全国法院申诉信访案件情况分析，本文主要内容关键词为：案件论文,法院论文,情况论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
申诉信访是申诉人向人民法院提出申诉或再审申请的一项诉讼活动。人民法院对申诉信访案件立案复查，无论是认为原生效裁判正确裁定驳回申诉，还是认为原生效裁判有问题决定或裁定进入再审，也无论是再审维持原裁判，还是再审改判或发回重审，甚至一驳到底，撤销原一、二审裁判，驳回起诉，都要做好当事人的服判息诉工作。近年来，申诉信访形势依然十分严峻，成为群众关注的热点、社会矛盾的焦点和司法工作的难点。涉诉信访数量居高不下，一方面凸显了社会公众对司法公正的关注、对社会正义的期盼，另一方面重复访、越级访、群访现象日益增多，上访老户问题难以解决，成为人民法院无法破解的难题，损害了法院形象和法律权威，也给法院正常的审判工作带来很大冲击。因此，有必要对申诉信访案件的形成原因以及申诉信访制度进行剖析，从而化解难题，使人民法院申诉信访工作进入良性循环。
申诉信访案件的特点
信访总量大，下降趋势明显。
2003年至2007年，全国法院申诉复查案件总量达到82.5万件，年均16.5万件；来信来访总量达到1876.4万件(人)，其中来信年均79.7万件，来访年均295.5万人。虽然总量较大，但下降趋势明显。来信每年平均下降11.47％，2007年同比下降了20.12％；来访自2005年开始下降，2007年同比下降了13.33％；刑事申诉和民事申请再审案件2007年收案同比下降了 7.43％(说明：自2004年四季度起，申诉、申请再审案件加进了行政非诉、减刑假释和国家赔偿确认案件，导致申诉案件数量虚增。为保持统计口径的一致性和统计数据的可比性，这里将申诉收案限定为刑事申诉和民事申请再审)，降幅较前几年增大，呈现出明显下降趋势(见表一)。
表一：全国法院申诉、信访案件收案情况
年份 刑事、民事申诉 上升比例％ 来信上升比例
来访
上升比例％
2003年 96391 0.48 939632-6.123033725
14.26
2004年105581 9.53 888782 5.4133314409.81
2005年105600 0.02 858030-3.463137214
-5.83
2006年106717 1.06 722716
-15.772825788
-9.93
2007年 98788 -7.43 577319
-20.122449015 -13.33
合计(平均) 513077 0.623986479
-11.4714777182 -5.21
立案复查、进入再审和再审改判的案件少。
虽然申诉信访案件绝对数量大，但立案复查、进入再审以及再审改判的案件较少。2003年至2007年，除告诉、执行等其他信访案件外，申诉信访198万件(人)。其中，立案复查数(即申诉、申请再审的收案数)为82.5万件，立案复查的比例为41.68％；经过复查，决定进入再审的12.1万件，仅占立案复查案件结案数的14.7％。由此可见，申诉信访案件最终进入再审的比例仅为6.1％左右(见表二)。从再审案件处理情况看，2003年至2007年再审案件改判率为32.99％，发回重审率为6.95％，驳回起诉率为1.58％，三者总比例为41.52％。由此可见，当事人通过申诉信访能够使生效案件被改判、发回重审或驳回起诉的比例约为2.51％，申诉信访所涉及的案件存在实体处理和程序违法等问题的极少。
表二：申诉信访案件处理情况
年份 申诉信访 其中:立案复查 比例％
申诉结案 其中:决定再审 比例％
2003年406369 107701 26.5 107171 20909
19.51
2004年430409 131088 30.46 130099 24546
18.87
2005年435547 198307 45.53 196342 25739
13.11
2006年374714 196675 52.49 197468 25894
13.11
2007年332640 191501 57.57 191449 23800
12.43
合计 1979679 825272 41.68 822529120888
14.7
反映问题类型集中。
申诉信访案件在诉讼各阶段均存在，案件涉及法院各业务庭，但反映的问题相对集中，对民事、执行案件的申诉信访居多。一方面，人民法院办理案件中以民事和执行案件最多，另一方面也因民事案件和执行案件与老百姓的切身利益息息相关，案件的审理与执行情况直接关系到当事人的个人利益，因此，这两类案件信访量最大。2003年至2007年，对民事案件的申诉占申诉案件的56.07％，对执行案件的信访分别占来信的15.8％和来访的17.9％。
对民事、执行案件的申诉信访，以催促执行、催促审理以及反映裁判不公的居多。据北京市高级法院统计，催促执行的约占31.46％；催促审理的约占10.49％；反映裁判不公的约占32.96％；认为程序违法的约占3％；对不予立案不满的约占6.37％；反映审判作风的约占4.87％：其他问题的占10.85％。
随着城市改造步伐加快，大量旧房需要拆迁，容易引发当事人就房屋安置、拆迁补偿、拆迁行政许可等问题的不满，导致大量拆迁案件涌入法院。此类案件涉及部门多、法规多、当事人多，情况复杂，且和人们的利益关系重大，是当前的热点问题，审理中稍有不慎，就会引起当事人上访。此外，医疗纠纷、劳动争议、噪声污染、相邻关系纠纷等问题与人们的身体健康、工作和生活息息相关，是当前的敏感问题。有些敏感问题缺少相应的法律法规，法院处理有一定难度，一旦当事人对法院处理不满，往往引起上访。
无理访、重复访、越级访、遍访、群访、暴力访时有发生。
申诉信访最终能够引起生效案件改判、发回重审或驳回起诉的比例仅为2.51％的事实说明，申诉信访中确有部分属于无理访。其形成因素，有的是当事人对法律法规、法律程序、诉讼风险以及案件事实缺乏正确的理解和认识；有的是因法院裁判文书的表述或其他方面存有瑕疵，当事人对判决结果产生误解；有的是当事人要求尽快结案、尽快执行，但受案件审理程序或一些客观因素所限，案件审执进程无法满足当事人的要求；有的则是当事人明知法院处理符合法律规定，仍无理取闹，以期满足其不合理诉求。2003年至2007年，全国法院共遣返上访人员4万人，占申诉来访的4.06％，反映了无理缠访情况比较严重。这些案件除少部分能够做通上访人的思想工作，或通过司法外途径为上访人解决实际问题，使不稳定因素消除外，多数案件的上访人经做工作后仍不息诉，不断越级上访。
在2003年至2007年的申诉来访中，上访老户为14.1万人，占来访人数的14.32％。据北京市高级法院分析，上访老户中80％以上是40岁以上人员。这些人观念陈旧，不能适应社会转型期的变化，也不能正确理解法院的裁判。多数上访老户思想固执、情绪激烈、言行偏激、举止异常，个别上访人还存有精神障碍，不听劝说。所涉案件多为涉及个人经济利益较大的拆迁、赔偿、确权等案件，上访人总是试图通过缠访达到其利益诉求。这些上访老户绝大多数处于社会底层，农民、无业、下岗或退休人员居多，没有用人单位的约束和时间上的束缚，为他们长期上访提供了方便。重复申诉上访既造成信访人讼累，也浪费了法院的审判资源。
在2003年至2007年的申诉来访中，集体上访人数达28.2万人，占来访人数的28.61％，反映了群访倾向比较明显。上访更具组织化，个别地区甚至出现串联走访、资助上访现象。群访、组织化走访所涉案件，多数发生在社会转型时期国家政策方针的执行过程中，法院受理或审理的依据不足或者是存在争议的案件，很多涉及弱势群体利益，处理起来难度很大。
在申诉上访中，越级上访也有一定比例。一方面，由于人们的头脑中仍然存在人治大于法治的思想，认为“谁的官大就找谁”，上访人常将个人问题的解决寄托于高层领导机关，从而形成越级访。另一方面，越级访也暴露出法院公信力和法律权威不足，对下级法院不信任、希望上级法院解决问题的思想在申诉人群体中普遍存在，一些群众对法院工作产生怀疑，甚至还没有走完法律程序，只要败诉就上访。地方法院、下级法院在处理申诉案件时存在失职或疏忽、工作不细等，也促使申诉人到高级法院上访甚至进京上访。
近年来，非正常方式上访、暴力访时有发生，上访形式多样化。一些上访老户在审判和执行过程中，为达到个人目的，以各种手段施加压力，如纠缠、吵闹、下跪、哭诉、要挟、恐吓、威胁、示威、示众、砸烂公物、扯白布、挂横幅、发传单、跳楼、喝药、阻塞交通、拦截领导车辆等，不一而足，有的甚至殴打、围攻法院工作人员。一些上访老户采取聚众闹事、到党政机关所在地集体访等暴力抗法或抗拒法院执行，严重干扰人民法院和其他国家机关工作秩序。个别上访老户向其他当事人鼓吹上访“经验”，鼓动闹事，甚至串联和纠集其他上访人员遍访不止，组织化苗头日益明显，成为社会不稳定的隐患。每每遇到此种情况，不少法院迫于压力，对走访人的申诉给予高度重视，对申诉信访人反映的申诉案件给予复查，确有一些错误案件在申诉信访人采取非正常来访后得以再审改判。这种现象在一定程度上导致申诉信访人员产生误解，以为只有闹访才能引起法院领导重视，不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，造成一些当事人热衷于采取非正常申诉信访手段。
还有一些信访人员对法院和办案法官缺乏足够信任，抱着“法院不管，总有地方管”的普遍撒网心态，在不满意案件的处理结果向法院信访申诉的同时，又向人大、政协、政府、党委等多个部门多处信访投诉，脱离理性的信访轨道，增加了法院信访工作的压力。
申诉信访案件形成的原因剖析
改革带来的利益冲突。
申诉信访案件的大量出现，既是我国社会经济发展到一定阶段的产物，也是一些问题发展和积累的必然结果。当前，我国正处于改革不断深化，经济、社会加速转型的时期，社会利益分配格局不断分化、调整。由于政策和法律与经济发展不配套，各种社会矛盾凸显，各类纠纷进入易发多发阶段，突出表现为农村承包合同纠纷、城市拆迁纠纷、移民安置补偿纠纷等等。特别是产业结构调整，使大量人员失业、下岗，企业改制、破产等一系列举措，涉及劳动、社会保障问题。这些矛盾属于发展中的问题，只能通过发展的方式来解决。法院是裁判争议的司法机关，依靠自身力量无法解决诉讼外的问题，不能解决当事人的全部诉求。公民在合法权益受到侵害、权利得不到实现时，或者在利益调整过程中利益受到损失，如果通过司法途径不能正确加以解决，往往会引发各种上访案件。
法院工作不到位，质量上有瑕疵。
一是人民群众对司法公正与效率的要求越来越高，而法院队伍素质、司法能力和办案水平与群众的要求存在距离。具体表现在，少数案件存在认定事实不清、证据不足、程序违法、处理不公等问题，造成当事人上访；有些案件处理结果正确，但裁判文书表述不当，内容简单，说理性不强，看不出裁判结果形成的过程，缺乏说服力，致使当事人不知道败诉的原因，进而对裁判结果的正确性产生怀疑而上访；还有些案件重实体、轻程序，拖沓审理、拖延执行，使当事人对司法的公正性产生怀疑而上访。
二是少数办案人员就案办案，重法律，轻效果；重结果，轻方法；重实体处理正确，轻矛盾的化解。近年来，随着案件数量逐年增加，法官的办案压力越来越大，一些法官既不愿拿出过多的时间去做调解工作，也对调解工作缺乏耐心，更谈不上调解工作的经验和技巧，简单下判，不仅导致案结事未了，甚至会激化矛盾，引发当事人上访。
三是有些审判人员司法为民意识、服务意识不强，审判作风欠佳。个别法官在审理案件时不注意法官形象，工作方法简单，态度粗暴，缺乏耐心和热情，使当事人对案件裁判结果的正确性产生怀疑，以致败诉不服输、不息诉；有些当事人上访的起因并非对案件处理结果有意见，而是因个别审判人员在接待当事人和审判过程中，方式、方法简单，态度蛮横、冷淡，缺乏对当事人做细致耐心的解释工作，使当事人产生对立情绪而到处上访。
四是信访处理机制不顺畅、信访机构职能履行不到位。部分法院存在重审判、轻信访现象，信访人员配备和物质装备落后，与最高法院对信访工作“思想认识到位、机构职能到位、人员力量到位、物质保障到位”的要求存在较大差距，信访工作处于疲于应付的被动局面。面对大量没有能力处置的信访任务，法院只能充当“中转站”的角色，将信访案件层层批转回基层法院，形成了当事人满腔希望去上访，转了一圈又回到原地的“怪圈”。有的信访工作人员工作拖拉、效率不高，申诉复查流于形式，对初访申诉信访案件不能及时审查处理，或虽已复查，但未能认真审阅申诉材料，对其只做简单答复或驳回，不能令人信服，甚至对个别申诉信件根本不予任何答复，信访申诉人一封信石沉大海、杳无音讯，初信初访处理成功率不高，让他们感到告状无门、无处申冤，产生与法院的对立情绪。
上访当事人法律意识不强，认识上存在错误。
随着普法教育的深入，公民的法律意识有所进步，但与法治发达国家相比，我国公民的法律意识还较差，当事人普遍缺乏证据意识、诉讼风险意识，更缺乏对诉讼制度、诉讼程序的理解。有的当事人文化水平低，不理解或片面理解法律法规，打官司时自认为有理，既缺少法律知识，又不请律师，也不咨询专门的法律工作人员，凭良心、凭个人感觉进行诉讼。一旦案件因证据不足败诉，不是从法律规定、事实证据等方面找原因，而是主观臆断办案人员偏袒对方、办案不公、徇私枉法，进而不停地申诉，到处上访。也有些当事人缺乏诉讼风险意识，无法接受败诉的后果，一旦诉讼主张因自身有过错而得不到完全支持，或者诉讼请求与经审理查明的法律事实出入较大而败诉时，就又哭又闹。还有些当事人误认为法院是万能的，认为自己的合法权益理应无条件得到保护，因而不顾案件的实际情况，向对方当事人或者法院提出许多不切实际的要求，对诉讼寄予过高期望，一旦得不到满足就缠诉缠访。更有一些投机型的上访人，明知自己上访无理，但存有只要把事情闹大就会有利可图的错误思想。他们通过选择在重大活动、重大节日期间上访，通过组织集体上访，通过肆无忌惮闹访，以要挟法院满足其不合理、不切实际的要求。
长期的历史传统和舆论宣传造就了上访的社会心理。
我国曾受长期的封建统治，造就了人治大于法治、官大于法、司法行政合一的中华司法特色。在老百姓心目中，官就是法，法就是官，一旦有冤，只有找更大的官才有希望伸张。历史上，拦轿告状、赴京喊冤的故事不胜枚举，仰仗“青天大老爷”为民做主，是被儒家文化浸透的深植于中国国民骨子里的传统。这种文化传承至今，便是上访鸣冤。受这种传统因素的影响，一些群众败诉后，自然而然就会想到要上告、上访，希望遇到能“管”法院、“管”法官的更大的官来为自己申冤。现实中，媒体也时常报道，某个案件在某个领导的关注下得以较好地解决。这种媒体的宣传报道的直接结果，就是更进一步加剧了百姓对所谓“青天”的依赖心理。个别媒体缺乏应有的职业道德，对新闻报道不负责任，仅凭当事人一面之词，不加以核实即对案件评头论足，恶意炒作，使本来简单的案件复杂化，助推了上访人的上访心理。
解决申诉信访案件的思考
切实提高办案质量，从源头上控制、减少申诉信访。
一是案件实体处理要公正，程序运作要规范。要加强社会责任感，公正司法，秉公办案。二是要提高裁判文书的制作质量。裁判文书不仅要做到认定事实清楚、适用法律正确，同时还要做到论证充分。要把法律适用、事实认定与判决之间的关系清楚全面地在裁判文书中反映出来，让当事人通过阅读裁判文书分辨胜诉的理由和败诉的原因。这不仅能够起到良好的法制教育作用，而且能够避免当事人因看不懂裁判文书或对处理结果不理解而形成上访。三是要加强调解。调解可以减少当事人的对抗性。要在观念上强化调解意识，只要案件存在调解、和解、协调可能的，就要力争调解解决。要不断提高调解技巧和能力，在遵循调解自愿和调解内容合法的原则下，通过调解促使纠纷从根本上得以解决，以减少当事人上访的机会。四是加强执行阶段矛盾化解的力度。在加大执行力度、确保裁判文书的可执行性，为解决“执行难”问题提供最大限度支持的同时，对确实不能执行的案件，执行人员要将不能执行的原因、法律依据、申请执行人要承担的执行风险及法院所做的努力等向申请执行人进行耐心解释，使申请执行人对法院的工作予以理解。五是要改进审判工作作风。要牢固树立“司法为民”的观念，坚决避免门难进、脸难看、事难办、推诿、拖沓等现象。六是加强申诉申请再审程序中的服判息诉工作力度。当事人提起申诉申请再审要求，表明对已生效判决不服，一旦法院对当事人的申诉申请再审请求予以驳回或维持已生效裁决，就可能导致上访。因此，申诉申请再审案件要力争将一、二审存在的瑕疵和错误解决在申诉申请再审阶段，力争通过提高审查的听证率、和解率，将矛盾化解在程序内。对于复查案件中不符合立案条件和驳回申诉的案件，要讲清裁判依据，针对申请再审的理由和驳回依据予以说明。
完善申诉信访工作机制。
一是要建立案件排查制度。采取审理中排查与结案后排查、重点排查与定期排查相结合的方法，即对当月所受理、审结的案件仔细梳理，排查重点矛盾纠纷案件；对重大活动及重大节日期间的案件扩大排查面，反复梳理。通过排查，根据案件审理的不同阶段制定相应的工作预案。二是要建立初访处理机制。建立原承办法官和信访专门人员共同接访模式，既强化原承办法官预防信访案件的意识，又增强初访接待的针对性和说服力，提高初访接访的效果。完善庭长、院长接待制度。将定期值班接待与预约接待相结合，进一步畅通信访渠道，方便当事人反映问题。三是重点完善申诉信访听证制度，将案件事实、双方证据暴露在“阳光”下，使胜诉方赢得堂堂正正，败诉方输得口服心服。听证可根据案件的具体情况邀请相关部门参与，强化各部门的综合协调，依靠社会力量共同努力，从根本上解决涉诉信访问题。四是建立信访联席会议制度。通过召开法院、人大、政法委等单位联席会议，取得各单位对信访工作的支持和指导，并对关键性问题达成共识，从而在分别接访工作中统一口径，以加强对上访人息诉罢访的说服力。召开相关执法部门、新闻媒体联席会议，通过提出有效建议来完善和改进部门工作，强化其他纠纷解决机制的职能，使矛盾尽可能化解在诉讼之外。五是建立信访工作流程规范。要从信访件的登记、转交、承办、催办、答复各个环节的操作程序进行规范，限定信访案件的办理时限，使信访工作的规范趋于科学化、程序化，实现信访工作的效率化。
加大法制宣传力度，优化司法环境。
必须有针对性地开展法制宣传，通过散发法律宣传材料、举办法律讲座、提出司法建议、公开法律文书等方法宣传法律，提高全民的法律意识，克服群众中存在的权大于法的错误认识，增强他们运用法律武器保护自身合法权益的自觉性、主动性和合法性，防止有法不依、违法抗法现象的发生，在全社会中树立法律的权威。