论我国城镇化成本风险的类型与预警体系建设，本文主要内容关键词为：体系建设论文,城镇化论文,成本论文,风险论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F292文献标识码：A文章编号：1672-6154(2006)02-0076-08
城镇化是推动城乡和谐发展和解决“三农”问题的有效途径。城镇化作为城乡资源融合和经济社会结构变革过程，涉及到生活方式、所有制变革、区域发展的协调、新型产业和传统产业之间的关系、人口转移和城乡的协调发展等政治、经济、文化的方方面面，其发展是有成本风险的，尤其是在农村人口占多数的二元结构突出的我国，其面临的成本风险将更大。因此，要推进我国城镇化健康发展，就必须从整体性高度全面分析城镇化成本风险的类型及其产生的深层次原因，不断防范和化解城镇化成本风险。
一 城镇化成本风险的类型
城镇化成本风险就是指在城镇化过程中由于不确定因素带来的经济社会发展的代价。我国由于处于市场经济体制不完善和经济结构的剧烈变化时期，城镇化发展面临的成本风险更大。如果从城镇化成本风险的属性来说，我国城镇化成本风险可以分为以下三个方面。
(一)经济成本风险
城镇化发展从自身发展过程来看，应该是一种自然的发展过程，但这并不是说城镇化就是一种自发过程。城镇化发展必定受到一定社会条件下的制度影响，在不同的制度安排下，城镇化发展带来的成本风险是不同的。在我国从经济价值损失角度来看，城镇化经济成本风险有如下五个方面。
1、农业衰退风险。城镇化发展最基本的动力就是城乡的利益差异性。由于城镇尤其是大城市的利益远高于乡村，在这种城乡利益差异形成的拉力作用下，城镇化推动着农村优秀劳动力、资金等资源向城镇聚集。一方面要承认，农村资源向城镇聚集就是城镇化过程，没有乡村资源向城镇聚集，也就没有农村经济社会结构的转型；但是，另一方面也要看到，如果放任农村资源自发地向城镇转移，或者片面地促使农村资源向城镇转移，将会带来一个严重后果，那就是农业衰退风险。而农业衰退又会进一步扩大城乡差距，并反过来严重制约城镇化可持续发展。
当前我国城镇化实践过程中一个最大的经济成本风险就是农业衰退风险。在城镇化过程中，由于有些政府决策人把城镇化理解为片面地发展城镇，甚至认为城镇化就是用城镇代替农村，用非农产业代替农业。这种认识上的偏差带来的实践上的危害是忽视农业发展、重视城镇发展。在当前的城镇化过程中，有些地区借城镇化之名进行大肆圈地，大量占用农业用地，大量抽取农业资源进行非农产业发展，从而造成了农业的萧条和衰退。例如，由于盲目建设开发区和扩大城市面积，我国的农用耕地被大量占用，据国土资源部公布的资料显示，自1996～2003年的7年间，我国耕地面积减少了1亿亩，平均每年约减少1429万亩。目前，我国人均耕地只有1.41亩，不足世界平均水平的40％[1]。对农业资源的大量占用和粗放经营，造成了地力下降、资金积累能力弱化、农业劳动生产率和农业竞争力下降、农产品产量减产。我国粮食产量在1998年达到5.12亿吨的历史最高水平后，从1999年开始逐年减产，到2003年粮食产量跌破4.3亿吨[2]。2005年粮食产量虽有增加，但也只有4.84亿吨。
2、城镇产业空洞化风险。所谓城镇产业空洞化主要是指在城镇化过程中忽视城镇产业发展，采取行政命令方式进行简单的城镇规模扩张，人为地推动农村劳动力向城镇转移，使城镇无法吸纳大量的农村劳动力就业，城镇支付的管理成本增加，城镇对农村发展的带动力较弱。我国有些区域在发展城镇化过程中片面地为城镇化而城镇化，发展城镇化不是建立在产业发展的基础上，而是追求短期效应，把城镇化看作是简单的农村人口向城镇转移。有些地方采取行政手段人为地进行城镇规模扩张，实行整村整乡的农村人口城镇化；或简单地圈地占地修马路、建中心广场、建步行街、办工业园，忽视农业发展，忽视城乡一、二、三产业协调发展，忽视城镇产业对农业的改造，这种城镇产业空洞化发展的结果是农村劳动力大量盲目流动。而农村劳动力大量盲目流动，一方面使得农业生产过于兼业化，不利于农业经济效率的提高，也使得农民工在雇佣关系中处于不利的谈判地位，各项权利得不到保障；另一方面，由于城镇化发展不是建立在产业发展的基础上，而是人为简单地推动劳动力向城镇流动，从而使流向城镇的农村劳动力就业困难，失业人员增加，社会不稳定。
3、生态环境恶化风险。城镇化发展作为城乡融合的过程，也是城镇规模不断扩大以及城镇现代产业对传统农业的改造过程。这意味着城镇化过程必然带来城乡空间范围的变化，在城乡空间范围变化的过程中又必将带来农村原来自然景观的变化。也就是说，城镇化水平的提高，意味着城镇空间大量的建筑物和公用设施的崛起。建筑物本身是各种矿藏资源(如铁矿、煤矿、石矿和粘土矿等)的重新组合。这些资源的开采，必然会造成植被破坏、水土流失；同时，这些资源在转化为各类建筑材料的生产过程中，会排放大量废水、废气和废弃物等，又会造成超越自然环境容量的各种污染，其污染的治理还将耗用大量资金。这一生产过程如果管理不好，将会使生态环境恶性循环。另外，各种基础设施如铁路、公路及其桥涵的建设，电力、信息、油气等各种管网的埋(架)设，同样也会造成大量的土方搬迁、植被破坏、水土流失，破坏生态环境。如果在城镇化过程中不注意自然景观变化中的环境保护，造成的直接后果就是城乡生态环境的破坏，人与自然的非协调发展，这样产生的经济成本将是巨大的。在我国目前的城镇化过程中，由于有些地方不注意对环境的保护，盲目占用耕地，乱砍滥伐，不切实际地求洋、求大；由于在推动城镇产业发展过程中盲目追求产业发展，纵容高污染企业发展，不重视对环境的保护，对违法企业睁一只眼闭一只眼，甚至加以庇护，使得人们的生活环境日益恶化。目前我国生态环境形势十分严峻，从总体上看，生态破坏的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重。建国以来，全国共有1000.5万亩耕地沦为沙地，平均每年丧失耕地22.5万亩；有3529.5万亩草地变为流沙，平均每年减少草地78万亩。全国600多个城市中有一半缺水，在108个重要城市中，每年因缺水损失工业产值600亿元[3]。我国每年仅空气和水污染造成的经济损失就高达540亿美元，相当于国内生产总值的3％～8％[3]。
4、人口迁徙的经济成本风险。城镇化过程也就是农村人口向城镇迁徙的过程。在完善的市场体制下人口迁徙是比较自由的，但也需要花费一定的费用成本；在制度性壁垒比较大的制度环境下，由于城乡差别大，进入城镇的制度壁垒严重，农村人口向城镇迁移的经济成本就比较大。根据托达罗的城乡人口迁移模型，决定农村人口向城市迁移的城乡收入差距并不是现实的城乡收入差距，而是预期的城乡收入差距，预期的城乡收入差距与迁移人口在城市中的就业率、失业率以及迁移的经济成本密切相关。由此可见，农村人口向城镇迁移的成本风险直接决定农村人口城镇化的进程，也直接影响着城镇化进程。我国当前正处于经济转轨时期，市场经济体制还不完善，城乡制度差别大。虽然经过20多年的改革发展，人为形成的城乡二元制度诸如户籍制度、教育制度等方面有所突破，但这些与城乡资源尤其是劳动力自由流动的要求还有很大的距离。一方面附着在传统户籍制度上的城乡利益差别还没有根本解决，城乡统一的就业制度、教育制度、税费制度、社会保障制度等还远远没有形成；另一方面，由于受行政区域分割的限制，我国城镇化发展中的城镇体系不合理，中小城市发展不足，农民到城市创业成本过大。因此，农村人口向城镇迁移的经济成本非常大。目前我国农村劳动力迁移到城镇的主要成本包括可用货币计量的经济成本和不能用货币计量的非经济成本。经济成本主要是指农民进入城市后为获取就业机会、提高生活质量、把握投资机遇等城镇化所带来的共同利益而付出的成本。具体包括用于进城的路费和路途其他开支的旅途成本，为获取在城市的暂住证和就业证及其他相关证件而形成的证卡成本，由寻找工作过程中的开支而形成的求职成本，参加务工培训支付费用的培训成本，房租、饮食、日用品、医疗等生活成本，以及到城镇的创业成本。这种高迁移成本严重制约着我国城镇化发展。
5、财政风险。城镇化发展是在一定的制度环境下实现的，离不开政府的宏观调控。当然，在市场经济体制完善的条件下，城镇化发展主要依赖市场机制的作用引导城乡资源互动，但在市场经济体制不完善的条件下，尤其是在领导干部政绩考评体制不科学的情况下，城镇化就成为了有些人追求政绩的手段。有些地方不顾本区域的财政实际，盲目铺摊子进行城镇化建设，甚至片面地进行中心广场、高楼大厦、大马路等“形象工程”、“政绩工程建设”。这种城镇化模式带来的后果是严重的，不但造成劳民伤财的经济损失，而且给当地财政带来严重的风险。有些地方由于盲目进行城镇投资建设，大肆圈地开发，使得当地财政背上了沉重的财政负担，有的地方甚至超前使用了本地10年以后的财力，而新建的一些工程又不能产生应有的效益。一些地方政府通过“以地生财”的方式，过量出让土地；在招商引资大战中，不少地方政府还以牺牲长远的财政作为代价，通过税收优惠的方式，吸引投资，使得正常市场条件下本来无利可图的投资项目，短期内变得似乎有利可图。这种政府行为相当大程度上扭曲了市场信号，实际上误导了企业的投资预期。低水平重复的投资项目，造就的是一个个“面子工程”，投资收益很难保证，于是投资风险骤然加大。相应地，因为政府担保，地方财政为此背负了沉重的债务负担，地方财政风险逐渐显现。据业内专家估计，目前我国地方政府各类债务高达1万亿元之巨[4]，其中占主要的是城镇化建设中重复投资带来的债务，这已经逐渐成为威胁中国经济安全与社会稳定的主要因素。
(二)社会成本风险
城镇化发展不但会造成经济成本风险增加，也会引起社会成本风险扩大。当前，我国城镇化社会成本风险主要体现在以下三个方面。
1、农民失地、失业风险。城镇化发展过程必然伴随着城镇空间规模扩大，随着城镇空间规模扩大，一部分农业用地必然要被征用转化为市区或郊区，由此一部分农民就会丧失耕作的土地。从这个角度来说，城镇化发展必然会使一部分农民失去过去耕作的土地。现在的问题是农民失去土地后能不能找到新的就业岗位，如果在城镇化过程中随着城镇规模的扩大，一部分农民因耕作土地被依法有偿征用而丧失土地后能及时地成为城镇居民并在城镇产业中就业，这些农民丧失耕作土地的过程就是生产力发展的过程，不会增加社会成本风险。但是，如果运用行政手段强制性地低价或无偿地征收或征用农业用地，实质就是剥夺了农民的土地承包经营权，必然会引起农民的反对，从而引发潜在的社会风险；或者不顾当地经济、技术条件，盲目圈地占地人为地扩大城镇空间规模，从而导致这些农民成为无地、无业、无保障的“三无”人员，而这些“三无”人员的增加，无疑会产生巨大的社会成本风险，因此，杜绝“三无”人员的产生是城镇化可持续健康发展的基本要求。
2、劳动力盲目流动带来城市贫民窟风险。城镇化发展必然引起农村劳动力流向城镇，从资源配置和使用效率角度来看，城乡资源的自由流动尤其是农村劳动力向城镇自由流动应是社会进步的体现。但是，劳动力盲目流动，不仅造成劳动力资源浪费，而且造成贫民窟问题，导致社会管理成本增加。
我国在城镇化实践过程中，许多地方也出现过运用行政手段进行“造城运动”，脱离农业和第二、三产业发展，盲目地推动劳动力向城镇转移。因此劳动力盲目流动带来了巨大的经济社会成本风险。据有关资料显示，20世纪90年代以来，城市流动人口中的违法犯罪比例不断增加，尤其是在一些大中城市和沿海发达地区，流动人口犯罪成为现阶段刑事犯罪案件剧增的主要因素。流动人口犯罪上海达50％以上，广州高达80％，深圳竟达97％[5]。在北京，1994年以来，每年查获的流动人口违法犯罪人员始终占违法犯罪总人数的一半以上，在城乡结合部一些流动人口聚居区，流动人口犯罪比例高达70％～80％[6]。
3、城镇拆迁中群发性事件风险。城镇化发展必然带来城镇拆迁，城镇必要的合理拆迁是城镇化发展的一个重要内容。但是，在城镇化拆迁过程中，政府部门如果不是按照市场经济的公平原则，而只是运用行政权力强迫命令、无偿或低补偿方式甚至暴力手段进行城镇拆迁，就必然会造成老百姓因不满而发生的上访、围堵公路铁路，甚至围攻基层政府等群发性事件，从而引起社会危机。当前，我国集体上访事件增加的原因，以及老百姓意见最大的事情之一就是城镇化过程中拆迁不合理。有的地方甚至采用“株连九族”的方式短期内进行大规模拆迁，从而带来民怨沸腾、人心浮动、社会不稳的局面，严重影响了城镇化的可持续发展。
(三)伦理道德成本风险
城镇化发展不但会带来经济成本风险、社会成本风险，也会带来伦理道德成本风险。当然，伦理道德成本风险也可以说是社会成本风险的一部分，但在此为了强调我国在城镇化中的伦理道德成本风险的严重性，本文把其单独作为一个大问题列出来。
1、城市中黄色文化对乡村淳朴文明的冲击风险。城镇化不仅仅是城乡生产要素资源的融合，更主要的是城乡文化的融合，是城乡经济、社会、文化整体融合的过程。城市现代文化对广大农村的扩散过程，就是农村居民生活方式现代化的过程，没有这种城乡文明的融合发展，也就不是真正的城镇化。但是也要清醒地看到，城市现代文明中也有糟粕。随着城镇化发展，农村劳动力在城乡间的流动，城市中黄色文化对乡村淳朴文明的冲击风险不断强化，带来的直接后果是乡村的农耕文明裂变导致一部分农村居民道德堕落。长期以来我国农村由于交通运输条件的限制和自然经济上主导地位的特点，长期处于封闭状态，形成了日出而作、日落而息、小富即安的小农文化意识、稳定的文化社会结构。改革开放后，随着市场经济发展，城乡交通一体化，农村劳动力在城乡间流动，传统乡村文明受到城市文明的冲击，农村社会结构发生了革命性变化，城市文化在促进农村社会进步的同时，也带来了负面影响。其中最主要的负面影响是城市的黄色文化对乡村淳朴文明的冲击。一些农村劳动力离开封闭的乡村走向大城市后，感受到城乡间经济、社会、文化、生活方式方面的差距太大，这些打工仔、打工妹由于受到自身文化素质、技术等条件的限制，在城市中找工作非常艰难，为了过上城市居民的好生活，一部分打工仔、打工妹就会走向贩毒、卖淫、抢劫等犯罪道路；同时一部分打工仔、打工妹进入城市之后，在认识上、价值观念上不能彻底迅速城市化，处于强烈的文化冲突之中，原来在农村中形成的道德作用机制在城市中不复存在，他们处于道德失范状态。因此，他们易于接受城市不良文化如黄色文化、流氓文化等的感染和不良行为人的诱导，走上犯罪道路。
2、传统家庭价值观念变化导致家庭危机风险。随着城镇化发展，城乡经济、社会、文化的逐渐融合，现代家庭意识在农村中逐渐渗透，农村中传统家庭模式必将逐渐瓦解。对我国传统家庭模式瓦解问题我们要辩证地看。一方面传统家庭瓦解是社会进步，现代社会反对人对家族和家庭的依附，反对妇女对丈夫的人格依附，反对成年子女对父母的人身依附。人格独立是现代人格的核心，现代社会正是建立在这种以人格独立为基础的现代人之上的。因此，离婚自由作为一项普遍人权受到现代国家法律的保护。另一面我们也要看到，我国分散的小农家庭在比较短的时期内由于受到现代家庭意识的冲击而解体，如果没有建立一套稳定的社会机制，就会由于大量家庭破裂而带来孤儿寡母增加，就会由于过分地强调性自由而带来性病和艾滋病的流行，就会由于过于强调自我幸福而不履行生儿育女的义务使得“夫妻二人”家庭盛行，从而使我国人口逐渐老龄化。这些问题如果不引起高度重视，将直接影响我国社会稳定，影响国家竞争力，影响国家的可持续发展。
3、人口迁徙的精神成本风险。城镇化发展过程必然是人口迁徙过程。人口城乡迁徙不但要付出经济成本，还要付出巨大的精神成本。我国转型期农村人口迁徙到城镇要承受的精神成本主要包括适应新环境的精神成本、就业竞争压力的精神成本、受歧视的精神成本等方面。
一个人从乡村迁移到城镇，就像从一个熟悉的环境来到了一个非常陌生的环境，在适应环境的过渡期要遭受精神的孤独和痛苦。这种精神上的孤独和痛苦如果不能很好地化解，就可能严重损害迁移人的身体健康，也可能严重扭曲迁移人的性格从而使其走向犯罪。
从就业竞争压力来看，农村劳动力由于受到农村经济、社会、文化等客观条件的限制，整体素质较差，就业能力比较低。我国当前正处于经济结构转型期，城市失业率本身就相当高，农村劳动力来到城镇后找工作非常困难，但是城市的生活方式强烈地吸引着他们。因此，为了在城市生存下去，农村劳动力就面临着严重的就业市场竞争压力风险，时刻经受着害怕被解聘或无法找到岗位的精神压力。
从受歧视方面来看，农村人口迁徙到城镇，除了由于自身在农村中长期形成的生活方式、生活习惯不适应城镇新环境而感到压抑外，更主要的原因还是由于城乡二元制度缺陷造成的农村人口到城镇后在就业、子女教育、社会保障以及其他政治经济权益保障等方面不能享受到与城市居民同等的待遇。在就业制度上，农民工和城市居民同工不同酬，大多数农民工从事城市居民不愿干的脏活儿、累活儿，以及高危险职业，而且一旦单位裁员他们是最先解聘的对象；在子女受教育问题上，农民工子女受教育不能享受到城镇居民子女同等的待遇，虽然当前各地都强调农民工子女在义务制教育方面享受与城镇居民子女同等待遇，不另收赞助费，但实际上由于地方财政的压力，农民工子女的教育很难享受到城镇居民子女的同等待遇；在社会保障方面，城乡社会保障的差别性非常明显，流向城镇务工的农民工没有纳入城镇居民的社会保障体系，农民工受工伤、养老、医疗等都得不到有效保障；流向城镇的农村人口，大多数还没有融入城市社会，还被看作是流动人口，一般不能享受城镇居民相同的选举权和被选举权，合法的政治权益得不到有效保护。所以，农村人口流向城镇后以上方面受到的不公正待遇，使他们受歧视的精神成本风险非常突出。
二 转型期城镇化成本风险的形成机制
综观上面分析，城镇化作为城乡经济社会结构转型的过程，涉及到方方面面利益格局的重新调整，肯定会带来经济成本风险、社会成本风险和伦理道德成本风险。当然，不同区域城镇化成本风险的程度不相同，产生的具体原因肯定有差异，但是对于正处于经济体制转型的我国来说，城镇化成本风险有独特的形成机制。
(一)财政投资的自我膨胀机制
在市场经济条件下，城镇化发展是在市场机制的主导调节作用下实现的，市场化主导型的城镇化模式是发达国家城镇化发展的共性规律。我国由于市场体制还不完善，市场主导型城镇化制度还没有形成，城镇化主要还是靠政府推动，政府的投资拉动是城镇化的主要动力。这也就意味着我国投资资源的配置主要还是行政计划。当前我国投资体制还不健全，谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险的公共投资机制还没有建立起来，再加上人们对城镇化认识的偏差，以及对领导干部政绩考评体系的不科学，导致各区域政府为了显示自我的工作业绩内在地产生向上要项目、盲目投资建设的自我膨胀机制。目前，我国各区域乃至县域政府都把主要精力放在到省市和中央部委跑项目、争资金，把工作中心放在招商引资搞城镇建设和开发区建设。在这种内在的自我投资膨胀机制作用下，政府领导在城镇化建设中注重的是资金投入多少，项目是否有轰动效应，而往往忽视这种投入能产生多少效益，这个项目建设是否划算。这种不计成本和后果的项目投资，不仅浪费资源，而且将带来巨大的财政风险、金融风险和社会风险。
(二)封闭化的利益保护机制
我国行政管理体制实行的是在中央政府领导下的地方政府负责制，地方政府不但要担负本区域经济社会的发展、本区域居民生活水平的提高重担，同时，还要担负维护本区域社会稳定的职责。这就内在地使区域政府树立起了“管一方土地，保一方平安，守土有责”的思想意识。在这种思想意识支配下，政府部门无形中就形成了地方保护意识。我国从1994年起分税制的实行更进一步强化了地方利益观念，各地方政府为了本区域利益，往往运用行政手段进行行政分割，强化地方利益保护。这种封闭化的利益保护机制造成市场分割、城乡分离，严重阻碍了资金、劳动力、技术、商品在城乡间以及跨区域间自由流动，从而大大增加了城镇化重复建设造成的经济效率损失成本风险、资源流动交易成本风险、人口迁徙经济成本风险和各区域间城镇化协调成本风险。当前，我国人口迁徙成本风险的增加、城镇化产业雷同、城镇管理协调成本增加，都与封闭化的地方利益保护紧密相关。在当前新一轮城镇化重复建设浪潮中，除了政府直接投资于一些赢利性的产业外，又出现了新特点，开发区建设以及各种各样的基础设施建设成了城镇化重复建设问题中的重中之重，而这类重复建设又往往牵涉到土地的使用。因此，要降低抑或消除城镇化成本风险，最关键一项任务就是要打破封闭化的地方利益保护格局。
(三)缺乏人本思想的领导干部政绩考评机制
我国城镇化成本风险产生的原因与我国目前缺乏人本思想的领导干部政绩考评机制是分不开的。我国由于市场经济体制不完善，市场机制在城镇化中的主导作用还没有发挥，政府在城镇化中的行政调控作用还非常强大。在这样的制度环境下，领导干部的行为趋向对城镇化影响是非常大的。我国当前的干部政绩考评指标从大的方面来看分为GDP总值、农民人均纯收入、财政收入、招商引资、经济增长速度等5大指标。从这5种指标设置来看，显示出这种政绩考评体系的不科学：指标设计过于偏重经济发展内容，忽视社会发展；考核方式只重结果，不计成本和代价；考核内容和结果主要由上级领导决定，从而造成各级干部的大部分工作都是围绕着领导人的注意力转。
在这种以经济数据、经济指标论英雄的片面政绩观的引导和驱使下，一些地方在城镇化建设过程中脱离地方实际，为追求一时的经济增长速度，不计成本和代价地盲目上项目、办企业、引投资，大搞“形象工程”、“亮丽工程”、“夜景工程”。有的地方在城镇化建设中不顾群众反对，盲目进行城市规模空间扩张，大肆圈地卖地，强迫进行城镇大规模的拆迁，运用各种手段“挤占”群众利益，造成农业衰退，从而在当地引发了诸多社会矛盾。为此，要推进城镇化的可持续发展，就必须彻底改革当前领导干部的政绩考评制度，改进政绩评价和考核办法。
(四)城乡分割的文化、教育管理机制
当前城镇化发展过程中出现的伦理道德成本风险扩大的一个主要原因，是城乡分割的文化、教育管理体制没有从整体上对在城市文化向农村扩散过程中出现的消极因素进行有效监督和控制，没有从整体上实现城乡教育资源的共享。目前，政府在政策制定上重视的是城市文化教育的发展，重视城市文化教育的监督和管理，而忽视了对农村转型期出现的传统乡村文明裂变和传统家庭伦理价值观念变化问题的监督和管理机制建设。可以说，乡村淳朴文明裂变和传统家庭价值观念变化带来的各种摩擦和社会矛盾目前还没有引起政府的高度重视，在对文化价值观念和传统家庭观念变化所带来的社会矛盾的认识上，政府没有从城乡一体化高度建立城乡文化教育发展的领导组织、监督管理、信息反馈机制。在这种城乡分割的文化、教育管理机制作用下，城镇化过程中的社会成本风险和伦理道德成本风险得到了进一步的加大。因此，要化解和防范城镇化过程中乡村文明裂变带来的社会危机风险，就必须实现城乡行政统筹管理体制。当前，最重要的是要深化县域行政管理体制改革，加快改变一些职能部门只管城镇不管农村的城乡分割的组织管理体制，按照统筹城乡发展的要求，重新设置农村综合部门机构，建立完善的城乡一体化组织体系。
(五)不完善的农地产权机制
当前我国在推进城镇化进程中面临的农民失地失业风险和农业衰退风险，原因是多方面的，其中一个主要原因就是农地产权制度不完善，农民没有成为真正的农地独立产权主体。农地产权制度不完善之所以会加大城镇化成本风险，是有其内在机制的。众所周知，市场经济运行的前提是市场微观主体企业和居民要拥有独立的财产权利。农地既是农民的生产资料，又是生存保障资料，农地经营权就是农民的财产权。然而，现行的农地产权制度有三个根本缺陷：一是农地所有权主体模糊；二是农地所有权与经营权、使用权、支配权、收益权欠清晰，农民的农地经营权还不是财产权；三是土地承包经营权凝固化。由于农地经营权还没有成为农民的独立财产权，就必然造成农民生产经营缺乏动力、农民权益不能得到有效保护。由此可见，农地产权制度不完善，是我国目前城镇化成本风险增加的重要原因，要防范和化解城镇化成本风险，必须彻底打破城乡分割的制度壁垒，尤其是要进一步加快农地产权制度改革，确保农民拥有长期、独立、资本化和证券化的农地承包经营财产权。
三 城镇化成本风险预警体系建设
城镇化发展过程必然要付出一定的成本风险，要推进城镇化健康发展，必须建立城镇化成本风险预警体系，防范和化解城镇化成本风险。
(一)建设城镇化成本风险预警机制
要准确反映城镇化成本风险的程度，最关键是要及时准确地搜寻和收集城镇化成本风险预警指标数据，及时地对收集到的数据进行分析处理，正确地判断城镇化成本风险的预警警级。为此，必须建立一个完善的城镇化成本风险预警机制。该机制主要包括城镇化成本风险预警组织机制、预警指标机制、预警决策机制、预警信息传递机制。对于预警指标机制我们在后面会详细论述，在此着重论述预警组织机制、预警决策机制和预警信息传递机制的建设。
1、预警组织机制的建设。要准确反映城镇化成本风险大小，建立完善城镇化成本风险预警组织机制是非常重要的。没有一个强有力的组织领导机构，就不可能及时准确地收集城镇化成本风险的信息，也就不可能对各种信息作出分析和预测。一个完善有效的成本风险预警组织机制，包括设置专门的城镇化成本风险预警管理部门，建立有效的预警协调组织制度和预警信息报告组织制度。这就是说，无论是全国还是各区域，都应该高度重视城镇化成本风险预警组织机构建设，把城镇化成本风险的预警管理纳入全社会风险管理范围内，在各级党委、政府的研究室设置专门部门对城镇化成本风险进行研究，及时向政府管理决策机构提供城镇化成本风险状况的信息，以利于决策部门及时修正城镇化政策，防范和化解城镇化成本风险。当然，要提高城镇化成本风险预防的效果或尽量减少城镇化带来的负面效应，在强化城镇化成本风险研究管理组织建设的同时，还要重视城镇化成本风险预警协调组织建设和预警信息报告组织建设。预警协调组织建设，主要是要建立各区域、有关部门间的协调组织制度，以利于城镇化成本风险预警信息的共享。
2、预警决策机制的建设。要对城镇化成本风险进行有效预警，建立一个有效的预警决策机制是非常重要的。城镇化成本风险的预警决策主要包括两大部分：一是城镇化成本风险研究决策；二是城镇化成本风险预警应急处理决策。城镇化成本风险研究决策，是指城镇化成本风险的专门研究机构在对城镇化成本风险预警指标信息收集以后，进行分析加工，根据一定时期内城镇化成本风险的程度进行科学决策。当然，要对城镇化成本风险程度进行科学判断，最重要的是要有专门的分析人才，提供充分的研究经费。研究机构人员对城镇化成本风险的分析、判断结果，及时地交给相关政府职能部门，政府有关部门(例如城镇化建设办公室)对研究部门提供的城镇化成本风险程度的判断以及警级的提示，特别是对“黄灯”警级和“红灯”警级，要作出及时的应急处理方案，及时地修正有关政策或及时地中止不当的政府行政行为，以使城镇化成本风险纳入正常的范围内。
3、预警信息传递机制的建设。城镇化成本风险预警机制的有效性还取决于预警信息传递机制是否有效。预警信息传递机制主要由三大部分组成：一是城镇化成本风险信息收集机制；二是城镇化成本风险预警信息向有关部门的传递机制；三是城镇化成本风险预警应急处理信息传递机制。
城镇化成本风险信息收集机制是城镇化信息传递机制有效性的前提。这就是要建立城镇化成本风险信息的定时上报制度、不定点的调研制度和激励公众对城镇化成本风险的报告制度。只有广开言路，多途径、多渠道收集城镇化成本风险信息，才能提高加工后的信息准确性；也只有对城镇化成本风险的警级进行正确的预报，才能及时地防范和化解城镇化成本风险。
城镇化成本风险预警信息向有关部门传递机制的完善是提高风险预警有效性的基本保证。这是因为城镇化成本风险的研究部门对收集来的各种信息进行加工，通过分析作出城镇化成本风险程度的预测后，要能够在实际中发挥作用，必须把风险程度的预测及时地传递。这种传递可通过两个渠道实施：一是通过广播、电视、各种公开出版的报纸杂志等公众媒体及时向社会公众通报。这主要是从预防角度或从揭露批评的角度进行公开报道，目的是要有利于社会稳定和城镇化健康发展。二是通过内参的方式及时向有关决策部门反映情况。这有利于决策部门及时地掌握情况，采取正确措施，防范和化解城镇化成本风险。
城镇化成本风险预警应急处理信息传递机制的完善是防范和化解风险的保障。这是因为决策部门根据有关调研部门提供的风险预警信息作出相关的政策措施，要转化为实际行为，就必须建立风险预警应急处理信息传递机制、处理过程中的监督机制、处理后信息反馈机制。只有建立完善了风险预警应急处理信息传递机制，才能做到及时地防范和化解城镇化成本风险。
(二)建立城镇化成本风险预警指标体系
要建立一个灵敏有效的城镇化成本风险预警机制，就必须设置一个科学的城镇化成本风险预警指标体系，建立科学的城镇化成本风险程度的计算模型。
1、城镇化成本风险预警指标体系设置的原则。一是整体性原则。城镇化成本风险涉及到方方面面，因此，要全面反映城镇化成本风险的实际状况，就必须从政治、经济、社会和伦理道德等整体性出发，设置城镇化成本风险指标。只有从系统性和整体性出发设置指标，才能全面反映城镇化成本风险的客观实际，才能提高城镇化成本风险预警的正确性和可信性。二是实用性原则。正如前面所述的城镇化成本风险涉及面很广，因此，城镇化成本风险指标的设置可以上千个甚至上万个。当然，指标数量越多，就越能提高城镇化成本风险预警的准确性，但是各种指标在整体风险预警体系中起的作用是不同的，有些指标只能作为定性分析，不可能量化，而且指标收集本身就需要一定的成本，指标数量越多，收集的成本就越大。为了达到既能比较准确地反映城镇化成本风险又能够进行计量的目的，城镇化成本风险指标的设置必须体现实用性原则。同时城镇化成本风险指标实用性原则还要体现各区域的特色，城镇化成本风险指标的设置既要有共性指标，也要有区域特色指标。三是相对稳定性原则。任何指标只是一定经济社会现象在一定时期的反映。城镇化是一个不断发展的过程，在其发展过程中会不断地遇到各种风险。这就是说城镇化成本风险指标是动态的，因此，城镇化成本风险预警指标的设置也要体现动态性。但是，指标设置在一定时期变化太大，又没有可比性，因此，城镇化成本风险预警指标的设置要保持相对稳定性，在指标设置时，要采用在相当长时期内有效的指标。
2、城镇化成本风险预警指标的主要内容及其计算模型在遵循上述原则的基础上，必须明确风险预警的具体指标。风险预警指标体系不仅包括城镇化发展带来的经济社会成本风险方面的客观指标，而且还要反映民心和民意。一般来说，城镇化成本风险预警指标从大的方面来看，可以分为经济成本风险指标、社会成本风险指标、伦理道德成本风险指标、居民对城镇化满意率。这四大类指标作为一级指标，在一级指标下面设置二级指标，并根据各项指标在城镇化风险中的作用设定不同的权重。根据这一理念在此设计了如表1所示的包括四大类指标的城镇化成本风险预警指标体系。
表中括号内的数字是表示各指标在上级指标中的权重，是根据指标在城镇化成本风险的影响程度而赋值的结果②。其中，经济、社会、伦理道德、居民对城镇化满意率等方面的风险在整个城镇化成本风险预警指标体系中所占的权重分别为0.35、0.35、0.2、0.1。各风险领域里的分指标所占的权重在表1中都有明确的表示。
根据各项指标及其权重的设置，可以采用以下数学模型计算城镇化成本风险的程度。城镇化成本风险程度的计算公式③ 为：
。其中F表示城镇化成本风险程度，I代表各级指标，W代表各级指标在整个城镇化成本风险预警指标体系中的权重，n是指标及其权重的序号。
(三)城镇化成本风险警级加权综合评估
指标体系中各指标均使用五级计分法，即根据指标值的大小分设5个值：10、20、30、40和50。指标值的大小与城镇化成本风险呈正比关系。详见表2。
表2 城镇化成本风险指标分值标准单位：(％、‰、次)
10分 20分30分40分 50分
(1)城镇失业率(％) 2.0以下 2.0～2.93.0～4.95.0～8.99.0以上
(2)农业增加值增幅下降率(％)
0.5以下 0.6～1.01.1～1.51.6～2.02.1以上
(3)财政赤字率(％) 5.0以下 5.1～10 10.1～1515.1～20.0 20.1以上
(4)商品零售物价上涨率(％) 10.0以下 10.1～15.0 15.1～20.0 20.1～25.0 25.1以上
(5)耕地非农建设占用率(％) 2.5以下 2.6～3.03.1～3.53.6～4.04.1以上
(6)工业废水排放未达标率(％)
5.0以下 5.1～10.0
10.1～15.0 15.1～20.0 20.1以上
(7)10％最高收入户平均收入与10％最低收入户平均收入之比 300以下 301～400401～500501～600601以上
(8)居民实际收入下降户占总户数的比例(％)
20.0以下 20.1～25.0 25.1～30.0 30.1～35.0 35.1以上
(9)绝对贫困率(％) 2.0以下 2.1～2.52.6～3.03.1～3.53.6以上
(10)文盲半文盲人口占15岁以上人口的比重 (％) 5.0以下 5.1～10.0
10.1～15.0 15.1～20.0 20.1以上
(11)群体事件年发生次数(次)01.0～2.03.0～4.05.0～7.08.0以上
(12)青少年罪犯占刑事罪犯比重(％) 25.0以下 25.1～30.0 30.1～35.0 35.1～40.0 40.1以上
(13)经济犯罪案件涉案人数国家机关干部占的比重(％) 10以下
10.1～2020.1～3030.1～40.0 40.1以上
(14)心理、精神病犯率(‰) 0.5以下 0.6～1.01.1～1.51.6～2.02.1以上
(15)人口自杀率(‰)0.1以下 0.1～0.50.6～1.01.1～1.51.6以上
(16)离婚率(‰)2.0以下 2.1～2.52.6～3.03.1～3.53.6以上
(17)艾兹病发生率(‰) 2.0以下 2.1～5.05.1～10.0
10.1～15.0 15.1以上
(18)吸毒率(‰)1.5以下 1.6～2.52.6～3.53.6～4.54.6以上
(19)居民对拆迁的满意率％ 80.0以上 70.0～79.9 60.0～69.9 50.0～59.9 49.9以下
(20)农民对征地的满意率％ 80.0以上 70.0～79.9 60.0～69.9 50.0～59.9 49.9以下
说明：(1)城镇化成本风险分值标准是以县域及其以上区域为计算单元；(2)城镇化成本风险指标值按四舍五入原则精确到十分位
根据上述标准值，通过城镇化成本风险程度的计算公式计算出的城镇化成本风险程度，用相应的预警信号予以标识。城镇化成本风险总分在10～20分的为无警区，用绿灯表示；总分在20～30分的为轻警区，用蓝灯表示；总分在30～40分的为中警区，用黄灯表示；总分在40以上的为重警区，用红灯表示。详见表3。
表3 城镇化成本风险警级加权综合评估[7]
F值10～20 20～30 30～40 40以上
警级无警轻警中警重警
信号灯
绿灯蓝灯黄灯红灯
表3中的绿灯表示城镇化成本风险在社会承受范围之内，经济社会发展呈现稳定发展状态；蓝灯表示城镇化成本风险在增大，经济社会发展处于由稳定向动荡转折的过渡期；黄灯表示城镇化成本风险增大到使经济社会发展开始出现轻微的动荡，经济社会动荡随时可能发生并进一步加剧；红灯表示城镇化成本风险非常大，城镇化成本风险已经使经济社会发展处于高度动荡之中。政府各有关部门要根据城镇化成本风险的警级采取相应的政策措施，防范和化解城镇化成本风险，使经济社会发展处于良性状态中。
当然，一般预测城镇化成本风险程度，并不一定把城镇化成本风险预警指标值进行加权计算，从城镇化成本风险影响经济社会发展动荡状态的角度来看，这种计算方法并不是很科学。这是因为一个国家或区域的经济社会动荡并不始终需要各种风险要素的加权综合值达到一定程度才发生，而是当某一项成本风险指标超出了社会承受能力的时候，就会把经济社会发展引向不稳定和动荡。因此，我们根据经济社会发展的历史经验与国际惯例，把影响经济社会稳定的核心警报指标的警限作如下设定：(1)失业率，2.9％以下为无警区，3％～4.9％为轻警区，5％～8.9％为中警区，9％以上为重警区；(2)商品零售物价上涨率，10％以下为无警区，10％～15％为轻警区，20％以上为重警区；(3)10％最高收入户平均收入与10％最低收入户平均收入之比：300％为有警与无警的界限；(4)居民实际收入下降户占总户数的比例：20％以下为无警区，30％以上为重警区[8]。
注释：
①此指标体系的设置参考了宋林飞《中国社会风险预警系统的设计与运行》和邓伟志《关于社会风险预警机制问题的思考》中的一些观点，两篇文章分别见人大复印报刊资料《社会学》2000年第1期第78页和2003年第11期第83页。
②各指标权数的主观赋值会因为研究者的价值判断等方面的原因而出现偏差，不过，它并不影响城镇化成本风险程度的一般判断。
③此计算模型参照邓伟志：《关于社会风险预警机制问题的思考》中的观点，见人大复印报刊资料《社会学》2003年第11期，第83页。
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