财政预算理念：演变、影响与重构——基于美国财政收支变迁的分析，本文主要内容关键词为：财政收支论文,美国论文,财政预算论文,重构论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2014)06-0126-09 当前，世界主要经济体的公共债务问题已成为国际社会关注的焦点。从根本上说，公共债务是财政收支失衡的结果，源于财政赤字的持续存在。然而，财政赤字的持续存在与一国政府的财政预算理念紧密相关。所谓财政预算理念就是为了保证财政职能更有效地得以实现，政府所建立的一套财政收支理念。该理念包括：政府的财政赤字应该如何限定，财政支出结构如何，税收与财政各类支出之间应该遵守什么样的规则。财政预算理念不仅会决定一国财政收支的总体方向，更会引导一国财政政策操作的具体方向。为了能够更加清楚地认识为何当前世界主要经济体均面临日益严重的公共债务问题，必须进一步分析国际主流财政预算理念的变迁及财政政策的变化。当前各主要经济体的公共债务问题主要来自20世纪以来的积累，在这一阶段，美国逐步主导了世界经济的发展，美国财政预算理念的变化成为世界主要经济体财政预算理念实施的风向标，具有典型事实的特征。因此，本文以美国为考察对象，分析财政预算理念的变迁及其对财政收支的影响，最后提出构建财政预算理念的新思路。 一、财政预算理念的四次转变 政府具有什么样的财政预算理念，决定了其财政政策操作的总体方向，也决定了一国政府可以接受的公共债务规模。财政预算理念的转变通常会伴随着财政政策思想的转变。回顾历史，以美国为代表的发达经济体的财政预算理念经历过四次重要的转变。 (一)第一次转变：预算平衡到赤字财政 财政预算理念的第一次转变发生在20世纪30年代，由平衡预算转为赤字财政。在此之前，以马歇尔等人为代表的传统古典经济学理论一直在西方经济学界占据主导地位。古典主义认为，经济体系可以依靠市场自发的力量实现供求平衡和充分就业的均衡状态，政府只是充当“守夜人”的角色。1929年资本主义大萧条爆发后，面对市场的持续低迷、企业投资的不断萎缩以及失业率的上升，当时的美国总统胡佛恪守传统的财政思想，坚持预算平衡，拒绝动用更多政府资金来挽救濒临崩溃的宏观经济(胡国成，1989)。胡佛的放任主义没能战胜大萧条，企业和市场并没有像以往一样在危机中自我修复。美国以及欧洲的资本主义国家在危机的泥淖中越陷越深。面对日益严重的经济形势，民众开始斥责政府的不作为，人们开始重新认识政府与市场的关系，并对传统的经济学思想产生质疑。 1936年，英国经济学家凯恩斯出版了《就业利息和货币通论》，质疑传统的财政政策思想，明确地提出政府应该直接干预经济，采用扩张的财政政策——即赤字财政的方法克服经济衰退。凯恩斯的政策思想在是否应该有财政赤字这个问题上实现了突破，但财政赤字是否应常态化、财政赤字的规模应该多大等问题，凯恩斯并没有给予说明。 (二)第二次转变：赤字财政到周期性预算平衡 财政预算理念的第二次转变发生在20世纪40年代后期，由赤字财政进一步发展成为周期性预算平衡。周期性预算平衡是指，在经济处于衰退阶段、实际生产总值低于充分就业的产值(潜在产值)时，政府应该扩大财政支出，采用赤字财政的方法刺激经济，随着经济复苏，财政收入得到提高；当实际产值达到甚至超过充分就业状态下的潜在生产总值时，政府支出减少，财政收支出现盈余。由此，政府可以借助充分就业状态下的财政盈余弥补经济衰退条件下的财政赤字，实现财政预算的周期性平衡。即财政预算不需要每年都实现收支平衡，只需要在一个经济周期内实现平衡就可以，其目的在于熨平经济周期，实现持续的充分就业。 周期性预算平衡的赤字观是政府实施补偿性财政政策的必然结果。所谓补偿性财政政策，又称“相机抉择的财政政策”或“周期性平衡的财政政策”，即当经济步入衰退阶段时，政府采取扩张性的财政政策，通过降低税收、增加政府支出等措施刺激总需求，促进经济复苏；当经济步入繁荣阶段时，政府采取紧缩性的财政政策，通过减少政府支出、增加税收等方式防止经济过热，抑制通货膨胀。补偿性财政正式作为美国政府的财政政策取向的标志为1946年《就业法案》的通过。补偿性政策成为20世纪50年代美国政府财政政策的主要基调。 (三)第三次转变：周期性平衡到充分就业预算 财政预算理念的第三次转变发生在20世纪60年代，由周期性的预算平衡进一步发展成为充分就业预算。充分就业预算最早来源于1947年美国经济发展委员会(Committee for Economic Development)提出的概念——“充分就业预算盈余(Full Employment Budget Surplus)”。所谓充分就业预算盈余，就是指按照既定税收制度，在实现充分就业的条件下财政收入与财政支出的差额。1962年，以沃尔特·赫勒(Walter W.Heller)和詹姆斯·托宾(James Tobin)为代表的肯尼迪总统经济顾问委员会首次在国情咨文中引入该概念，并对该概念进行了更为详细的阐述，1964年的年度报告开始运用充分就业盈余的思想对美国政府的预算计划进行分析(Okun & Teeters,1970)。随着应用的不断深入，充分就业预算盈余逐渐成为经济研究者和美国财政当局估量财政政策的态势、测度财政政策的效力以及制定财政政策的依据之一(李扬，1987)。简单地说，充分就业预算是指，只要国民生产总值低于充分就业(失业率为4％)下产值，政府就应该采取扩张性的赤字财政政策刺激经济，只要在充分就业的条件下达到预算平衡即可。 这一转变标志着财政由传统预算平衡型财政向功能财政的彻底转变，意味着财政预算不再着眼于年度均衡或者周期性均衡，财政政策脱离了传统“预算平衡”的约束框架，充分发挥其宏观调控功能以实现充分就业和经济稳定增长，财政赤字可以常态化。与此财政预算理念相对应的是，政府采取增长性的财政政策。所谓增长性的财政政策，就是政策的制定以实现充分就业和经济稳定增长为目标，政府应该采取更为弹性的财政政策，减轻经济波动，实现充分就业，使得经济能够在潜在趋势上运行。其与补偿性财政政策的区别在于，补偿性财政政策是反危机式的，在经济回升时期财政政策会适度收缩；而增长性的财政政策是增长导向的，即使在经济复苏阶段，只要实际产出水平低于潜在产出水平，也要实施扩张性的财政政策刺激经济。 (四)第四次转变：充分就业预算到上限管理准则 财政预算理念的第四次转变发生在20世纪80年代，强调财政预算平衡逐渐取代充分就业预算成为美国等发达经济体政府追求的目标，并最终发展成为上限管理准则。所谓财政预算准则，就是设定一个财政赤字上限或公共债务警戒线，只要没有达到上限或触及警戒线，那么财政赤字的规模就是可以承受的。其中，1991年12月，在荷兰举行的欧洲共同体首脑会议上所签订的《马斯特里赫特条约》中所规定的标准最具代表性：即各国的财政赤字须控制在该国GDP的3％以下；公共债务/GDP占比保持在60％以下。该标准后来成为世界主要经济体认定的标准。但除此之外，美国还对财政赤字和公共债务上限的具体额度做出明确规定。 与这种财政预算理念相对应，美国财政政策理念由增长性财政政策转为减税政策，即由“需求管理”转向“供给管理”，意味着政府的政策理念由凯恩斯主义向新自由主义的转变。新自由主义主要强调：政府应该减少干预经济；减少政府支出实现财政收支平衡；减税，特别是降低边际税率以刺激生产。20世纪80年代以后除克林顿政府时期外，供给学派的政策主张成为了美国政府财政政策的主要基调。 二、美国财政政策实践与公共债务变化 上述财政预算理念在美国政府的财政政策实践中得到了很好的贯彻。面对20世纪30年代经济大萧条，罗斯福采取了赤字财政政策，被称为“罗斯福新政”。罗斯福新政以及其在第二次世界大战期间实行的赤字财政政策导致美国财政赤字大幅攀升，但为美国带来经济繁荣和充分就业。在罗斯福执政期间，GDP增长率最高时达到18.5％，失业率从最高时1933年的24.9％降至1944年的1.2％，但财政收支年年处于赤字状态，财政赤字最高时达到545.54亿美元，是当年财政收入的两倍以上。赤字财政政策以及第二次世界大战导致美国债务余额大幅增加，公共债务余额达到2010.03亿美元，债务负担率为91.45％。 面对第二次世界大战对美国经济增长和财政收支造成的后果，美国政府开始实施补偿性财政政策。此期间主要涉及杜鲁门和艾森豪威尔两届政府，其执政时间分别为1945～1952年和1953～1960年。杜鲁门采取的补偿性财政政策主要体现在：其一，面对二战带来的经济扩张及通货膨胀压力，减少军费开支以及实施紧缩性货币政策；其二，在紧缩性政策的影响下，1949年经济步入衰退，杜鲁门则积极通过朝鲜战争等军事扩张、扩大福利支出以及减税等扩张性财政政策刺激经济，从而实现经济复苏。杜鲁门执政期间，财政盈余的年份和财政赤字的年份各为4年，但总体为财政赤字，赤字累积额达到456.3亿美元。艾森豪威尔执政以后，公共工程项目以及社会保障的覆盖范围都有所扩大，保持了罗斯福新政以来政策的连续性，但财政政策的补偿性特点进一步显现。在其任期八年内，财政盈余的年份为3年，累积的财政赤字为186亿美元，到1960年底美国公共债务余额进一步扩大至2863.3亿美元。 增长性财政政策(20世纪60～70年代)主要涉及肯尼迪(1961～1963年)、约翰逊(1963～1968年)、尼克松(1969～1974年)、福特(1974～1976年)、卡特(1977～1980年)五届政府。肯尼迪任职初期主要推出以下几项财政政策：一是个人所得税减税计划；二是扩大公共投资；三是完善失业救助(陈宝森，2007)。然而，财政政策还未来得及全面实施，肯尼迪就遇刺身亡。约翰逊接任之后，不但沿用了肯尼迪的减税计划，而且还提出了更为激进的“伟大社会”计划。肯尼迪和约翰逊两届政府的增长性财政政策实践不仅将美国带出经济衰退，甚至将美国带向了战后经济发展的黄金年代，而且在此基础上将进一步把美国推向“福利国家”的道路。在财政收支方面，1961～1968年美国政府的财政预算全部为赤字，1968年美国财政赤字达到251.6亿美元，财政赤字占GDP的比例达到3.7％，公共债务余额规模达到3475.8亿美元。但是，由于经济实现快速增长，政府的债务负担率呈下降态势。进入20世纪70年代，美国的宏观经济形势发生了变化，通胀成为美国政府亟须解决的问题，但美国财政操作并没有发生大的转向。其原因在于“在充分就业的生产状态下，政府支出将不会超过政府收入，从而也可以限制通胀的趋势”。然而，在石油危机的冲击下，美国经济一直未能明显好转。“滞涨”的持续存在使得凯恩斯主义的经济政策受到质疑。但有一点需要指出的是，20世纪70年代美国持续实行充分就业导向的赤字财政政策，财政预算年年为赤字，1980年美国公共债务规模余额增至9077亿美元。 里根执政美国后，面对滞涨，里根政府采纳了供给学派的政策主张。然而，具有讽刺意味的是，尽管里根坚持保守主义的财政政策，并试图通过立法减少财政赤字，但里根执政的八年期间，大幅采取减税政策，财政预算年年为赤字，财政赤字最高的年份为1986年，达到2212.3亿美元，占GDP的比例为5.3％。连年的财政赤字导致公共债务余额大幅上升，1988年公共债务余额达到26023.38亿美元，约为1981年的2.6倍。另外，供给学派的政策主张尽管降低了通胀水平，但经济增长的效果似乎并不理想，1981～1988年实际GDP年均增长率为3.37％，而1971～1980年实际GDP年均增长率也达到3.18％，两者相差不足0.2个百分点。①在债务大幅扩张和经济增长没有明显改善的条件下，1988年美国债务负担率上升至51.9％。老布什上任以后面对高额的债务和财政赤字，基本上延续了里根时期的政策主张，但并没有继续减税，从而追求预算平衡。然而，由于海湾战争、经济衰退以及失业率的上升，财政支出不减反增，1989～1992年财政赤字连续扩大，1992年财政赤字达到2903.2亿美元，占GDP的比例为4.9％，债务余额达到40646.21亿美元，债务负担率为64.1％。 在克林顿担任美国总统的1993年至2000年期间，美国政府的财政政策操作发生转向。面对巨额的公共债务和财政赤字，克林顿政府的财政政策总体目标是：优化财政开支结构，逐步减少财政赤字，最终实现财政盈余(原玲玲、杨国昌，2004)。在克林顿政府“新经济”政策的刺激下，1992～2000年，美国经济快速增长，财政收入不断提高，财政支出结构不断优化，财政赤字不断降低，1998年财政预算实现盈余，此后不断增加。2000年财政盈余达到2362.4亿美元，债务负担率降至57.3％。 进入21世纪以后，伴随着网络泡沫的破灭，美国经济发展动力再次减弱，面对大量财政盈余，布什政府于2001年颁布了历史上减税规模最大的法案——《经济增长和减税调节法案》，并大幅增加国防支出和军事计划开支。2001～2008年，在布什扩张性财政政策的推动下，美国财政预算持续呈赤字状态，2008年财政赤字高达4585.53亿美元，公共债务余额攀升至100247.25亿美元，债务负担率为70.1％。奥巴马执政以后，面对日益严重的金融危机，采取了激进的凯恩斯主义财政政策，于2009年2月签署了《2009年美国复兴与再投资法》。2009年，美国财政赤字突破万亿美元，达到14126.88亿美元，公共债务余额升至119098.3亿美元，债务负担率为85.2％。2012年，财政赤字有所下降，降至10869.6亿美元，但公共债务余额进一步上升为160662.4亿美元，债务负担率达到102.4％。 综上所述，自20世纪大萧条以来，尽管美国政府财政政策理念不断转变，但财政赤字问题始终没能得到有效解决，造成美国公共债务余额的不断增长。根据笔者测算，1940～2012年，美国政府历年的财政赤字与每年新增的公共债务余额之间的相关系数达到0.96。因此，美国公共债务规模不断扩大的一个很重要的原因就在于政府缺乏合理的财政预算理念。面对当前日益严重的公共债务问题，需要重构财政预算理念。 三、新财政预算理念的构建方案 (一)新财政预算理念的设定原则 第一，操作简易性。该原则要求规则指标在预算执行期内适于监测和控制，而在中长期内可以使得债务负担率不会超过一个限定值。例如，阿根廷要求总体预算平衡，秘鲁要求总体赤字维持在一定限度之内，或者可以要求原始赤字为零或适度盈余。 第二，弹性准则。所谓弹性准则，是要求当宏观经济遭受诸如经济危机等因素的外生冲击时，财政操作可以具有一定的弹性空间。例如瑞士提出周期性调节的预算均衡，类似于美国曾经实施过的周期性均衡，即经济上行时实现预算盈余，经济下行时实施赤字预算，在一个经济周期内实现收支均衡。 第三，增长导向性准则。该准则避免对政府的具有良好社会效应和经济效应的投资性支出形成不必要的约束。例如，德国、法国等经济体提出的黄金财政规则，即政府可以为投资性支出进行赤字融资，但常规性支出必须保持预算均衡。 第四，财政政策的可持续性。关于财政的可持续性，具有三层含义：首先，如果政府能够在长期内总体保持收支平衡，那么财政可处于稳定状态；其次，尽管政府在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府可以通过发行公共债务为财政赤字融资，那么也可以认为财政处于稳定状态(余永定，2000)；最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离稳定状态之后，可以通过适度的债务货币化或其它校正机制来避免债务违约和债务重组，则政府的财政状况也可以说是稳定的。这三种情况从风险角度衡量属于依次扩大的排列，在实际经济运行中，大多数国家通常采取前两种衡量标准。 (二)财政总量规则的具体内容 根据上述标准，在国际上，总量规则主要有两类：第一，预算平衡准则，包括周期性平衡、结构性预算平衡两种。第二，债务准则，即对债务负担率设定一个明确的数值界限。
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