的培训工作，努力在较短时间内提高他们的管理水平和业务素质。
3、建设农村医疗保险制度。（1）正确选择合作医疗的形式及内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办村管等多种农村合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡（镇）合作医疗组织为重点，一定范围（如大病及康复医疗合作）的县（市）联合的多级合作医疗组织体系。就合作医疗的内容而言，目前主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式。这些形式都可以并行发展，但应以合医合药为主，因为这种形式更能满足广大农民群众的医疗需要。（2）建立科举合理的合作医疗筹资机制。合作医疗资金的筹集要按照以个人缴纳为主、集体补助为辅，国家政策予以支持的办法进行。（3）合理确定报销比例，逐步提高保障水平。一般可控制在30％—80％的范围内。（因为低于30％就达不到医疗保险的目的，超过80％就会出现“有病无病都看病，大病小病多拿药”的现象）（4）强化管理与监督。一要建立健全各项管理规章制度，并严格执行。各地政府或行政主管部门要结合本地情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则，各级合作医疗管理组织要对资金筹集、报销比例与减免范围、财务管理、出诊转诊、药品管理、卫生服务、审计监督等合作医疗的各个环节制定相应的管理规章制度。要管好用好合作医疗资金，实行专人管理，做到专户储存、专款专用。二要加强审计与监督。要成立由有关部门和农民代表参加的监督组织，定期对合作医疗的实施情况进行监督检查，特别是对医疗资金的筹集、管理和使用情况，要进行严格审计，并向农民张榜公布。各级合作医疗管理组织应定期向同级人民政府汇报工作并接受同级人民代表大会的监督。