广东省财政科研项目科研人员激励措施变革研究及对策建议
黄 静，王静雯
（广东省技术经济研究发展中心，广东广州 510070）
摘要： 在“放管服”背景下，总结广东省近年来关于财政科研项目科研人员激励变革的相关政策措施，分析政策措施实施中存在的主要问题，进一步提出加强部门间的协同管理、加快制定具体的配套操作指引、尽快修订完善相关上位法、建立有效的绩效激励考核制度的对策建议。
关键词： 财政科研项目；科研经费管理；人员激励措施
习近平总书记强调发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。在深入实施创新驱动发展战略过程中，如何有效激发科研人员的积极性、创造性，一直是国家及地方重点关注的问题［1］。习近平总书记在两院院士大会上指出，要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务［2］。为此，党中央高度重视科研经费管理体制改革和创新。近年来，我国先后出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35号）、《关于优化科研管理 提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等多项政策文件，力求为科研人员“松绑”，将科研人员从羁绊束缚和杂事干扰中解脱出来，加大激励科研人员创新力度，增强科研人员的成就感和获得感。广东是全国率先落实创新驱动发展战略的第一梯队，2017年和2018年广东区域创新能力综合排名连续两年全国排名第一，科技体制机制改革方面也走在全国前列，近年来围绕科研经费中的人员激励措施变革率先探索创新，取得了一定成效，但仍存在问题需要改进。本文结合广东省近期财政科研项目的科研人员激励措施变革发展状况展开分析，并提出相关对策建议，以期为广东省下一步集中力量推动创新驱动发展、创新能力得到持续提升提供参考。
(4)蹬地与上体动作脱节。纠正方法：典型的腰腹背肌力量不足所致，加强腰腹背肌力量练习，如：仰卧起坐，俯卧挺身。
1 文献回顾
学者们主要是对目前科研激励机制的现状问题进行分析，并探讨如何建立和完善科研人员的激励机制，尤其是针对高等院校的相关研究比较多。如，湛毅青等［3］通过对中美高校政府科研项目的现状特点进行比较分析，得出现行科研资助政策中不支付在职研究人员工资薪金的规定与中国高校实际不相符，以及现行科研间接成本比例不足以补偿高校对政府科研项目的实际支持成本的结论；刘军民［4］提出我国科研人力成本补偿不足、创新激励作用不强，要深化科研经费管理制度改革；曹悦［5］分析了高校科研激励机制中存在的共性问题，提出相应的改进措施与建议；杨光等［6］综述我国科研事业单位薪酬管理和绩效考核中存在的主要问题、出现该问题的原因以及相应对策，并在此基础上提出了目前研究不足和未来研究方向。从现有相关研究文献来看，站在财政科研项目的人员激励政策研究角度进行信息梳理归纳及分析的还比较少。
2 广东省财政科研项目科研人员激励措施变革分析
近年来，为加快科技创新强省建设，广东省高度重视科技创新，不断加大科研经费投入。2017年，全省的R&D投入为2 343.6亿元，位列全国第一，是2007年的5.8倍；R&D经费投入强度为2.61%，位列全国第四，是2007年的2倍。高额的研发经费投入为科技创新提供了有力的保障。同时，为推动科研经费使用的规范和高效，广东省积极探索符合科研规律的科研经费管理改革，以管理改革释放创新活力，激励科研人员创新创造。
2.1 从不同层面打造立体化的政策法规体系
2016年以来，针对创新驱动发展的新要求以及科研人员的诉求，广东省密集出台、修订了一系列有关科研项目人员激励的法律法规（详见表1），省人大、省委、省政府以及省财政主管部门纷纷为科研人员激励机制出谋划策，从不同的角度和层面逐步优化科研人员激励机制，努力打造包容有序、健康活力的科技创新环境，为科研人员能潜心开展科研工作提供制度保障与物质支持。纵观近年来广东省出台的相关改革措施，都是紧扣科研人员反映最为强烈的人员激励力度不够、经费管理繁琐等问题精准发力，赋予科研人员更大的人、财、物自主支配权，为广东省全面深化科技体制机制改革营造良好的政策环境，为支撑广东省创新驱动发展提供助力。
表1 广东省近年出台的有关财政科研项目人员激励措施概况
2.2 率先提出并不断细化人力资源成本分类归集
该课程是一门学习茶产品物理特性、化学组成及含量的测定方法、分析技术及有关理论，进而科学评价茶产品品质的一门技术科学，是茶学专业的必修课程。
2.3 逐步提高科研经费中人员激励比例
当前，广东省科研经费管理涉及众多部门，多头管理、重复检查的现象普遍存在，科技、财政、审计、教育等主管部门进行的各类评估、绩效考核、检查、抽查、审计、统计等活动，口径不一致、标准不相同、结果不互通、管理不协调，检查的内容也是五花八门的，填写的表格也种类繁多的，让科研人员与财务人员经常疲于应付，影响了正常的科研活动开展。例如：科研项目从立项到结题，可能会涉及到项目主管部门的中期检查、年度执行情况调查、项目结题验收经费支出审计，财政主管部门的课题专项绩效评价，审计主管部门的经费专项审计、预算执行情况审计等。
3 广东省财政科研项目科研人员激励方面存在的主要问题
3.1 部门协同管理有待加强
近年来，广东省围绕建立以人为本的科研经费管理制度，逐步提高科研经费中人员激励的比例。2012年，《广东省自主创新促进条例》率先以地方性法规的形式明确人力资源成本费可占项目经费的30%，在全国引起了很大反响，对提高科研人员积极性、推进自主创新工作发挥了重要作用。2016年新修订的《广东省自主创新促进条例》进一步将承担项目人员的人力资源成本费从原来的30%调至40%，其中软科学、社会科学和软件开发类项目从上限50%提高至60%，该人力资源成本费比例为当时全国最高。此后，广东省围绕加强人员激励，不断改进省级财政科研项目资金管理，提出间接费用中可支出人员绩效，大大激发了科研人员创新创造的热情与活力，增强以人为本的价值体现，回应了一直以来广大科研人员的迫切诉求。2019年1月广东省出台《关于进一步加快科技创新的若干政策措施》规定，进一步完善省财政科研项目资金管理办法，提出人力资源成本费不受比例限制，最大限度地释放和激发科研人员的创新能动性，广东省又一次以敢为天下先的精神走在了全国的前列。同年6月，《广东省财政厅 广东省审计厅关于省级财政科研项目资金的管理监督办法》发布，将项目经费中的间接费用提取比例进一步上调，从而扩大了绩效奖励的比例空间。
3.2 内部执行力度有待提高
一是由于科研项目的人员费涉及到单位工资总额控制，有的单位本身对于创新创业的政策没有资源也没有动力去执行，市场激励作用难以落地［7］。二是部分高校由于有较多公共资源需要维持运作，间接费用中的成本补偿部分占比较多，从而降低人员绩效支出部分，使科研人员的激励政策未能充分发挥作用。三是对审计部门后期科研经费审计心存顾虑，在科研经费的人员激励改革中较为保守，无法完全执行相关最新政策规定，使得政策红利未能得到真正释放，甚至使得部分含金量高、真正有利于激发科研人员积极性、创造性的政策无法执行到位。例如，尽管国家已经出台了包括《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）在内的系列科研经费改革政策文件，已基本上消除财政科研经费使用与科研活动规律之间的障碍，但在实践中，科研经费激励的“最后一公里”仍未打通。由于上位政策法规多数为指导意见，具有很强的原则性，但未对相关单位落实政策法规提供具体的操作指引，而在实践过程中各单位面临的情况各不相同，国家层面的顶层设计不能代替具体单位的制度设计，因此，一些单位科研经费管理制度的主要内容仍是照搬文件现行规定，并没有结合本单位实际，管理制度缺乏科学性，尚未真正为科研人员“松绑”减负；同时，由于参与预算编制的科研人员大多缺乏财务预算知识［8］，对经费管理办法和财务管理制度知之甚少，无法将预算编制与实际需求有效结合。
3.3 激励力度有待增强
另外，正确对待员工在工作中的见解，能更好提高员工钻研业务的兴趣。这就要求管理者鼓励员工有自己的工作思路，把新发现和积极性留给员工。而且不在员工面前显耀自己曾经获得的成绩，控制住自己想赢的欲望，把赢的机会让给员工。管理者还可以帮助员工确立符合实际工作的钻研目标，从小革新开始，努力进行服务细节的改进。细节服务是促使员工创新服务的起点，是提高员工钻研兴趣的基础。
图1 广东省财政科研项目人力资源成本分配
表2 我国部分省份财政科研项目间接费用中绩效支出比例
%
4 对策建议
4.1 加强部门间的协同管理
一是完善科研经费财务管理制度。多部门联合制定科研经费管理实施细则，打破部门之间的管理藩篱，实现科研经费管理制度既符合科研项目活动规律，又适应财务管理要求。二是建立权责明确且灵活高效的协调机制。打破机构众多和领域差异等的壁垒，形成有效的规章制度、组织结构和管理体制，定期召开工作协调会议，加强部门间的沟通。三是建立信息共享平台，主要检查部门将财政科研项目的检查结果及时反馈上传，建设专门的数据信息库，并供其他相关部门查询使用，通过信息共享，使得项目相关管理部门都可以从信息库中了解项目的有关情况，避免部门间的重复检查；进一步加强各部门间的管理衔接，实现各环节的协调与渗透，并形成对项目实施单位、项目负责人的统一、有效信用评价，促进财政科研项目管理的规范化、效率化、公开化。
目前，虽然广东省科研项目人力资源成本中的劳务费、人员费和间接费用中的绩效支出不单设比例限制，但人力资源成本支出总额和间接费用仍然受到规定比例的限制（详见图1），而且人员费需纳入单位工资总额控制，也就是说，可以按照项目实施的实际情况，在工资总额控制、人力资源成本支出及间接费用双重比例限制下进行额度调配，因此，人力资源成本可支配的空间并不十分大，灵活性也有所欠缺。另外，虽然广东省近年来出台了一系列加大对科研人员激励的政策法规，但与一些兄弟省份相比仍存在一定差距（详见表2）。如以科研项目的间接费用绩效支出比例为例，陕西省和湖北省的相关比例最高，达40%以上，软科学类等知识密集型科研项目的间接费用绩效支出比例，陕西省和湖北省等也达到60%以上，而广东省科研项目的间接费用绩效支出比例为20%，知识密集型科研项目为30%，居于中等水平，有进一步扩大调整的空间。
广东省首次在《广东省自主创新促进条例》里提出人力资源成本占项目总经费的比例要求，迄今为止在全国范围内，这项规定内容仍然是广东省自主创新举措的特色之一。在《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）出台前，根据广东省科研项目经费管理的有关规定，体现人力资源成本的只有直接费用中的人员费，主要包括了项目组成员及项目组临时聘用人员的人力资源成本归集，其概念比较笼统，在项目经费核算时容易出现“大杂烩”，不能很好地体现出科研人员的价值成本。《实施意见》出台后，科研项目中的人力资源成本分为直接费用中的人员费和劳务费，以及间接费用中的用于人员绩效激励支出部分。其中，人员费是指参与项目实施的在编人员工资性支出，用于补足财政补助标准与本单位实际发放水平之间的差额；劳务费是指参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等支出的费用。广东省率先提出允许列支补充本单位参与科研项目的在编人员工资经费的支出，扩大了国家科研项目经费管理中有关直接费用可列支人员费用的范围，有利于促进人力资源成本核算明晰化，提高科研项目经费管理精细化水平；通过对科研人员实施分类管理，解决了非全额财政供养在编人员的工资缺口问题，增强了科研人员的创新动力和拼搏意识。这是广东省通过深入调研，广泛听取一线科研人员意见后所作出的创新举措。
4.2 加快制定具体的配套操作指引
一是结合单位实际制定可操作、可落地的制度和实施细则。建议省内各高校和科研院所尽快落实国家有关规定，结合本单位实际，出台具体可操作、可落地的个性化科研经费激励制度、细则等。二是完善科研经费项目监督管理机制。目前科研经费的使用已得到较大程度的“松绑”，在一定程度上激励了科研人员的积极性，但是在自由与激励、规范与约束之间仍然需要达到一个平衡，在众多限制被打破的同时还需要一些配套制度来规范，保证经费使用合理、合规、有效。美国联邦法律对科研经费的使用规则进行了严格的规定，白宫行政管理与预算办公室通过DA11和DA21号通告这两个重要的政策文件，对联邦研究经费进行指导，对人员工资与福利要求在预算中明示并接受严格期中检查与事后审计。英国强制科研机构公布财务报告，获得经费的科研机构有义务对媒体公布其研究进度。借鉴发达国家的经验做法，建议广东省采用项目经费使用信息化、公开化模式［9］，自觉接受公众监督，保障经费使用规范；同时，推动科研诚信系统建设，加强各部门间对失信行为的联合惩戒。
解 如图11所示，由于不妨看作点F由C运动到B，且速度为15，并将其用平行四边形法则可分解为向左9，向上12的速度，而D有向右16的速度，因为点H为DF的中点，那么点H就有了一个向右3.5的速度以及向上6的速度，所以运动方向与水平向右方向夹角θ有轨迹为一条线段，如图10，从AC中点到斜边AC上高线中点的一条线段MN.所以线段CH长度的最小值即为点C到MN的垂线段长为
4.3 尽快修订完善相关上位法
2019年1月广东省政府出台的《关于进一步促进科技创新若干政策措施的通知》（粤府〔2019〕1号）被称为“科创十二条”，其中第十二条提出人力资源成本费不受比例限制，这与《广东省自主创新促进条例》第五十六条中有关人力资源成本费分别不超过40%和60%的规定有不一致的地方，但《广东省自主创新促进条例》属于地方性法规，具有更高的法律效力，因此“科创十二条”规定落实困难。建议尽快修订《广东省自主创新促进条例》，突破人力资源成本费不受比例的限制，与“科创十二条”互相形成合力与推动力，为广东省进一步落实科研人员的激励措施提供法律的保障。
4.4 建立有效的绩效激励考核制度
单位应结合自身的实际情况，按照不同的岗位类别和对项目贡献程度的差异，科学合理地设置绩效激励考核制度。在科研项目的过程管理中，注重分阶段、分目标检查项目的实施效果，细分任务点，落实执行人，把阶段性的实施情况形成考核依据；在年度考核时，根据当年每个阶段性考核情况进行绩效考核，统筹兼顾，分类实施。以实绩为导向，鼓励创先争优，突出“多劳多得、优劳优酬”和“优质量的数量”的要求，注重定量与定性、奖励与鞭策相结合［10］。
参考文献：
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［2］王吉全.习近平:在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话［EB/OL］.(2018-05-28)［2019-06-01］.http://politics.people.com.cn/n1/2018/0528/c1024-30019213.Html.
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Study and Countermeasures on Incentive Reform for Researchers of Guangdong's Public R&D Projects
Huang Jing, Wang Jingwen
（Guangdong R&D Center for Technological Economy, Guangzhou 510070, China）
Abstract: Under the background of management reform of national science and technology system, this paper summarizes the policies and practice of incentive reform for researchers of Guangdong's public R&D projects in recent years. By studying the major problems in policies implementation, this paper also proposes countermeasures and suggestions for interdepartmental coordinate management, formulation of practical operation and improvement of legal measures, in order to provide effective performance incentive measurement system of Guangdong's public R&D projects.
Key words: public R&D projects； management of scientific research funds； personnel incentives
中图分类号： G312；G301
文献标志码： A
文章编号： 1000-7695（2019）15-0043-05
doi: 10.3969/j.issn.1000-7695.2019.15.007
收稿日期： 2019-06-14，
修回日期： 2019-07-05
作者简介： 黄静（1981—），女，广东揭阳人，助理研究员，主要研究方向为科技项目及项目经费管理、科技项目评估和绩效评价；王静雯（1993—），女，湖南郴州人，经济师，主要研究方向为科技管理与政策。
标签：财政科研项目论文; 科研经费管理论文; 人员激励措施论文; 广东省技术经济研究发展中心论文;