中国城乡转型与特大城市地区规划和管理*，本文主要内容关键词为：中国论文,城乡论文,地区论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
中国城乡转型这一论题非常有意义，这是由于中国的“乡村”和“城市”有不同于别国通常使用的内涵，对中国决策者来说，城市具有特殊的政治和管理涵义。例如，非农业人口可以获得由当地政府发放的粮食补贴和其它利益，而从事农业劳动的人则必须自己供应粮食。虽然改革以来所进行的社会经济改革已使这一现象在中国三个主要的特大城市地区北京、上海和广州等广大地区有所改观，但对大多数中国老百姓来说仍依靠政府获得城市利益。
无可置疑，1979年改革开放以来的中国各地的城市都得到了迅速发展，这可从一些已过渡到特大城市地区的大城市或大都市得到验证。例如，在谈论北京地区城乡转型时，人们必须提到“发展走廊”的出现，这条发展走廊包括北京、廊坊、天津、唐山和秦皇岛，这是因为城市的发展已经把这些城市节点连结起来；同样，以上海为中心的长江三角洲地区也已把上海与南京、苏州、常州、镇江、南通、扬州、无锡、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山这些城市包括进来；而在珠江三角洲地区，现在人们不仅要考虑广州，而且也应考虑香港、澳门、深圳和珠海这些周边地区，城乡转型中的社会经济过程正使这些城市与它们的腹地，以及它们相互之间的联系愈来愈紧密。
因此探讨中国的城乡转型，我们必须注意这一过程中的一些主要问题。总的来说，概括如下：①中国城乡转型的根源在于农村的发展，而这正是大城市发展的基础；②城乡转型不仅对城市，而且对农村都有积极的社会经济影响；③经济特区、开放城市和地区的发展规划正愈来愈使得这一转型向深层次发展；④中国迅速的城乡转型的消积影响在于不可控制的城市蔓延所导致的都市地区的扩展；⑤城市蔓延已使得农业土地严重流失；⑥迅速的城乡转型正愈来愈使得城市中心区衰落；⑦这一转型也对城市基础设施，特别是住房产生愈来愈大的压力；⑧城乡转型已导致城市和农村地区出现环境污染和其它一些环境问题。随着中国城乡转型的进行，要想在这一过程中得到最大的益处和减少由它所引起的问题，就必须采取区域规划和管理的改革措施。
2 中国城乡转型的农村根源
与世界许多大城市一样，北京、上海、广州的发展根源在于农业，正是农业的发展才使得人们生产剩余产品来供养迅速增长的人口。北京建立于华北平原西北部永定河和潮白河冲积扇上，而上海和广州是作为中国沿海河流河岸上的渔村和农庄发展起来的，其肥沃的冲积土壤使得有剩余产品来供养大量城市人口。
中国改革开放以来的经济发展已载入史册，但伴随着城市地区的经济发展使人们忽视了中国经济发展的初始动力来源于农村改革。这一与家庭联产承包责任制相关的一系列改革使得农民可以获得政府规定限额的利益，同时随着乡镇企业的发展，已使得政府金融管理行业和机械制造行业相形见绌，由于沉重的工资发放、资金缺乏、设备陈旧、管理不善和其它一系列社会福利，使得许多国营企业步履艰难，甚至一些已趋于倒闭。相反，乡镇企业以其为由于生产技术效率的提高从土地解脱出来的劳动力提供众多的就业机会，正充满勃勃生机。
中国改革开放以来经济发展的特征在于其迅速的城市化没有导致大量人口向城市移动。随着8.5亿至8.9亿农民在城市周边地区的居住，表明中国的发展已成功地控制了其它发展中国家所遇到的最糟糕的事情，即不可控制的大量人口向大城市流动。
Marton在深入研究特大城市地区长江三角洲城市化的基础上假设“外部经济、集聚动力、大城市的作用和其它外在因素，虽然非常重要，但在决定“三角洲区域发展的作用时，远不如其内因显著”。他进一步推理得到：“三角洲区域发展的模式、基本过程和动力机制是与中国区域空间经济下强烈的地方因素和环境密不可分的”。但是，与这一论题相关的关键问题在于由Marton所研究的农村工业化是一个短期的趋势还是一个长期的趋势。我们也可以这样问，长江三角洲改革开放以来的农村生机勃勃的发展迹象是唯一反映了该区域的发展，还是代表了中国其它地方的发展情况呢？最后Marton所研究的农村工业化的过程是否将继续下去，还是象上海和其它大都市区那样，所释放出的城市化力量最终会席卷整个农村地区呢？
当然，中国在一些政策的执行过程中已取得了某些成功，如“离土不离乡”则鼓励乡镇企业的发展，而这时的人们“既是农民又是工人”。面对中国社会经济向市场经济的进一步迈进，这些改革是否还将那么有效，是一个值得深思的问题。如果我们拿其它国家经验作一借鉴，很难设想中国的城乡转型将沿这一趋势进行下去，这是因为，在中国许多特大城市地区都已明显地出现城市蔓延的问题。
3 中国城乡转型的利弊
到1984年为止，中国限制大城市发展的城市化政策通过在城市中心区的集中工业投资，限制了城市周边地区基础设施的发展。同时，严格的户籍制度控制了人口从农村向城市的移动。这些改革在控制城市蔓延和缓和城市转型的过程中起到了一定的作用。
中国主要的问题在于人口。中国1990年底人口已达11.3亿，计划到2000年达12.8亿，预计到2050年达16.4亿。当前，这一巨大的人口仅仅依靠9930万公顷的耕地， 预计到2000 年将减少到9600 万公顷， 而到2050年则只有7300万公顷。与此同时，中国人口的供养问题将与城市地区的工业发展形成尖锐的矛盾，据估算，中国若想达到其城市工业化的目标，则到2000年需600万公顷的耕地。即使开拓边疆能提供270万公顷的耕地，但为了城市发展仍将使人均耕地面积由1996年的0.11公顷减少到2000年和2050年的0.075公顷和0.02公顷。
纵观中国历史发展，农村地区一直是确保城市发展的可靠的粮食供应基地。对大城市来说，辖区内拥有大片的耕地的国家政策一直和粮食供应不可分（如“商品粮基地”）。例如在上海6340km[2]的范围内， 只有16%的城市用地，而84%的广大范围仍为农村郊区。北京这一大都市区范围内也同样实行农业土地分配政策，其管辖16800km[2]的范围内仍有24%的可耕地，而且1006万的总人口中有大约380万（36 %）的人口仍从事农业生产。1984年以来，中国改变了这一政策，允许人口向小城镇的迁移，这一变化促使农村大量的人口不仅向小城镇，而且向中等城市，甚至大城市迁移。就1978年至1982年来说，国家统计局估计有3500万人口从农村流向城市地区。
近来的研究表明，大城市郊外的一些小城镇一直对城乡流动人口具有特别的吸引力。在1984年到1995年期间，中国全国各地增设了6000多个小的建制镇，使小城镇的数量达到了12000个左右， 而这些小城镇中大多数紧靠大城市。同时，由于国内人口流动控制的放松，已导致特大城市地区出现大规模的城市蔓延，而这更加速了城乡转型的进程。一方面出现了许多积极的因素，另一方面也产生了许多严重的问题。我们把其中的积极效果归结如下：①中国经济的高速发展（自80年代初以来每年平均一直高于10%）；②农业产量的增长和农村收入的提高；③城市与乡村地区迅速的工业化过程；④社会经济权力向地方政府下放所导致的政治生活的民主；⑤城市基础设施和服务的迅速增长，甚至可以满足一些小城镇居民的需求。同时，过快的城市化和城市蔓延也产生了一些严重的问题。①城市发展所导致的肥沃土地的流失和土地投机买卖；②大城市恶劣的效能状况；③不充足的城市公共服务，如水电；④住房紧缺；⑤城市和乡村严重的环境污染。
4 经济特区与城乡转型
中国迅速的经济发展的一个关键因素在于五个经济特区和14个沿海城市的开放。广东省的深圳市、汕头市和珠海市，福建省的厦门市以及整个海南省，这五个特区吸引了众多的外国直接投资。1995年五个特区拥有50亿的外国投资，占当年全国的13%， 这一数字虽少于1994 年的62亿（占全国18%），但仍显示了经济特区这一重要的角色。
尽管特区作为以高技术为基础的特殊地区，它们对各自的农村腹地也有着深刻的影响。就拿毗邻香港的深圳来说，香港重要的国际市场网络是特区发展的一个重要因素，同时其迅速的发展也已促使其周边地区农业产量得到迅速的提高。
除特区和沿海开放城市以外，中国已着手发展经济技术开发区，旨在吸引以外资为基础的高技术工业的投资。这一模式典型的例子如北京亦庄经济技术开发区，作为首都周围的一个卫星镇，占地约30km[2]。但是其中也存在一些问题，即这些高技术开发区离北京太近，没有真正考虑农村的密集发展，结果它们又加剧了城市蔓延。上海浦东的发展也深受同样的思想影响，该地区不仅作为独立的发展地段，而且作为大上海发展的一个组成部分，金桥出口加工开发区、张江科技园区、外高桥保税区和陆家嘴商贸区也先后制定了自己的宏伟蓝图。到目前为止，巨大的基础设施投资已大量注入这些开发区，但从当前的发展来看，有迹象表明这些开发区对城市的公共设施（特别是水、电）产生巨大的压力，效能状况也出现恶化。
5 城市蔓延问题
中国的传统城市规划总是强调城市与乡村地区性质上的差别，如洛阳、长安这些古城的总体规划就清晰地表明城市的边缘在哪里以及从哪里开始为农村，社会主义时期的城市规划继续延用城市和农村之间这一清晰划分。
城乡之间的划分正如Naughton所描述：到70年代后期为止，中国的城市还没有出现向农村蔓延的现象，自60年代中期以来其空间上的发展得到有效的限制，城市相对紧凑，拥有大量的人口和较高的密度，城市及其周边农村腹地被划出明显的一道线……，同时城乡生活的差别也可在城市的“生硬”的边缘突然显现。这一形象的说法只是城乡差别的一个明显的隐喻，实际上它只是城市集中的经济机会和严格限制取得这些机会的现实政策的表述。
中国自1979年改革开放以来，作为严格限制城乡转型的城乡差别越来越模糊。国家鼓励小城镇发展的城市发展政策正不断弱化反城市化的观念，允许农村地区的人口流动。一旦户籍制度有所放松，政府阻止人们向大城市迁移将变得越来越困难。中国农村2 亿多的迁出人口不只是由于为摆脱农村贫困生活的“推动因素”的作用，相反，改革开放以来中国广大农村地区首先繁荣富裕起来这一现实是人口外迁的一个重要影响因素，富裕起来的农民为了追求进一步的发展，纷纷走进小城镇。
中国改革开放以来的最富戏剧性的变化之一是通过主要发展乡镇企业达到了农村工业的迅速增长。在1979年到1990年期间，农村地区占工业总产值的比例由7%提高到27%，农村工业的发展多发生在广东、 福建、浙江、江苏和山东沿海省份。从农村工业发展聚集可以看出，农村工业与大城市的迅速增长变得愈来愈紧密，农村工业化最显著的地方多处于大都市圈的影响范围之内。
中国为了实现经济发展目标，坚持走市场经济的道路，但同时也应看到改革开放以来开始出现的城市蔓延的过程已产生许多问题。由于土地的经济价值成为经济决策的主要根据，可以预测愈来愈快的发展将移向郊区和半农村地区，美国北部城市发展的经验表明城市蔓延已产生了许多问题：①大城市周围土地流失；②城市中心区的衰落；③城市基础设施缺乏和更高的投入；④环境污染的增加。
6 农业土地的流失
北京、上海、广州城乡转型最重要的标志之一是农业部门在区域经济中的比重迅速下降，这一下降趋势由从事农业生产的人口数量迅速下降所决定。以广州为例，从事农业生产的人口比重1978年和1992年分别为140800人和99310人，下降了29.4%，相反， 同时期从事工业生产和第三产业的人口分别上升了83.1%和358.04%。
中国迅速的城乡转型所导致城市蔓延的一个严重后果是农业土地的流失。如果人们在香港和广州之间浏览一下，就可以清晰地看到肥沃的土地正以多么快的速度转化为城市用地。象北京这样规划较好的城市也是如此， 先前用于种植蔬菜和果树的土地已被城市扩展所占用。 北京1952年的农业用地大约有5789km[2]，到1994 年只剩下4022km[ 2] ， 1992年以前，城市每年用于城市发展的农业用地大约为15km[2]， 1993年这一数字达到30km[2]，而1994年为50km[2]。
同样在上海， 其农业用地和工业用地的使用也显得比较混乱。 Hodder把上海土地利用描述为：“混杂与破碎”，宝山周围的工业企业迅速侵占了菜田和村庄，既使在紧靠城区的地方，工业、农业用地混杂的现象也十分显著。Hodder把上海这种混杂和破碎的用地归结为权力分散和缺乏规划控制。
城市蔓延的一个结果是城市发展侵入了先前的农村地区，并最终把这些地区吞并在城市的边界之内。例如，上海在50年代迅速发展的第一个阶段，都市的边界就不得不被重新调整，先前为江苏省的一部分的嘉定、宝山和上海县都被作为上海的一部分，到1985年底，另外七个县也已被包括在都市管辖区范围，即形成一个辖12区、10县的大上海。
7 内城区的衰落
美国北部城市发展的经验表明，由于城市蔓延所导致大都市区的扩展和最终加速城乡转型的同时，其消极影响之一就是作为高质量居住区的内城区的衰败。其主要原因在于迅速城市化时期城市中心地区的土地价值一般要上涨所致，随着用于居住的土地价值变得越来越高，它将不可避免地转化为“高附加值”的用地，如办公、酒店、商场和娱乐中心，城市中心居住人员流失，特别当下班后人们返回郊区的住所，这将产生内城区的社会衰落。
中国城市中心区的衰落虽不如美国北部城市那样严重，但这一过程已经出现。例如，上海近来的一项研究表明，四个内城区尽管原先房屋相对比较旧，但还是非常繁华，而现在却愈来愈不是主要的居住区，这里许多房屋已被拆除而让位于现代化的用地。
即使现代化的建筑物在内城区被建造起来，也伴随着消积变化的出现。例如北京城，由于传统建筑和古迹正被拆除，而让位于宾馆、办公、商场和娱乐中心，使其内城区本来面目正处于岌岌可危之中，用吴良镛教授的话说：在中国，没有那个城市象北京那样拥有那么多的文化古迹和历史建筑，它是用砖瓦、木头、石块和其它建筑材料筑成的一部历史教科书。它继承了中国从封建社会以来城市规划的最高成就。今天，我们再也不能看到古老的长安城、洛阳城、开封城和其它古城，但通过北京这一巨著，从某种意义上讲我们可以在自己的头脑形成过去城市规划概貌的图片，但非常不幸，北京的古迹和建筑正处于来自所谓现代化发展的威胁。
8 城市基础设施和房屋问题
迅速的城乡转型，以大都市边界扩展为例，通常对城市基础设施产生巨大的压力，特别是住房。在美国北部，城市边界向外扩展经常被认为是增加城市基础设施投资的一个重要因素，地下水管道必须延伸到城市的外围地区，而这些地区往往人口密度太低，以致于不值得投资。供电、液化汽管道、排水管道、电话和其它通讯设施不得不延伸出来；公交系统也不得不达到较远的地方；道路也不得不修建，以便为城市外围地区服务。
由于现代化的发展和破旧建筑的“绅士化”的过程导致城内房屋被拆除，致使住房短缺。在这一过程中，城市贫困阶层尽管先前居住的城市中心区的房屋比较古老和陈旧，但他们更付不起昂贵的房租，他们通常也没有汽车和别的交通工具使自己与城内的工作联系起来。
来自于其它城市和农村的外来人口也导致城市内部住房紧张。在中国，尽管单位和政府对各自的住房负责，但是所建的住房不能满足需房家庭的需求。例如，在上海1982年7月在老城区内就有129000 个合法注册家庭没有正式的房子，同时据估计大约有408000左右的人因为缺少住房而不能结婚，这其中新郎已超过提倡的27周岁的法定年龄，而新娘也都超过25周岁。
9 环境污染
以城市蔓延为特征的城乡转型也产生了严重的环境污染问题。对中国大多数特大城市来说，一开始就没有充足的基础设施投入来从事一些基本行业服务，如水的净化、固体废物的管理、废水的管理、能源的生产、农业残留以及危害物的处理。使事情更糟糕的是，城郊小规模的乡镇企业迅速增长也导致出现许多环境退化的问题，由于这些小规模的工业企业没有大量的资金来进行废物处理，所以他们就把这些废物排放到公共场所，如河流、海洋和开阔的空间。最后，中国的地方政府也没有完备的管理机制来制定环境标准以及实施这些标准，在某些地方，企业管理人员为了获得较大利润甚至贿赂地方官员，以便听任他们的环境危害行为。
在珠江三角洲地区，广洲与香港之间出现的城市蔓延的过程已对该地区的环境产生了巨大的压力。例如，据估计1992年广东产生了5014×10[8]m[3]的工业污水，比1991年增长了8%，工业化已使广东省的酸雨总量增加了一倍，同时还有2.8×10[8]t 的不经正常处理的污水直接排放到该省的河流之中。在进行的37个城市环境质量比较研究中，上海被认为是中国污染最严重的城市之一，1993年的研究表明，自70年代后期以来，上海单位排放量所含的总悬浮微粒和SO[,2]在中国最高，同时上海缺乏较完备的污水处理和垃圾处理系统。
10 结语
中国迅速的城乡转型有它的正反两个方面的影响。由于中国采取市场经济的政策来管理这一转型，不可避免地它将面临许多其它国家过去所面临的问题，特别象美国北部城市那样。虽然别国的一些经验教训在处理中国的问题上是非常有用的，但中国的国情是非常独特的。从规划管理角度出发，以下几点需要我们注意：
（1 ）中国在处理特大城市地区的城乡转型的尝试中必须采取区域规划的方式。观察中国的城乡转型，无论是从大城市引发的还是从周边迅速工业化的农村地区引发的，该过程的长期效果将是相同的，即对城市蔓延的出现，中国若想有效地处理，就必须采取区域规划的方式，这样才有可能超越地方政府和公众的束缚。
（2）考虑形成特大城市地区聚落的社会经济活动的复杂特征， 空间重组则是必须的。这可以采取紧凑的城市形成，结点簇的聚落体系，便捷的交通和通讯设施联系这些结点，达到区域内城乡一体化。
（3）由于中国范围广阔，需要分散发展地方管理单位， 以便有效地处理地方事务。如果想使特大城市地区的规划与管理达到持续发展的目标，则需要公众通过个人或组织来积极地支持。
（4）即使中国权力下放， 仍需中央政府建立统一的国家标准来规范各级机构的行为，中国非常需要中央政府制定和形成统一标准，来严格约束各级权力机构，以取得适宜的发展目标。
（5 ）处理迅速的城乡转型所产生的问题所需要的财政资金更多地依靠地方筹资，而非国家划拔。地方多方面筹资，而非依赖于中央的拔款来解决转型时期的财政问题，推动了中国从中央计划经济逐渐转向更多依靠市场定位的经济模式的进程。
（6）城乡转型过程的有效管理需要文明社会中公民团体、 社会群体等积极地参与。由于中国多年的指令计划，要想取得公众的积极参与这个想法的成功是一项非常艰巨的任务。
对中国来说，必须采取富有创造力的方式，按照人们的直接利益，组织他们积极参与公共事务，使交流的过程真正的达到每个人，各项活动必须以面对面的形式组织，这样人们才能够用直接的和可接受的方式来解决普遍问题。我们可以预测，中国要想成功地规划和管理好特大城市地区，主要取决于上级权力机构的效率和公众的个人直接参与这两种倾向是否能够正式或非正式融为一体。
* 本文是作者在1996 年广州中国乡村城市转型与协调发展国际学术会议开幕式上的发言。
来稿日期：1997—05
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