政府投资项目绩效审计探讨，本文主要内容关键词为：投资项目论文,绩效论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府投资项目绩效审计的含义
笔者认为政府投资项目绩效审计就是审计机构接受委托对政府投资项目的经济性、效率性、效果性进行审查，做出客观评价，并提出改进意见的一种经济监督活动。在政府投资项目绩效审计中，经济性就是指政府投资项目立项决策的科学性和可行性，工程建设成本的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性；效率性主要指政府投资项目的资金运用是否得当、工程的工期是否达到预定的标准，有无延误工期的情况、工程采购的物资是否得到充分利用；效果性主要是关注工程投资目标的实现情况，是否达到预定的标准，是否取得预定的经济效益、社会效益和环境效益等。
二、政府投资项目绩效审计的目标与内容
（一）政府投资项目绩效审计的目标
政府投资项目直接服务于公众，具有非盈利性，考察其绩效，应以是否达成预期的目标为前提，同时进一步考察其资源投入的经济性与效率性，从中寻找提高效益的机会与潜力。因此，政府投资项目绩效审计的目标应该是：从公共性的角度独立客观公正地评价政府投资项目的经济性、效率性和效果性，为有关各方做出决策提供信息和建议，促进政府投资资金的合理、有效使用。
（二）政府投资项目绩效审计的内容
政府投资项目绩效审计的内容应重点通过审查投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节来评价其经济性、效率性和效果性。
1.投资决策的审查
包括审查投资立项决策的依据是否正确、充分；审查决策程序是否科学、严密，是否遵从“先论证，后决策”原则；审查决策的实施是否合规、合法、有效，对于失误的决策应查明是否及时纠正；新出现的机会和条件是否已经开发利用；审查项目的实施是否具有可行性；审查项目是否能够改善公众的生活或生存条件，能否提高公共福利。
2.资金使用的审查
包括检查工程资金是否及时足额到位，使用是否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题；检查工程资金的各项开支是否超标，是否存在浪费；检查工程资金的筹集、拨付的情况，有无因资金原因影响工程工期。
3.工程管理的审查
(1)工程承包合同的审查
包括工程项目是否已经列入年度建设计划；是否有满足施工需要的设计文件和有关技术资料；合同中是否具备以下主要内容：工程名称、地点、范围、内容、工程价款及竣工日期；双方的权利、义务和一般责任；工程质量要求、检验和验收方法；设计变更；竣工条件和结算方式；违约责任及处置方法等。
(2)招投标工作的审查
包括工程是否实行公开招标；是否按照公开、公正、平等的原则，择优选定承包单位；实行公开招标的工程，其参加投标的单位是否具备相应的资质条件，有无承担类似工程的经验等。
(3)工程施工管理的审查
包括工程项目是否报经国家有关部门的批准；有无随意扩大规模，提高工程标准，突破初步设计概算的情况；工程的进度是否和设计的要求一致，计划的工期是否合理；工程质量是否经过国家质量检测部门的评定，是否符合工程的设计要求等。
4.投资效果的审查
针对投资效果的审计，除了审计其自身的经济效益，同时更应该从宏观经济效益、社会效益及生态效益方面来综合评价项目的投资效果。其内容包括：项目回收期、投资效果系数、就业人数、居民收入提高的比率、环境状况等等。
三、政府投资项目绩效审计的程序
政府投资项目绩效审计程序一般分为四个阶段：准备阶段、实施阶段、报告阶段和后续阶段。
（一）准备阶段
在准备阶段中需要大量使用调查的方法，获得与被审计工程项目相关的背景资料和一般信息，以便对被审计项目的实际情况有所了解，借以确定审计目标、审计范围、审计方法、审计程序等。背景资料一般包括：批准文件、可行性研究报告、工程概算、预算、建设工程项目表、各种合同、资料以及国家和主管部门下达的文件和内部规章制度等。
（二）实施阶段
实施阶段要了解不经济、低效率、差效果产生的原因是什么。
1.管理控制测试
对组织结构测试。审计人员可以通过审阅被审计工程项目的组织结构图，从中了解其管理职能和报告关系、授权方式等，并观察在实际工作中是否有效实施。
对授权审批测试。审计人员通过审阅有关授权的书面文件以及有关文件上的被授权人的审批意见和签章来测试授权审批方面的管理控制效果。
对职责分离测试。可以通过审阅有关工程管理制度对职责划分的相关规定，确定项目实施单位有无关于责任和权力的详细说明，责任和权力的分配与工程项目的性质是否相适应，责任范围和授权环节的划分是否清楚，审计人员还应该观察和询问有关人员，实施职责分离的控制测试。
对业务流程测试。实地观察工作人员的工作情况来测试业务流程是否合理，如工作环节之间是否有效衔接；审计人员也可以利用与工作人员的讨论来测试业务流程是否合理。
对管理控制方法测试。审计人员主要察看计划、预算与其实施结果的偏离程度来测试计划、预算的合理性、准确性，审阅偏差分析报告及采取措施的合理性、可行性来判断方法是否可行。
2.详细审计
(1)经济性审计
经济性审计常用的审计程序有：
获取政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告，分析审查项目前期决策的科学性和可行性。
获取政府投资项目的设计图和设计概算表、施工图和施工图预算表，审查设计是否科学、简洁，相互是否一致；施工材料的选用是否符合国家标准，有无超标准使用情况；施工的时间是否适宜；设备和材料是否超过国家定价或市场定价等。
获取工程招标的所有相关资料，审查相关文件，确定招标是否符合国家的规定；有无内外部串通抬高标价的行为。
查明工程项目有无变更设计；变更的理由及合理性；有无利用变更设计提高或降低工程标准。
获取投资项目财务决算报表和质量标准证书，审查工程有无突破预算；有无提高建设标准和扩大规模。
(2)效率性审计
效率性审计常用的审计程序有：
根据政府投资项目建议书、可行性研究报告，结合投资项目实施地的实际情况，审查投资项目的效用性和多用途性，能否最大限度地利用现有工程和设备服务公众。
对被审计工程项目资金的运用进行审查，观察有无及时到账或及时拨付，有无闲置的资金挂账。
检查工程项目的工期是否过长，是否还有挖掘的潜力。
审查工作任务长期过重时，是否采取有效措施解决，如安排人员重新培训计划或采用新型设备提高工作效率。所使用的技术能否让现有资源合理、有效地利用。
分析是否存在闲置的能力：闲置能力的设置是为了应付难以预料的情况，还是避免影响正常的业务活动，还是资源的浪费。
(3)效果性审计
效果性审计常用的审计程序有：
审阅投资项目单位的效果分析报告（或工作总结），评价投资项目单位对实际效果的衡量、报告和监督的真实性和有效性；投资项目单位对差异进行分析后，是否采取了积极的纠偏措施，其可行性和有效性如何。
将实际效果与预期效果进行比较，评价达到预期效果的程度，并执行分析性复核程序：分析未达到预期效果的原因，确定影响因素及其影响程度；分析达到预期效果的原因，确定影响因素及其影响程度；分析超过预期效果的原因，确定影响因素及其影响程度。
查明是否存在重大的滥用行为，即政府组织的行为让投资项目的活动和功能远远不能满足社会对其期望的行为。
评价投资项目的宏观经济效益、社会效益和对周围环境的影响。衡量取得的实际效果并进行分析性复核，需要具备多方面专业知识的审计人员或复合型的审计队伍，必要时要借助于专家工作。
（三）报告阶段
报告阶段，是指审计任务完成后，根据审计实施阶段的审计问题所提出的改进建议和措施，编写审计报告，做出审计决定的过程。这一阶段的主要工作包括获取管理当局声明书、撰写审计总结、复核工作底稿、编制审计报告初稿、征求意见以及提交正式报告。
（四）后续阶段
后续阶段，是指审计项目完成经过一段时间后，对审计建议和改进措施的执行情况进行回访性审计，撰写后续审计报告，报告后续审计结果的过程。
四、政府投资项目绩效审计的评价指标
政府投资项目绩效评价指标是用来评价投资的经济性、效率性和效果性的工具。该评价指标由一类和二类指标构成，其中一类指标为主要指标，二类指标为原因指标或补充指标。
（一）经济性评价指标
1.经济性一类评价指标
(1)实际投资变化率＝（审定的竣工决算－批复概算）／批复概算×100%
审定竣工决算来源于工程竣工决算审计报告，批复概算来源于工程项目的概算批复文件中批复的概算数。实际投资变化率在5%范围内正常；实际投资变化率在5%范围以外的，则需要查明原因。
(2)单位建筑面积造价＝审定的单位工程决算／建筑面积
审定的单位工程决算来源于工程决算审计报告，建筑面积从竣工验收报告中取得。单位建筑面积造价小于等于该地区该类建筑平均指导价正常，否则需查明原因。
(3)建设单位管理费用增减率＝（审定建设单位管理费用—建设单位管理费用概算数）／建设单位管理费用概算数
审定建设单位管理费用来源于审定的建设项目概况表，建设单位管理费用概算数来源于概算批复文件。该指标反映建设单位管理费审定数与概算数之间的偏差，通过该指标可以反映建设单位管理费的使用情况。
2.经济性二类评价指标
(1)设备投资增减率＝（设备实际投资额－设备投资概算数）／设备投资概算数×100%
设备实际投资额来源于工程竣工决算审计报告中审定的设备投资，设备投资概算数来源于概算批复文件。该指标值若为正数，表明设备实际投资额超过概算数，发生超支；该指标值若为负数，表明设备实际投资额比概算数有所节约。
(2)单位工程造价变化率＝（审定的单位工程决算－单位工程预算）／单位工程预算×100%
审定的单位工程决算来源于工程决算审计报告，单位工程预算来源于批复预算。该指标值若为正数，表明单位工程的实际造价超过预算造价，发生超支，不经济；若为负数，表明单位工程实际造价比预算造价有所节约。
(3)建设单位管理费用率＝审定的建设单位管理费／审定的待摊投资×100%
审定建设单位管理费、审定待摊投资分别来源于工程竣工决算审计报告。该指标与同一地区同类建筑的平均指标水平进行比较，若有较大差异，则需查明原因。
(4)业务招待费与建设单位管理费比＝业务招待费／建设单位管理费
业务招待费从建设单位建设期间的业务招待费明细账中取得，建设单位管理费从建设项目概况表中取得。根据《基本建设财务管理规定》，业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10%，若超过10%，则业务招待费过高，需查明超支原因。
（二）效率性评价指标
1.效率性一类评价指标
(1)投资利润率＝正常年份的利润总额或运营期年平均利润／投资总额×100%
计算投资利润率时，年利润总额，可选择运营期正常年份的利润总额。总投资的数据来源于工程竣工决算报表。投资利润率计算出的数据要与行业的平均投资利润率相比较，高于这个平均利润率，则投资效率性好，低于这个平均利润率，则投资效率性差。
(2)投资利税率＝正常年份的利税总额或运营期年平均利税总额／投资总额×100%
计算投资利税率时，年利税总额，可选择运营期正常年份的利润总额与销售税金之和。若投资利税率高于同行业的平均投资利税率，则投资效率性好，低于平均利税率，则投资效率性差。
(3)新增固定资产产值率＝本期新增总产值／本期新增固定资产×100%
本期新增总产值是由新增的固定资产取得的营业收入，本期新增固定资产可从工程竣工决算报表中取得。审计判断：该项指标反映的是新增的固定资产带来的营业收入的增加，该比率越大，则表明投资效率性好。
(CI-CO)表示现金净流量，可从项目全部投资财务现金流量表中采集，i为行业基准收益率或投资者要求的必要报酬率。若NPV≥0且NPV≥预期水平，说明项目投资效果较好，若0≤NPV≤预期水平，说明项目投资效果良好，若NPV＜0，说明项目投资效果较差。
2.效率性二类评价指标
(1)收入投资弹性＝营业收入增长率／投资增长率×100%
营业收入增长率根据投资前和竣工投产后的损益表中营业收入计算确定。该指标反映每增加一个单位投资可带来的收入的增加。该比率越大，则表明投资效率性越好。该指标可与项目前期预测数及行业同类项目进行比较，以反映该项目投资效率水平。
(2)NPVR=NPV/PVI×100%
NPVR为项目财务净现值率，NPV为项目净现值，PVI为项目总投资现值，该指标反映项目单位投资现值能够获得净收益现值的能力。若NPVR大于行业平均值则项目效率性较好，NPVR越高则项目的效率性越高。
(3)单位生产能力投资＝投资总额／正常年份的生产能力
投资总额来源于竣工决算报表，正常年份的生产能力可以用年营业收入、年产量表示。单位生产能力投资若高于行业平均水平，则项目效率较低；反之，则效率较好。
（三）效果性评价指标
1.效果性一类评价指标
(1)静态投资回收期（年）＝项目投资总额／正常年份净利润与折旧之和×100%
总投资的数据来源于工程竣工决算报表，年净利润和折旧可选择运营期正常年份的利润表中的净利润和折旧。要与行业的平均静态投资回收期相比较，若小于这个平均值，则效果好，若超过这个平均值，则效果差。
CI，CO，t，n可从项目全部投资财务现金流量表中采集。如果IRR≥行业基准收益率，项目投资效果较好；如果IRR＜行业基准收益率，项目投资效果较差。若无行业基准收益率，则和该项目筹资成本进行比较，如果IRR≥筹资成本，则项目投资效果较好，反之，项目的投资效果较差。
(3)工程定额工期率＝工程实际工期／工程定额（计划）工期×100%
工期来自审定建设项目概况表。如果工程定额工期率≥100%，说明项目投资效果差，需查明工期拖延的原因；工程定额工期率＜100%，说明项目投资效果好。
(4)工程合格品率＝合格的单项工程数／验收鉴定的单项工程总数×100%
数据来自工程项目竣工验收报告。如果工程合格品率＝100%，说明项目投资效果好，工程合格品率＜100%，说明项目投资效果差。
(5)项目设计能力利用率＝实际年生产能力／设计年生产能力×100%
实际年生产能力可从正常生产年份的利润表中取得，设计年生产能力可从批复的可行性研究报告中取得。项目设计能力利用率≥100%，说明项目投资效果较好，项目设计能力利用率＜100%，说明项目投资效果差。
(6)单位建筑面积收入＝年平均营业收入／建筑面积
年平均营业收入可以项目近三到五年的营业额平均数表示，从利润表中取得，建筑面积从竣工验收报告中取得。若单位建筑面积收入≥行业平均值，说明项目投资效果较好，否则较差。
2.效果性二类评价指标
(1)动态投资回收期＝累计现金净流量现值出现正值年份-1+｜上年累计现金净流量现值｜／当年现金净流量
动态投资回收期式中每年的现金净流量可以从全部投资财务现金流量表中取得。运用指标时，首先，实际动态投资回收期与预测值进行比较，若实际动态投资回收期大于预测值则要进一步分析其原因，总结经验和教训，指导今后的项目管理工作；其次，将实际动态投资回收期与行业平均动态投资回收期进行比较，若实际动态投资回收期小于行业平均动态投资回收期则表明该项目投资风险较小，投资效果较好。
(2)工程优良品率＝优良单项工程个数／全部验收单项工程个数
数据来自工程项目竣工验收报告。工程优良品率越高，则项目的投资效果越好。
(3)单位投资就业人数＝新增就业人数／投资总额
(4)单位投资占用耕地＝项目占用耕地面积（亩）／项目总投资（万元）
(5)公众满意度，该指标可以通过问卷调查获得。
另外还可以增加环保投资增长额、三废排放量、水土流失率、人均绿地变化率、人均森林覆盖变化率等环境指标。
实践中，政府投资项目绩效审计最大难题就是难以找到合适的衡量、评价绩效好坏的评价标准和评价指标。因此，借鉴国外经验，结合我国经济和社会发展的实际情况，建立一套适合我国国情的政府投资项目绩效标准评价体系，才能使政府投资项目绩效审计结果有更好的利用价值。
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