论经济政策的绩效、特征和影响因素，本文主要内容关键词为：经济政策论文,绩效论文,特征论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代市场经济条件下，经济政策的实施是促进市场平稳运行、保证资源配置最佳效率的重要手段。经济政策的实施有比较系统的理论基础，在实际的决策过程中又结合特定的时间、环境等因素，各方面相互配合、系统化地在经济运行过程中发挥着调控的作用。由于种种原因，经济政策的实施经常出现不尽人意的结果，表现出其实施绩效的不稳定性甚至无效，本文以经济政策的绩效为研究的核心范畴，试图勾勒出一个经济政策绩效分析的基本理论框架。
一、经济政策绩效
经济政策是一系列为实现一定的社会经济目标而由政府设计并推行的行动准则、方案等。经济政策在由一定程序确定其内容和形式以后，按照某种传递方式，依靠某种传递媒介被释放到市场经济运行体系之中。市场经济运行中的经济主体同时面临的行为调节信号中就包含了政策信号（还有价格信号等）。据此，不同的市场主体在不同的运行条件下，会针对不同的经济政策在不同的时间做出各种反应。换句话说，经济政策的实施，无论是对整个市场经济的运行，还是其中的各个组成部分，都会产生直接或间接的影响，这会不同程度地改变经济运行的总量和各个组成部分间的数量结构的对比关系。这是经济政策实施以后的作用结果，我们可以将它概括为经济政策的绩效。在这里绩效是一个中性概念，它只用来衡量或者说明政策实施结果的数量特性或者结构变化，以及它对社会经济运行系统的辐射作用。绩效有不同的程度或者水平，从理论上说，政策的绩效如果可以用数量，比如实现目标的百分比来度量的话，那么假如说绩效是 100%的，我们可以判断这个政策是完全有效的，但这只是对于既定的政策目标而言是完全有效的，至于相关方面的影响则不是这个100%所能表达的。相应地，效绩为零， 意味着特定于既定政策目标而言它是完全失败的。如果将考察的范围突破特定政策目标的局限，而将政策作用对社会经济运行一切有关方面加以考虑，上述量化的方式就有欠全面了。基于这种考虑，在分析政策绩效的时候，我们可以从两个方面入手：第一方面，可称之为映射绩效。所谓映射绩效，是指某一政策的实施相对于它所期望实现的目标而言的绩效，是与特定的政策手段和政策目标直接对应的绩效。比如，一项治理通货膨胀的政策，既定目标是要在某一时期之内将通货膨胀率控制在某水平以下，这一政策实施以后，其结果如果达到了政策目标中所规定的指标，就可以说这一政策的映射绩效为百分之百。另一个方面，可称之为幅射绩效。所谓幅射绩效是指无论某一政策的映射绩效如何，作为一项处于经济运行系统之中实施的经济政策，除了会对其特定目标发生影响外，它的作用还会波及相关领域甚至整个社会，即某一特定的政策对社会经济运行系统其他方面的广泛影响。我们通过从这两个方面的关系，描述经济政策绩效可能出现的状态大致有以下几种情况，如表1。
表1经济政策绩效组合概况表
辐射绩效 正绩效 负绩效
正绩效 (1) (2)
零绩效 (3) (4)
负绩效 (5) (6)
（1）映射绩效为正，幅射绩效为正。 这是指一项政策在一定程度上达到了其既定目标，同时，也取得了涉及经济运行其他方面的效果。正的绩效表明其结果不是对经济运行系统的破坏，而是完善，如果量化的话，那么可以说随着指标的数值不断上升，政策所具有的积极作用是增加的。（2）映射绩效为正，幅射绩效为负。 这是指一项政策在一定程度上达到了目标，同时，却给经济运行的其他方面造成消极影响，或者说，一项政策映射目标的实现使其他方面付出了代价。（3 ）映射绩效为零，幅射绩效为正。这是指某一项政策没有实现既定政策目标，但是却对经济运行的其他方面产生了某种程度的积极影响。一般说来，这是由于在实施政策过程中，某些措施的运用牵动某些相关经济变量的变化从而对其他领域产生了影响。（ 4）映射绩效为零，幅射绩效为负。这是指一项政策的实施没有实现既定的政策目标，同时又给经济运行的其他方面造成了消极影响。之所以会产生消极影响，同样是由于政策实施过程中，某些措施的实行导致中间变量的变化而牵动了经济运行其他方面的运动，带来一定程度的影响。（5）映射绩效为负， 幅射绩效为正。这是指一项政策，其既定目标非但没有实现，反而造成了更加恶化的后果，但是这一领域的失败却使另一个或另一些领域的状况有所改观。（6）映射绩效为负，幅射绩效为负，这是指一项经济政策， 其实现的结果不但未能达到其预定目标反而造成恶果，同时又给整个经济运行或者其他领域带来消极影响。从以上六个情况我们可以看出，一项经济政策，就其幅射绩效来说，有正绩效，零绩效和负绩效三种情况。就其幅射绩效来说，我认为只有正绩效或负绩效，即经济政策的实施，在一定的社会经济环境中，不可能没有对除了其所要实现的既定政策目标而言的其他方面的影响，这是因为任何一项政策的实施都会导致实施的成本，成本的存在本身就表现为绩效的一个方面。因此，幅射绩效总是存在的。从系统的角度来说，一项政策它直接发挥作用的领域只不过是社会经济系统中的一个组成部分而已，任何一个子系统都不可能孤立于其他子系统而存在任何，一个子系统的内部均衡也是需要有外部引入“负熵”〔1〕才能实现的， 正是系统之间的相互关联才最终能够实现社会经济运行系统的稳定与发展。
二、经济政策绩效的特征
经济政策是社会经济运行系统中的经济政策，它的作用之所以能够发挥首先依赖于市场的存在，否则就只有“命令”而没有各种政策〔 2〕。市场是经济政策施展本领的舞台，同时市场的特质又无时无刻不影响着政策的绩效。由于市场的存在，政策才得以以各种方式影响市场主体的行为，各种政策才能够在同一时空范围内相互作用。
归纳起来，经济政策的绩效至少有以下几个方面的特征：
第一方面，经济政策绩效具有时效性。我们可以把经济政策的时效性理解为任何一项经济政策总是在特定的时期内发挥作用的。超越时间维度的经济政策是不存在的，这也就决定了不受时间维度约束的经济政策绩效是不存在的。从政策制定实施和产生对经济运行结果之间的时间上的相互关系，可以把经济政策绩效的时效性区分为三种情况：（1 ）超前绩效（相对于政策正式发布实施而言）。这是指由于某种原因，比如说信息的传递（泄密就是表现之一），使政策在制定以后，正式实施以前，其基本意图已经被某些政策作用对象，比如说某些市场主体所了解，于是这些市场主体主动地预先作出反应，产生了超前绩效。这里所谓的超前是相对于政策正式发布实施而言，市场主体获取有关信息在先，从而反应在先，造成了先行实现的绩效。应当看到，超前绩效可能使政策绩效带来正的影响，即促进政策目标的实现，也可能带来负的影响，即抵消了政策绩效。（2）同步绩效。 这是指某项经济政策一经实施立即产生实施结果，使得某项政策目标是否能够实现可以马上被获知，于是可以根据实施的结果去进一步调整政策手段、政策措施。经济政策的这种同步绩效，可以被认为是一种实施政策的理想状态。实际上由于经济政策本身并非一个简单的变量，再加上实施当中信息传递、主体反应等环节的作用，同步绩效的取得一般是不可能的，大量的或一般性的情况则是经济政策在经历了一个时滞以后才开始奏效，或者说，才能够看到其绩效。（3）滞后绩效。所谓滞后绩效， 是指一项经济政策自制定发布实施之始至它在经济运行系统中产生了某种程度的影响，一般会经过一个周期，也就是说，政策绩效的产生滞后于政策发布实施之日一个时期。关于经济政策绩效的滞后性是经济政策研究中被广泛注意的问题，在现代西方宏观经济学分析经济政策的时候，一般都会提到时滞问题，产生滞后绩效的原因是多方面的，比如由于社会信息传递系统的不完善造成的时滞；由于政策作用对象，即某些市场主体缺乏对政策的灵敏反映甚至消极抵抗；由于政策本身的复杂性、难操作性等原因造成的时滞等等。时滞的存在既有利，也有弊，关键要看滞后绩效以怎样的形式表现出来。一般说来，一个政策出台到最终实现政策目标，在此期间会导致一些与政策有关的中间变量的变化。虽然这些中间变量并非政策终极目标，但是参考中间变量变化，相应地在实施过程中对政策实施手段、实施环节也包括最终目标做必要的微调，对于减少政策实施可能会带来的对社会经济运行的巨大冲击是大有裨益的。相反，如果政策措施实施以后，政策目标不经过中间变量过渡，而直接实现则会造成在某种情况下不能及时纠正业已发现的政策错误，当然及时制止政策的实施会起一定作用，但是问题就在于这并不能保证制止之前，业已推行的政策手段、措施造成的政策结果仍会出现，特别是推行了被认为是错误的政策的时候，其危害更是明显。所以说时滞的存在特别是渐近式的时滞的存在，为政策的实施提供了进行调整的机会，这会有利于政策目标实现的优化。
第二方面，经济政策的绩效具有关联性（表现为辐射绩效的存在）。任何一项经济政策都不可能是孤立地发挥作用的，在一个复杂的市场经济运行系统中，一个政府实施各种经济政策或其它对经济运行的调节所要实现的是一个体现社会进步的多元的目标体系。一般说来，这一目标体系包括充分就业、经济增长、物价稳定、对外收支平衡等四个方面。除此之外，当然还有其它的方面。每一项目标的实现都有一套相应的经济政策，因而就一个社会而言，经济政策是以一种群体状态同时出现的。在这一群体中，每一项政策都是在与其他政策发生关联的情况下发挥作用的，这是一个基本的经济现实。虽然在某些情况下，政府宏观调节的基本目标会有所侧重，但这并不影响经济政策之间关联性的成立。根据经济政策关联性的表现形式，我们可以相应地把绩效的关联性归纳成二个方面，其一是绩效的互逆关联性（表现出负的辐射绩效），其二为绩效的协同关联性（表现出正的辐射绩效）。所谓绩效的互逆关联性，是指政策实施过程中，不同政策绩效之间相互抵消而削弱效果的特性，比如政府实行扩张性的财政政策和货币政策，虽然可以增加就业却也导致了通货膨胀，而且对国际收支平衡会产生不利影响；再比如，政府增加货币供应量会刺激经济扩张，而实行增税政策则会抑制经济扩张，这样，增加货币供应量的政策目标可能会因为同时实行了增税的政策而难以实现。所谓政策绩效的协同性是指经济政策受多方面因素的制约，一项政策绩效的实现往往是多元经济目标的综合，因此，在存在协同性的情况下，很难区分绩效的映射目标中多少是政策本身带来的。
三、经济政策绩效的影响因素
就一个国家而言，经济政策的制定和实施本身是一个连续的开放式的具有动态调整功能的循环运动，也就是说，一项政策，从不成熟到成熟，是经历一番实践的尝试并对其失误进行不断调整而实现的。在这一过程中，经济政策，实际上是经济政策的制定者实施者，会使某一具体政策的制定、实施更加完善，至少主观上是这样的。其修改和调整的目标就是要使经济政策的预期绩效最大化，这就要求必须从多环节、多方位，去分析影响绩效的因素而有目的地进行优化。在这里只原则性地指出影响经济政策绩效的因素，提出这些因素的目的就是为了在对具体的政策进行分析和研究的时候确定明确的研究对象。
（1）政策制定过程中的影响因素。 政策的制定本身是一种政府行为。在制定过程中会受到来自于政府内外各方面的主客观因素的影响，这些因素从某种意义上来说决定了政策是否科学、合理，从而是否会发挥积极的效力。
首先，在决策过程中，不同的社会环境或者我们可以称之为决策的背景，构成了影响经济政策绩效的潜在因素。其一，自身利益因素，在政府内外已形成体制的势力，它的存在、大小和可能的优势，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达、以及这些利益和问题得以转化成为政府政策的机会。甚至，从政策的设计角度决定了这些问题的重要性程度的，正是政策制定机关在结构上的这种选择性。制定政策的机构不仅仅是为经济和社会利益服务的机关，它们在体制上还有自身要追求的利益，归根到底，政府政策是由人制定的，其中包括政治家、科技人员、院外集团、宣传家、科学家等，即使他们都关心公共福利，都是理想主义者，他们也肯定会关心自己的个人利益。当然，这些利益未必都以货币的形式体现，比如说，事业的发展，专业上的进步，得到社会的承认，社会地位的提高，增加收入等。这些因素或多或少会使政策的制定从决策一开始就不能完全保证其公正性。任何一种经济政策都会不同程度地损失某一个体或者局部的利益，这是维护系统整体利益的一种代价。但某些个体只以自身利益为认同标准，对不合自身利益的政策要求不予合作甚至坚决反对，形成经济政策绩效发挥的障碍。其二，价值观念以及意识形态的因素。由于各地区、各阶层、各群体在政治、经济、文化等许多方面都有差异，导致在价值观与意识形态方面的先进与落后，传统与现代交织并存的二元结构状态。这种二元结构形成的价值观和意识形态方面的矛盾会对决策产生重要影响，它可以导致对同一客观经济现实的不同判断从而产生不同的决策。这种冲突本身会大大削弱政策的广泛认同性，从而对其绩效的发挥造成潜在的影响。其三，逆向抵消因素。在官僚主义和贪污腐败现象存在的情况下，可能使个别决策忽视整个国家和社会的长远利益，或者人为地造成政策漏洞以谋取私利，从而降低政策绩效。
其次，经济政策的规划审定过程中的制约因素。经济政策进入规划阶段，即政策方案的设计、选择和制定阶段，经济政策决策主体对于纷纭复杂的社会经济现实认识的清晰和准确程度，对于与政策相关的其他方面因素的认识程度，政策形成过程中的民主程度，政策制定者本身的素质等，都会对经济政策的质量产生影响，从而影响到经济政策实施以后的绩效。另外，在经济政策形成系统中，信息、咨询、监督、决策、评估、反馈等诸方面的协调配置程度是否完善、合理，决策中非理性的方式（如经验决策、感情决策、家长式的决策、盲目决策等）的程度如何，都制约、影响着经济政策绩效偏离目标值的程度。
（ 2）政策执行中的影响因素。一旦政策正式形成并进行发布实施，那么政策所发挥作用的环境和有关条件，对政策绩效会产生直接的影响。这里所谓政策环境和有关条件指社会承受能力，公众心理和行为倾向，以及政策执行资源，如人员、资金、物资等。比如，政策实施所必须的经济资源数量和质量，公众或者政策作用对象的倾向等因素。在政策的实施过程中，它们的变化会不同程度地增益或减损政策的绩效，因此有必要在充分考察政策环境的基础上，对其加以必要的调整。但是这种调整，也需要相应的政策才能实现，从而产生出政策之间的相互影响，所以对此应当是谨慎的，否则操之过急可能会进一步滞延政策绩效的发挥。除此之外，在政策执行过程中，执行人员的素质，政策执行对象的本位主义及利益倾向，都可构成影响经济政策绩效的因素。
（ 3）其他方面的因素，除了上述一些影响经济政策绩效的因素外，对于政策的宣传，政策控制，政策调整，绩效评价等，都会不同程度对经济政策的绩效发生影响，就政策宣传方面而言，为政策的执行而作的社会舆论方面的准备工作是否科学、合理往往决定着政策绩效能否顺利实现以及公众对政策的认同度，宣传上的误导或者隐秘往往会使政策信息扭曲、神秘化，这极可能导致政策执行人员或公众对政策产生误解和执行上的偏差从而影响其绩效的发挥。就经济政策的控制和调整这方面来说，一旦政策的执行出现偏差，能否及时有效地控制局面并对失误予以纠正，关系到经济政策绩效的实现，并可为以后的政策制定与实施提供经验。
总之，一项政策，具体到一项经济政策，其绩效能否实现受多方面因素的制约，但不论情况是多么复杂，我们都可把这些因素归纳为三个方面：一是政策制定中的影响因素，二是政策传递中的影响因素，三是政策在经济运行系统中由微观经济运行主体能作出的各种反应的影响因素。若想正确评价经济政策的绩效，就要从其制定、传导、与反应这三个环节中进行分析。从理论上讲，这三个方面只有同时正常或规范，才能保证绩效的合理发挥，对社会经济发展产生积极作用。但是我们经常面对的，却是其中的一方面或者甚至是各方面都存在缺欠的情况，于是经济政策绩效偏离期望值也就司空见惯了。不过我们没有理由因此而听之任之，而是要对其个中缘由作一番分析，这将使人可能以客观、公正的目光去评价经济政策的绩效，也可为我们提供提高经济政策绩效的线索。
注释：
〔1〕熵这个概念是热力学中的一个概念， 它被借用到对经济系统的研究中来，有关熵的理论请参见：普里高津和斯唐热所著《从混沌到有序——人与自然的新对话》，上海译文出版社，1987。
〔2〕命令和政策在这里是有区别的， 命令是一种典型的强制执行指令，而政策，特别是经济政策，则表现为一种能够引导市场主体行为的规则，它的执行需要政权的保证，但是并非将市场主体视为行政结构中的一个下级。