民初央地权力聚散的历史演变与现代国家建构的困境
薛 祥
（中国人民大学 国际关系学院，北京100872）
内容提要： 在近代中国从传统国家走向现代国家的转型时期，民初对抗性的央地关系是制约国家转型中的突出问题。民初的央地关系先后历经辛亥革命时期中央权力对地方的失控，南京临时政府时期地方权力对中央的架空，袁世凯统治时期中央与地方权力的此消彼长三个发展阶段。民初央地权力关系的历史演变既受国家转型的深刻影响，也严重制约着国家的现代转型。近代中国迫切需要一个具有高度合法性和有效性的中央集权政府，打破地方四分五裂的割据局面，有效地对整个社会进行整合，引领国家实现现代转型的历史任务。
关键词： 民国初期 央地关系 国家建构 国家能力
一、引 言
在几千年的历史长河中，尽管中国也出现过种种大的变革，但却从未像近代以来一样，面临过如此巨大的变化与挑战，可视为数千年未有之大变局。从大历史的视角看，19 世纪无疑是中西历史的一个转折点，这一世界格局的变迁根源于17世纪以来中西历史发展的“大分流”。17 世纪以来，欧洲逐渐实现了由传统国家向现代民族国家的转变。西欧国家的向外扩张，使得世界也从此进入了一个所谓的“炮舰外交”时代。自19世纪中期开始，在西方列强的冲击和挑战下，传统中华帝国的秩序遭受到严重的破坏。为了救亡图存，中国逐渐打破天朝上国的美梦，被迫效法强敌，客观上启动了从传统国家向现代民族国家的深刻转型。辛亥革命的爆发，一方面推翻了中国传统的最后一个封建王朝，建立了现代的民主共和国，另一方面却彻底瓦解了传统帝国的中央权威，使得现代国家的建设步履维艰。本文旨在从现代国家建构的视野，切入对民国初年央地权力聚散关系的分析，探讨在国家转型的背景下，民初的央地权力关系呈现一种什么样的状态，如何演变以及其导致的中国现代国家建构的困境。
二、现代国家建构：解释民初央地关系的新视角
（一）现代国家：内涵与特征
“国家”是一个比较模糊的概念，因为从人类发展历史的角度看，存在着多种多样的国家形态，如王朝国家、封建国家、诸侯国、附庸国、帝国以及近代的民族国家等。在中文的语境中，国家至少有三方面的含义：第一，相当于英文中的country，侧重于其地理含义，指的是具有一定人口、领土、政权、主权的政治单位。第二，相当于英文中的nation，着重民族或文化认同层面。第三，相当于英文中的state，可以最简单地界定为，“在确定的领土范围内建立主权管辖并通过一套持久性制度实施权威的政治联合体。”[1]国家建构在三种含义上的“国家”中都有体现，但其重点关注的还是最后一种意义上的“国家”。
作为一种政治组织形式，马克斯·韦伯最早揭示了现代国家和其他政治组织形式的区别。韦伯认为：“国家是在一定区域的人类的共同体，这个共同体在本区域之内要求（卓有成效的）自己垄断合法的有形的暴力。”[2]在韦伯定义的基础上，安东尼·吉登斯和查尔斯·蒂利丰富和发展了现代国家的概念。安东尼·吉登斯认为国家是这样一种组织，“它的统治在地域上是有章可循的，而且还能动员暴力工具来维护这种统治。”[3]查尔斯·蒂利则把国家定义为，“在一片边界明确的领土上控制着主要的集中的强制手段，在某些方面享有凌驾于在同一领土上运行的其他一切组织的优先权的独特的组织”[4]。他将强制和资本的集中视为现代民族国家形成的关键。
现代民族国家与传统国家有着根本性的差别，与传统国家相比，现代民族国家具有如下几个层面的特点：一是具有独立的主权和明确的疆界。传统的帝国或封建国家只有边陲没有边界。直到16 世纪，主权原则才在欧洲出现，成为构建政治共同体和国际社会的基本规则，明确的疆界或国界才开始划定。独立主权和明确疆界是现代民族国家最明显的标志。二是拥有统一集中的中央政府权威和强大的中央集权能力，能够控制地方的离心主义。三是践行主权在民的原则。在传统国家中只有“臣民”而无公民，在现代民族国家，一方面是民众政治参与的活跃，另一方面则是国家的集权与政府效能的提高。政府集权与政治参与的同步扩大，构成了现代国家发展的两个基本层面。
由此观之，现代民族国家是具有明确的疆界和领土，坚持人民主权原则，拥有统一集中的中央政府权威和强大的中央集权能力，并且在其范围内成功地实现了对暴力的合法垄断的组织。
（二）现代国家建构：历史经验
现代民族国家并非自古就有，它的形成是一个非常复杂的现象。“它意味着意识形态的、经济的、军事的和政治的转型，阶级和民族斗争的多方面相互纠缠。可以说，当今世界所有的民族国家都经历了一个曲折的‘国家建设'过程。”[5]
现代国家最早起源于欧洲，在近代欧洲历史之前，帝国、城邦国家、城市联盟、教会国家在欧洲的不同地方盛行，呈现出一片地方性的、碎片化的政治景观。封建割据的状态使得欧洲大地上战争频发。由于战争和准备战争需要招募军队，增加税收，欧洲国家尤其是中央政府必须努力改变权力的极端分散化局面，重建从中央到外围的国家权威，加强其对地方的渗透能力，否则无法在激烈的竞争中求得生存。战争和准备战争使得欧洲统治者一方面将强制资源不断集中和积累，另一方面又将资本不断集中和积累。在征税和征兵的过程中，欧洲国家也在国家层面上创立了新的中央集权的国内管理结构。同时，国家的基本职能也随之发生变化。因此，战争成为现代国家建构的最原始动力，而中央集权成为现代国家建构最显著的特征，可以说，现代国家建构的过程就是中央政府试图取得权威并将权威合理化的过程。
与欧洲不同，中国在公元前3世纪形成一个统一的农业帝国后，其间虽然也有分裂，但统一帝国的形式基本上延续下来。梁漱溟先生说：“百年前的中国社会，如一般所公认是沿着秦汉以来，两千年未曾大变过的。我常说它是入于盘旋不进状态，已不可能有本质之变，因此论‘百年以前'差不多就等于论‘两千年以来'。”[6]王国斌学者认为，这主要是由于，“和别的帝国相比，中华帝国的特点在于它有能力使其帝国制度不断再生。”[7]中华帝国再生的能力主要是得益于儒家文化所宣扬的“大一统”意识形态、官僚政治的效率以及儒家维持地方秩序的成功策略。然而，中华帝国的统一不是稳定而长久的，其始终面临着“合久必分，分久必合”的内生困境，无法形成中央和地方关系的一个良性互动，尤其是在中西会通后，当帝国由专制社会走向民主共和社会时，其面临的挑战就更加艰巨。
在现代国家的建设方面，中国等非西方国家显然是较为滞后的，从某种意义上说，非西方国家的现代转型是欧洲资本主义列强全球扩张的产物。晚清以来，国内外形势发生了深刻的变化，西方列强的不断入侵，国内连续不断的农民起义，都严重侵蚀着传统帝国的统治结构，中华帝国的国家能力也遭受重创。一系列对外战争的失败，丧权辱国条约的签订，对内镇压农民起义的不力，使得中央权威和合法性遭到毁灭性的打击。辛亥革命后，民主共和观念的传播，地方主义的不断高涨，不仅促成传统帝国的轰然坍塌，也给民初的国家转型打上了深深的烙印。可以说，加强中央政权对地方的控制与渗透，重塑中央合法权威是20世纪中国现代国家建构的核心任务。
三、民初国家转型背景下央地权力聚散的历史演变
（一）辛亥革命时期中央权力对地方的失控
现代国家的建构需要一个强而有力的中央政府。新生的中华民国，为了外争国家主权，内建社会秩序，加强中央集权变得更为迫切。然而由于受到地方权力的极大掣肘，南京临时政府未能有效实现中央集权的目标。袁世凯继任总统后，各省的军政大权依旧掌握在各省都督手中，对于南方同盟会的都督固然不能多加干涉，即使是非同盟会的都督也多各自为政，各行其是。因此，北京政府组成以后，袁世凯力争要改变中央衰弱的政治格局，重新定位中央与各省之间的权力关系，从军事，财政和省制改革入手，试图扭转地方权力过盛的局面，加强中央对地方的控制力和渗透力，保证中央政令的畅通。
清末民初，随着帝国主义侵略的不断加深，国内起义运动的此起彼伏，中国面临着空前严重的民族危机。在内忧外患的冲击下，清政府为了巩固自身的统治地位，实现国家的现代转型，被迫效仿西方，实行了自上而下的新政改革。然而，清末形成的“督抚专权”“外重内轻”的局面，严重削弱着中央政府的权威和控制力。因此，清末新政的首要目标就是为了扭转中央大权旁落的局面，要加强中央集权，力争中央政府在改革中的主导权。
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其次，在军事上，清政府试图将军权收归中央。能否实现对暴力的合法垄断是传统国家和现代国家最显著的差异。在清末，军事权力的碎片化和地方化已经发展到相当严重的地步，严重威胁着中央的权威和统治。为了改变军事权力不断下移的情势，清政府在京师创建练兵处，中央简派重臣加以管理，试图统一全国兵制，并且逐步禁止各省自练新军，后又设立陆军部，进一步统一了各省营制，各省军队统归陆军部管辖。同时，清政府又加强新式军队建设，新编直属中央的禁卫军，以增强中央的军事力量。
辛亥革命以前，中国政府是一个统一集中的行政官僚体系，是一个传统的专制帝国。辛亥革命后，各省相继宣布独立，不再认同中央的统治地位，各自颁布本省的临时约法，规定本省的权力结构和施政方针等，首次揭开了建设一个现代国家的序幕。
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清末的新政改革，试图通过加强中央集权，提高国家能力，以求建立现代国家，应对内忧外患的民族危机。然而这一系列的行政、军事和财政集权举措，虽然对于提升中央集权能力有所助益，但是其选择改革的时机不合宜，因此其改革举措不仅没有促成有效集权，反而加速了自身统治的解体，加剧了地方的对抗与离心倾向。清末以来，随着内外危机的不断加深和清政府的腐朽统治和软弱无能，地方自治思想开始不断壮大，尤其是清政府的立宪改革，为地方自治提供了新的合法性，更加激发了地方精英人士的政治参与意识，增加了地方和中央对抗的筹码。地方政治参与意识的高涨与国家政治参与制度化水平低下的矛盾，严重损害着中央政府的统治合法性和权威，进而导致新的更大的政治危机。托克维尔曾说过，“对于一个坏政府来说，最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。”[8]地方主义发展的惯性，中央统治集团的无能和决策失误以及央地权力的恶性博弈最终埋葬了满清王朝。
首先，在行政上启动了官制改革。官制改革的重点是重新划分中央和地方的权限。为了纠正以往的“督抚专权”和“外重内轻”局面，清政府一方面效仿西方的三权分立体制，设立省会议厅、省谘议局、省高等审判庭等机构，以制度化的途径分散督抚之权，同时又加强对人事权的直接控制，除了任命皇族担任内阁成员，将满洲新贵放到重要军职外，又对重要省份之疆臣实行频繁调动，防止造成地方割据。
2.辛亥革命：地方自治权力的高涨
最后，实施财政改革。在内外交困的压力下，清政府面临着严重的财政危机。为了增加财政收入，提高国家的汲取能力，加强对全国财政的统一管理，削弱地方督抚的财权，清政府改户部为度支部，作为综理全国财政的机构，并由度支部与会议政务处共同拟定了清理财政的办法，其中包括制定财政章程，划分国税和地税，编订财政的预决算，杜绝各省不经中央同意擅借外债，加强中央对省财政首长的监督等。同时，晚清政府在重要税收盐务上也着手抑制督抚，规定由中央直接管辖全国盐务官吏，各省盐务用人行政也均由中央督办主持。这些举措都大大削减了地方财源，增加了中央财政收入，引起了地方政府激烈的抗争。
在独立各省中，有的根据共和政体原则，在旧有的权力结构体制上稍微加以变通而形成现有体制；有的参照较早独立省份的做法与制度；有的出于当权者自身对国外政治体制的理解和偏好，创设新的权力结构体系。”[9]新政权组建起来之后，地方自治运动便在独立各省蓬勃发展起来，积极发表文电，对外交涉，清除奸细，扩军备战，清理财政，稳定金融，保护工商业，招贤纳士，安定社会秩序。
辛亥革命中宣布独立的各省并不等于脱离中央而成为主权独立的国家，只是不再承认清政府的统治，否定了其继续统治的合法性，在行政上暂时跟北京脱离关系。武昌首义后，湖北军政府颁布的《中华民国军政府鄂军都督黎布告》宣布了起义的宗旨，“共图光复事业，汉家中兴立期。建立中华民国，同胞无所差池。”[10]此后宣布独立的各省也相继发表了类似的布告。这表明各省不愿再接受清政府的统治，要求重新组织中央政府，建立主权在民的新型国家。总体上讲，这一时期各省都成立了以都督为核心的军政府，都督统帅军政、民政、财政大权。独立各省可以自行与外国缔结条约，宣战媾和，因此，独立各省虽然没有成为独立的主权国家，但也在事实上处于独立的地位。清政府的统治彻底被动摇了，中央权威在独立各省已经不再起任何作用。
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地方各省的相继独立，极大地削弱了清政府中央集权的能力，撼动了清政府统治的根基。为了镇压地方各省的起义，清政府被迫解散皇族内阁，成立责任内阁，答应开国会，颁布立宪十九信条，将全部权力移交给以袁世凯为首的北洋势力。北洋势力凭借其雄厚的军事实力，代表中央政府控制了北方未独立的数省，并对南方独立各省展开进攻。南方独立各省也积极走向联合，成立了“各省都督府代表联合会”，并积极筹划成立中华民国临时政府。这时，中央与地方的对抗开始演变为“南北政府”的对立。辛亥革命的爆发，成为国家转型的助推器，重塑了中国的政治格局，为民初跌宕起伏的央地关系埋下了伏笔，同时也深刻地影响了中国现代国家的建构路径。
（二）南京临时政府时期地方权力对中央的架空
南京临时政府的成立，在中国政治现代化的发展历程中具有里程碑的意义，是中国迈向现代国家的一个重要转折点，开启了中国现代国家建构的新征程。《中华民国临时约法》的颁布和临时大总统由选举产生，使得南京临时政府具有比满清王朝更强的合法性权威。然而，南京临时政府的产生，是由独立各省主动联合和相互妥协的结果，因此，其权力受到地方主义的极大制约，面临着严重的渗透性危机。南京临时政府只存在了短短的三个多月时间，在这有限的时间内，由于国家统一的大局还未定，地方局势未稳，因此中央与地方的职权划分还没有明确的法律依据。事实上，这个时期中央政府的权力、权威和能力尤其是军事、财政能力都很弱小，无法真正行使其法定职权，并形成对地方政府的有效控制。
由此看来，技艺只是手段而非本体，与物性展开对话，会使艺术家摆脱因自以为是的独门绝技去以偏概全、一意孤行。我们说艺术是自由的，每个人都能在这片天地里寻找自己、获得自己，但过度强调技艺的作用，往往会增加物我之间、观念与材料之间的更多隔阂。只有尊重对象的存在，通过对话才能激活物性的魅力。这正是海德格尔所赞美的“凝固着人的经历”的物性，不是自我表现，而是人性与物性、技艺与现实的唯一“存在”，不可分离。
首先在政令上，南京临时政府尽管被独立各省承认为合法的中央政府，但由于自身没有强大的依靠力量，因此在大多时期，中央的行政权力只是个形式，对各省几乎无法发挥任何效力。南京临时政府成立后发布了一系列命令，只要事关地方政府的切身利益，都很难在地方推行，比如1912年2 月2 日，孙中山致电黎元洪，请饬鄂省财政部取消没收汉冶萍公司所属湖北江夏马鞍山煤矿令，俾以此矿抵押借款，以济军需。2月4日，黎电南京临时参议院，表示万难认可。另外，我们也可从南京临时政府致各省都督的通电中看出一些端倪。1912年2月2日，南京临时政府陆军部通电各省都督，重申一概不准招募民军。2 月4 日，陆军部通电各省都督，重申严禁私筹军饷，并借端招摇撞骗。2 月6 日，陆军部又通电各省都督，各军总司令及驻沪购办处，重申非经由该部认可给予凭照者，不得私行采办军械。由此可见，地方对于中央统一命令的强烈抵制。
最后是在财政上，加强了中央政府的财政汲取能力。民国初期，由于地方主义的严重掣肘，中央财政十分拮据。南北统一后，财政状况并未缓解，库空如洗。中央财政汲取能力的缺乏，致使国家行动能力的低下，根本难以应对内忧外患的局面。为了整理财政，增加中央收入，结束财政上各省分裂的独立状态，增强中央政府在资源动员和分配方面的能力，袁世凯政府推行了一系列财政集权措施。第一，整顿盐务。民初中央政府的税收，除田赋外，以盐税为大宗，但盐税收入在辛亥革命后大多被各省所截留，因此整顿盐务就成为中央政府加强财政管理的重要目标。袁世凯政府于1913 年1 月就发布命令，要求各地将盐务收入各款专款存储，无论何事，都不得挪移动用，以求对内保证国家的财政收入和对外彰显国家信用，开始控制地方的盐务收入。《善后大借款合同》签订后，政府彻底冻结了地方盐税，将其纳入中央正式财源。第二，设立国税厅，重新划分国家税与地方税。政府将十七种重要税目包括田赋、盐课、厘金等全部列为国家税，只将商税、田赋附加税等不太重要的税目，划为地方税。这样的划分方案，充实了中央财政，加强了中央财政集权能力，对地方财政收入是重大打击。第三，加强对货币和债券的管理。政府禁止地方私自发行货币，由中央银行统一纸币发行权。政府统一发行公债，严禁各省私自向外国借款。
各省都督府不仅截留应交给中央的税款，而且还以本省财产为抵押，私自向外国借款，发行自己的货币和公债。南京临时政府先后颁布了《造币总厂章程》、《大总统通令统一财政限制各省办理公债文》、《各省发行公债办法》等一系列命令，规定由中央政府统一发行公债，制止滥发货币，取缔各省私借外债，试图加强对财政的统一管理，但这些措施的出台都受到地方政府的强烈抵制，命令无法有效推行。内外的困境，加剧了南京临时政府的财政危机。为了筹措资金，南京临时政府只能采取发行不能立即兑现的军票，或者被迫向外国借债。这些措施并没有取得良好的结果，相反却在一定程度上损害了革命政府的形象，影响了中央政府的威信和新政权的巩固。
最后在军事上，南京临时政府无力对军队进行合法的控制。辛亥革命后，各省都督为扩充实力，不断地招募士兵，“五色之旗凡以飞扬之地，无不以招兵为当务之亟”[14]。在清朝末期，新军、各省军队以及绿营军的总人数不到50 万人。[15]而1912 年，全国军队的总数就达到959 808 人，军饷总数103 752 860.953 元。[16]无限制的招兵和军事活动，导致南京临时政府的军费猛增，加剧了财政的困难。财政部编练的1912 年3 月支出共计975万元，其中陆军部893 万余元，海军部19 万元，军费占了绝大多数[17]。对于新生的共和国而言，军事力量的迅速膨胀，一方面为地方对抗中央提供了坚实的军事基础，另一方面，增加了中央政府的军费支出，对于巩固新生政权和经济建设极为不利。因此，为控制军队规模，陆军部先后致电各省都督，严禁私自招兵募饷，然而，尽管陆军部三令五申，但是大多地方军队都为地方都督各自所有，中央政府没有足够的强制力能迫使地方都督对其效忠，服从其命令。相反，地方都督却对中央政府形成较强的反制力，借军事行动名义向中央政府不断索要军饷，以扩充自己的实力，军人干政的局面开始形成。
南京临时政府虽然存在的时间短暂，但其首次确立了主权在民的原则，成立了具有现代民主性质的组织机构，同时也颁布了一系列促进中国现代化的举措，促进了中国的现代国家建设。然而，辛亥革命后形成的既有权力格局，民主专制和分权集权观念的相互激荡，又使得南京临时政府在财政、军事等方面面临诸多集权困境。内外的压力，迫使南京临时政府只能具备“临时”性质，使其无法实现现代国家建构的艰巨任务。
根据最初的计划，肯首座核电厂将于2027年启动建设。但目前这一时间已被推迟到至少2036年。此外，核电规模也有所调整，从最初的两台1000兆瓦机组缩减至两台600兆瓦机组。虽然单台机组的装机容量大幅缩减，但单台机组的预期造价却大幅上升，从最初的4050亿肯尼亚先令增加至4840亿肯尼亚先令。肯没有解释造价大幅上升的原因。
经过近几年的发展，该维修集约范式提出构建“列车群全系统、运营服役全时间”的全盘性城市轨道交通车辆维修集约化方向，突破“均衡修”以年度为考量基础的限制，以实现“更全维修深度、更长时间维度、更高维修品质、更优维修效益”的城市轨道交通车辆维修发展之路。
1.关于核心素养的研究。2013年，我国成立了“学生发展核心素养”联合课题组，由北京师范大学等多所高校的近百名研究人员组成。2016年9月13日上午，中国学生发展核心素养研究成果发布会在北京师范大学举行。《中国学生发展核心素养》指出：学生发展核心素养是指学生应具备的，能够适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力。“中国学生发展核心素养”共分为文化基础、自主发展、社会参与三个方面，综合表现为人文底蕴、科学精神、学会学习、健康生活、责任担当、实践创新6大素养。
通过专业词汇归类得出8个二级评价因子，又可归纳为“资源保护”与“活化利用”2个一级评价因子（表2）。定义k代表一级指标序号，i代表二级指标序号，p代表三级指标序号，j代表原词序号，N代表词频，T代表权重值。用Nj表示原词j出现的词频占总论文总数的比例，将各二级指标所属原词进行加和得到二级指标词频Ni（公式1），将Ni进行加和，再归一化处理，得出各评价因子的权重值Ti（公式2）。一级指标权重Tk通过所属二级指标权重Ti加和求出（公式3）。三级指标根据原词进行专业化词义归类得出，其权重Np赋值方法同二级权重Ni（公式4）。
（三）袁世凯统治时期中央与地方权力的此消彼长
袁世凯当政后，凭借其北洋势力和个人的威信成为政治权力的核心，结束了南北政府对立的局面，维持了中华民国表面上的统一，为中国现代国家的建设创造了一定的前提条件。然而，这一时期的央地矛盾并没有因袁世凯上台而得到缓解，反而是冲突越来越大，央地权利经历了几轮聚散，严重制约着国家的现代转型。这段时间内颁布了较多的法律和法规，这其中既有根本性质的法律文件，也有大量的具体法规，对中央与地方的职权划分开始有了明确的规定，使这段时期的央地关系有了基本的法律依据。从《中华民国临时约法》到《中华民国约法》，一方面体现国家政治制度的不断演变，另一方面也体现着中央和地方权力的激烈变动。
1.袁世凯执政后的集权实践及其成效
以各专业使用的《护理学基础》《护理专业技术实训》教材为基础，通过多途径搜集相关临床差错案例。（1）借鉴护理临床案例相关读物，如《护理临床案例精选》《临床护理案例启示录》等；（2）利用检查护生医院实习情况时搜集到的临床案例；（3）利用网络资源平台（如中华护士网）搜集相关临床护理案例；（4）通过新闻报道、身边事例来获取护理安全、医疗纠纷等有关信息。
1.建立现代国家的新尝试：清末的中央集权
首先是在军事上，加强中央军事权力，削弱地方各省都督的权力。第一，推行军民分治。辛亥革命后，各省都督大都集军权与民政于一身，权力的过分集中增加了地方抗衡中央的能力。中央政府早期实施军民分治，剥夺了各省都督的行政权力，使其仅保留了军事权力。同时为了削弱各省都督的军事力量，政府积极推行裁兵政策，并强烈要求地方都督裁减军队。第二，裁撤各省都督。二次革命后，中央权力得到空前提升，地方权力遭到严重削弱。为了进一步削弱各省都督的权力，1913年12月，政府首先在军队较少的福建和贵州两省不再设都督，而改设护军使。1914年6月，政府又正式下令裁撤各省都督而设立将军诸名号，并在北京设立将军府，以便安置闲散将军。同时，政府要求各省将军定期要被中央政府召见，以此彻底削去各省都督的地盘和兵权。
其次是在行政上，改革省制，削弱地方自治。省制的改革，事关中央和地方的权力分配和竞争，关系到中央集权和地方分权的制度选择，也事关行政的效率和国家的统一，因此，从民国成立起就一直是中央和地方斗争的焦点。为了加强中央集权，1913 年初，袁世凯政府一方面实行军民分治，要求各省一律设置民政长，分管民政事务，另一方面改革地方行政层级，在省、县之间新设立道一级，形成省、道、县三级制度。同时，政府在法律上逐渐明确中央和地方的事权分配，并提出省长由简任产生，贯彻了中央集权的原则。二次革命后，为了进一步削弱省的权力，政府又指控地方自治机关侵夺了属于中央的权力，从而阻碍了国家行政管理的统一，因此，于1914年2月将各省省议会一律加以解散，接着又开始削弱省级行政权力。政府将各省民政长更名为巡按使，将各省原有的内务、实业等司改为内务、实业各科，降低各司地位，使其仅仅负责文牍等业务，这样就使省地方行政权力萎缩为中央政府的一派驻机构。各省巡按使一律由大总统任命，不许地方保荐。随后，袁世凯再次推行废省改道的计划，试图彻底消灭省级政权。通过省制改革，政府希望进一步削弱地方省级行政权力，解除其对中央的威胁和抗衡能力。
刘婷婷(1994-)，女，硕士研究生，主要研究方向为微波光子. Email: 16120015@bjtu.edu.cn
其次在财政上，各省独揽财政大权，南京临时政府面临着严重的财政危机，极大程度上制约了其管理国家事务的能力。按照晚清的财税体制，中央政府的主要收入来源于各省的解款。“自军兴以来，用途益繁，支出之数不下亿万。所有田赋、漕粮、盐课、茶课，税捐等项为入款之大宗者，今则一无所恃。即各省有继续征收者，而机关林立，实成分划之形，事权纷岐，甚于前清之世。中央政府文电交驰，催令报解，迄无一应，财政状况行将陷入无法律之悲境”。[11]从1912 年5 月到1913 年10月，各省解给中央的实际款项为260 万元，但按照规定，仅在1913 年各省就应承担给中央的解款为3250 万元。[12]地方各省截留税款，“而中央孤立于上，统一之实力亦锐减”。[13]
通过这一系列的集权举措，袁世凯政府有效地扭转了地方分权过大的局面，提高了中央政府的军事集权能力和财政汲取能力，加强了中央对地方的控制力和渗透力，民初弱中央强地方的形势大有改观，国家的自主性明显提高，为现代国家的建设创造了一定的条件。
在显示图形之前，须先调用WindML的API函数uglInitialize()进行初始化，并产生一个图形环境。在WindML中，一般会在使用一组画图函数之前用uglBatchStart()通过互斥信号量锁定图形上下文、图形设备和缓冲，以防止多线程之间产生资源冲突。在画图操作完成之后，只有用 uglBatchEnd()释放被锁定的资源，其他画图函数才可使用。[2]
2.洪宪帝制与地方权力的再次扩张
袁世凯政府通过行政、军事、财政改革，有力地打击了地方主义，有效地加强了中央集权，但也遭到地方势力的强烈抵制。袁世凯的称帝举措，进一步削弱了地方各都督的权力，彻底激化了中央和地方的矛盾。尽管袁世凯对其采取了一系列笼络手段，然而中央与地方权力和利益的冲突，却无法调和。护国战争的爆发，加剧了中央政府内外的各种矛盾和困难。严重破坏了中央政府的财政和军政集权能力，促使地方权力再次大肆扩张。
其次，“百家宴”宴席的举办有助于融洽邻里关系，增进村民间的友谊。盛大的集体宴席需要充足的时间做准备工作，所以通常是宴席开始的前一个月村民们就已经在“福首”（每年元宵节当天搞完活动后，村里人集中开会，用“抓阄”的方式，抽出下一年度的“福首”）的带领下开始筹备。宴席使用的桌椅板凳、碗盘杯碟等物品大多由村人提供，不够的再从专门的租赁公司里租借；宴席费用则主要来自来宾交纳的福缘钱，不够的部分由福首或当地成功人士自愿捐助；至于宴席的工作人员，都是自愿帮忙的，没有工资，因为在他们看来这是在做善事。近年来虽然“百家宴”活动有了政府方面的介入，但如果没有村民们团结一致共同出力的话这个活动是办不成的。
首先是财政陷入危机。云南独立前，袁世凯为推行帝制，耗资约六千万元，财政本已及其困难[18]。云南独立后，为了镇压护国军，各项费用更加浩繁。为了增加财政收入，袁世凯先令各省按期解款，不得截留，继则设立洪宪元年中央专款，分摊在各省。然而，各省都以各种理由拒绝上交，有的甚至借口地方危急，反向中央请款。中央政府向外国的借款，也大多一无所得。不仅如此，连中央政府依赖的盐余也为各国所扣留，中央财政开始陷入破产的危机。中央政府财政集权的失败，不仅恶化了中央的财政收入，而且加剧了军阀割据的局面。由于国家税和地方税的重新划分，主要的税源收入都归中央，地方政府的收入减少。为了追求地方利益，地方政府开始不断向民众征收各种苛捐杂税，进而导致民不聊生，流民遍地。地方军阀又往往在流民中征兵，扩大了军队规模。而军队的维持，又需大量的税收。如此，便形成恶性循环，地方势力不仅没有因财政集权而受到削弱，相反却扩充了自己的实力，加强了对抗中央的能力。
其次，军事集权遭受重创。袁世凯的统治是以北洋系的实力为基础。二次革命之后，北洋系取代了国民党人成为新的地方势力。袁世凯称帝后，北洋系内部的矛盾就凸显出来，并且越来越尖锐化。陆军总长段祺瑞在护国战争爆发后，不仅拒绝袁世凯担任征滇总司令的请求，而且主张南北停战，重组政府，解决时局。冯国璋也与其采取同一态度，在广西宣布独立之机，与浙江将军朱瑞、长江巡阅使张勋等联名发电，请求袁世凯迅速取消帝制。冯等五人都是袁世凯亲手提拔的门生故旧，也是北洋集团的核心人物，同时也是拥兵自重的地方实力派。北洋系的反对，严重动摇了袁世凯的统治基础，使得中央的军事权威遭到严重破坏，使得中央政府的合法性遭到严重削弱。
最后，外国势力的横加干涉。袁世凯称帝初，外国列强都曾从各自利益出发，表示过不加干涉之意。然而，随着帝制运动的不断发展，日本却在贪婪的侵华野心的驱使下改变了主意。护国战争爆发后，日本对袁政府采取了更为强硬的反对态度。与此同时，日本还采取制造混乱的策略，极力鼓动中国各派政治势力反袁，并且积极给予反袁派资金军事支持。外国列强也纷纷呼应，拒绝给袁政府贷款。外国势力的反对，使得袁政府更加雪上加霜。
在国内国外势力的共同夹击下，袁世凯政府的能力遭受到极大地削弱，不仅合法性权威遭到严重挑战，而且还面临着严重的财政和军事危机。护国战争爆发后，地方的分离主义越来越严重。各省相继宣布独立，重新恢复都督制。中央的权威尽失，地方权力再次扩张，中国进入到军阀政治时代。
四、民初央地权力聚散影响下的国家转型困境
民国初期中央与地方关系的发展是曲折、复杂的，从总体上来看，这时期的央地关可以被描述为“弱势中央集权”。一方面，从体制上来看，民初的中央政府都试图加强中央集权，重塑中央权威，实现对社会的全面有效整合。另一方面，从中央与地方关系的实际状况而言，不同于传统的央地关系，民初央地关系正处于国家由传统向现代转变的历史时期，民主共和观念开始左右国家结构形式的选择，中央与地方的权力聚散关系不仅与国家的统一与分裂相联系，而且与民主与专制的制度形态相匹配，中央集权模式往往被视为是专制统治而遭到强烈质疑与抵抗，地方势力却将要求民主与捍卫共和当作扩大自身权力，以图实现独立与自治的工具和借口，这就导致了中央政府的集权要时时接受民主与共和价值的追问与考验，中央的合法性权威始终难以树立，中央集权只能是“皮相”，有名而无实。“弱势中央集权”使得民初的中国无法真正实现从传统国家向现代民族国家的转变。
（一）民族主义与弱势中央集权的矛盾，加剧了国家主权的危机
辛亥革命的爆发，摧毁了满清帝国旧有的统治秩序，但也使得蒙藏边疆地区的分裂势力更加活跃，离心倾向越来越明显。外国势力也不再满足于既有的侵略权益，公开扶植蒙藏边疆地区的分裂势力策划边疆独立，同时通过经济、外交甚至军事手段直接向中国政府施压，促使中国政府承认蒙藏边疆地区的自治权。在内外势力的夹击下，中国的领土主权危机不断加深。这对正处于国家转型时期的近代中国而言，无疑是个巨大的冲击和挑战。一方面，鸦片战争以来中国政府在捍卫国家主权和领土完整方面的屡次失败，激起了强烈的民族主义情绪。另一方面，中华民国的建立，更加促使全国民众对新的中央政府提出更高的要求。维护国家独立的主权和领土的完整，实现统一民族国家的建构，是新政府为了增强其合法性必须设法解决的核心任务。新成立的民国政府虽然做出了一些积极的努力，在一定程度上缓和了民族关系，增强了对中华民族的认同，维护了国家主权，然而民初中央政府脆弱的集权能力，使其不仅无法通过有效整合国内资源，给予外国列强有力的打击，维护国家独立的主权和领土的完整，相反却只能依赖国外的贷款和支持，维系对国内的统治，最终陷入了一种靠出卖部分国家主权，来维护另一部分主权的尴尬境地。民族主义高涨与新政府现实中无能的矛盾，削弱了新政府的合法性权威，进一步损害了新政府的集权能力，使得新政府的处境更加艰难，无法完成民族国家构建的艰巨任务。
（二）国家现代化与弱势中央集权的矛盾，阻碍了国家建设的步伐
近代以来，随着鸦片战争的爆发，中国被迫打开大门，成为资本主义世界体系的附庸。外国列强的侵略的不断加深，促使了中华民族的觉醒，激发了无数仁人志士的斗志。实现国家的现代化，成为国内各阶级共同追求的目标。然而国家的现代化建设，离不开一个良好的国内政治环境，尤其是类似中国这样一个超大、后发、外源性现代化的国家，集中的国家权威和高度的社会整合更为必要。辛亥革命后，传统帝国秩序解体，国内民众的政治参与意识迅速高涨，然而当时政治制度化水平还不足，美国著名学者亨廷顿曾指出，对于正处在现代化过程中的发展中国家，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才能谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威。”[19]现代国家的建设需要国家有较强的自主性和合法性权威，需要有较强大的财政汲取能力和军事集权能力。而民初的中央政府，由于受到地方势力的严重挑战，始终无法积聚起充足的合法性权威和国家能力，这就使得一方面对外难以捍卫国家主权的独立，对内难以有效整合国内资源，提升本国经济的竞争力，保护民族资本主义工业；另一方面导致各地各自为政，层层设卡，制造各种人为壁垒，严重影响国内统一市场的建立。同时，国内连年战争的巨大消耗，也使得国家资本难以有效积累，严重阻碍了国家工业化的建设步伐。
（三）政治军事化与弱势中央集权的矛盾，迟滞了国家民主的转型
中央军事集权，是现代国家区别于传统国家的重要特征。晚清以来，在内外势力的打击下，传统的中央集权体制遭到严重削弱，突出表现在对军事力量的管控上，地方的军事自主权不断扩大。辛亥革命爆发后，国内政治秩序迅速解体，中央的军事权威开始碎片化，军人和军队在政治生活中发挥的作用越来越大，军事政治化倾向和政治军事化开始凸显。为了追求地方利益的最大化和巩固自己的独立地位，各省纷纷扩建自己的军队，并且将原有的文官统治秩序变成军人的统治。军人不再是政治斗争的附庸，而变成政治斗争的主角，政治军事化逐渐合法化。尽管民初的中央政府都力图削弱地方的军事权力，改变军人干政的局面，但在地方主义的惯性下和地方军事集团的强烈抵制下，最终都以失败而告终。现代民主政治，需要军队只效忠于国家，在政治竞争中保持中立。而民初的中国，民主政治经常遭到军队的干涉与操纵。暴力往往成为解决国内一切政治问题经常性和最为有效的手段，民主共和政治已经完全蜕变。民初军事的政治化和政治的军事化，严重阻碍了国家的民主转型。
五、结 语
民国初期是中国历史上发展的一个特定阶段，是中国从传统帝国向现代民族国家过渡的重要转折点，同时也置身于现代化的大洪流当中。现代化给民初的中国带来了外争主权和内建政权的两大国家建设难题。艾森斯塔德曾指出：“现代性对中国的两类冲击形式，一类涉及外部的力量，即在外国列强干涉的国际环境中，中国维护民族主权的能力问题。另一类则是内部问题，即如何在帝国秩序崩溃后创建新的一种有效秩序，以解决无政府状态下的内部分裂问题。这两类问题不同却又紧密联系。”[20]
从清末民初到袁世凯统治时期，中央政府与地方政府经历了几次博弈，彼此权力此消彼长。地方分权与中央集权的不断交替，既是不同政治派别力量斗争的结果，也是民初国家需要和现实条件矛盾的产物。双方的冲突和斗争，不仅导致了民初国家混乱的政治局面，而且也严重制约了我国现代民族国家的建构。对于中国这样后发性的国家而言，内外的困境使其不再具备能使民族—国家建构和民主—国家建构同步进行的条件，需要有个时间序列，只能先完成民族—国家建构，建立强有力的国家政权，外争主权，内控秩序，然后再逐步进行民主—国家建构，建立法理型的国家权威，实现人民主权。然而民初的中国却将民族—国家建构与民主—国家同步进行，由此使得一方面国家的强大能力无法建立，另一方面，共和制度也屡遭蹂躏。
民初的中国，需要有一个强而有力的中央集权政府，重塑中央权威，弥补满清王朝崩溃后遗留的权力真空，能够实现对国家和社会全面有效的整合，完成国家重大转型的艰巨任务。然而，从辛亥革命后央地关系的发展历程来看，地方主义的强烈抵制，使得中央政府始终没有获得充分的权威，积聚起强大的国家能力，实现民族国家的建构任务。因此，冲破地方主义的藩篱，化解央地冲突是近代中国能够转变为现代民族国家的关健。历史证明，中国共产党通过以政党建国的方式最终实现了这一目标，实现了国家富强和民族解放，走向了现代国家建设的新征程。
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中图分类号： D035
文献标识码： A
文章编号： 1007-4767（2019）03-0052-09
作者简介： 薛祥（1990-），男，山西吕梁人。中国人民大学博士研究生，研究方向:民主理论，国家理论，中国政治。
〔责任编辑：童亚军〕
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